ตอน 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 

 

70 ปีรัชสมัยแห่งปฐมบรมพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ (12) : ประเพณีการปกครองจากมาตรา 7 ถึงมาตรา 5

จากข้อถกเถียงที่กล่าวไปในตอนที่แล้ว จะเห็นได้ว่า มาตรา 7 ได้กลายมาเป็นตัวเพิ่มปัญหาเพิ่มวิกฤต การตีความจากทั้งสองฝ่ายเป็นการตีความตามจุดยืนทางการเมือง ยากที่จะมีฝ่ายไหนตีความมาตรา 7 จากจุดยืนที่เป็นกลาง

ต่อความเห็นต่างนี้ ผู้เขียนขอกล่าวถึงความเห็นของ Bogdanor ที่ชี้ให้เห็นมุมมองที่แตกต่างกันสองมุมมองอันเกี่ยวกับอิทธิพลและพระราชอำนาจขององค์พระมหากษัตริย์ นั่นคือ มุมมองฝ่ายที่สนับสนุนพระราชอำนาจของสถาบันพระมหากษัตริย์ (monarchist) กับมุมมองของฝ่ายที่ต้องการจำกัดพระราชอำนาจ

“ผู้ที่สนับสนุนพระราชอำนาจสถาบันกษัตริย์ (monarchist) อาจจะมองเห็นว่าเป็นข้อได้เปรียบด้านบวกที่ว่า ภายใต้รัฐธรรมนูญอังกฤษที่ไม่ได้เป็นลายลักษณ์อักษร ทางเลือกไม่ได้ถูกกำหนดไว้ล่วงหน้า เพราะการกำหนดเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นก่อนอย่างเคร่งครัดเกินไปอาจจะถูกใช้ไปในการพยายามผูกมัดองค์พระมหากษัตริย์ เป็นการจำกัดเสรีภาพการกระทำจนเกินไป ส่วนพวกที่มุ่งที่จะจำกัดพระราชอำนาจอาจจะแนะนำว่า องค์พระมหากษัตริย์ผู้ซึ่งกระทำการบางอย่างในอดีตจะต้องผูกมัดให้ทำเช่นนั้นเสมอไปในอนาคต”

แต่จริงๆ แล้ว ในทรรศนะของ Bogdanor เห็นว่า องค์พระมหากษัตริย์หรือองค์อธิปัตย์ไม่สามารถถูกผูกมัดโดยการกระทำที่สถาบันพระมหากษัตริย์ได้ทรงเคยกระทำในอดีต แต่พระองค์จะถูกเรียกร้องให้ทำในสิ่งที่ดีที่สุดในสถานการณ์เฉพาะหนึ่งที่ไม่มีรูปแบบที่ชัดเจนและไม่สามารถคาดการณ์ได้

ดังที่ Lord Esher ในปี ค.ศ.1910 ซึ่งยึดถือตามทรรศนะที่ว่า จะต้องไม่มีการถกเถียงถึงหลักการเกี่ยวกับการใช้พระราชอำนาจ (prerogative) เพราะ “หลักการนี้โดยทั้งมวลขึ้นอยู่กับสถานการณ์ที่พระราชอำนาจจะถูกใช้””

อีกทั้งทรรศนะของกลุ่มกลุ่มธรรมศาสตร์เพื่อประชาธิปไตยที่เห็นว่า การจะเป็นจารีตประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขนั้น ต้องมีลักษณะดังนี้ คือเป็นสิ่งที่ปฏิบัติกันซ้ำๆ จนแน่นอนว่าเมื่อเกิดกรณีนี้ขึ้น ก็จะทำเช่นนี้ (precedent)

แต่สำหรับ Jennings เขาเห็นว่า แม้ว่าเงื่อนไขของการมีการปฏิบัติซ้ำ (a series of precedents) จะเป็นตัวบ่งชี้ที่ดีของประเพณี แต่กระนั้น เขาก็เห็นด้วยว่า ประเพณีการปกครองสามารถเกิดขึ้นได้จากการกระทำครั้งแรกที่มีเหตุผลที่ดีและเป็นที่ยอมรับกันทั่วไป การกระทำครั้งแรกครั้งเดียวนั้นก็สามารถเป็นประเพณีการปกครองได้

อีกทั้งผู้เขียนมีความเห็นเสริมว่า หากประเทศนั้นโชคดีไม่เกิดวิกฤตร้ายแรงเช่นว่านั้นบ่อยๆ โอกาสที่จะมีการกระทำเชิงประเพณีการปกครองนั้นซ้ำๆ ก็ย่อมไม่เกิดขึ้น

และที่สุดแล้ว Bogdanor สรุปว่า ไม่ว่าประเทศจะมีรัฐธรรมนูญแบบไหน โดยทั่วไป พระราชอำนาจที่แท้จริงขององค์พระมหากษัตริย์จะถูกกำหนดโดยประเพณีการปกครองมากกว่ามาตราบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ”

และผู้เขียนก็เห็นด้วยกับทรรศนะดังกล่าวนี้

 

แต่แน่นอนว่า ความเห็นดังกล่าวนี้ย่อมจะมีผู้ถกเถียงไม่เห็นด้วย

ซึ่งหากจะให้ “มาตรา 7” สามารถแก้ปัญหา “ทางตัน” ที่เป็นวิกฤตทางการเมือง และไม่เป็นปัญหาที่เพิ่มวิกฤตเสียเอง วงการวิชาการและสาธารณะย่อมจะต้องมีการแลกเปลี่ยนถกเถียงปรึกษาหารือเพื่อหาความเห็นพ้องต้องกันต่อนัยความหมายของ ประเพณีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข

อีกทั้งข้อสังเกตของ ปกรณ์ นิลประพันธ์ ก็ควรแก่การนำมาพิจารณา

ปกรณ์ได้กล่าวว่า เขาไม่แน่ใจว่าการนำบทบัญญัติที่ว่า “เมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้วินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” มาบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับถาวรนั้น สอดคล้องและเหมาะสมกับ “ธรรมชาติ” ของรัฐธรรมนูญฉบับถาวรที่มีบทบัญญัติต่างๆ ร้อยเรียงกันอย่างครบถ้วนและเป็นระบบอยู่แล้วหรือไม่”

ซึ่งผู้เขียนตีความว่า เขาอาจกำลังต้องการที่จะสื่อว่า เรามีความจำเป็นแค่ไหนที่จะต้องบัญญัติมาตรา 7 ไว้เป็นลายลักษณ์อักษรในรัฐธรรมนูญฉบับถาวร!

แต่ในขณะที่ยังไม่มีการถกเถียงหารือเกี่ยวกับประเด็นดังกล่าวนี้อย่างจริงจังกว้างขวาง ในรัฐธรรมนูญ (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ.2557 และในร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่ผ่านประชามติ 7 สิงหาคม 2559 ก็มีการบัญญัติมาตราที่ว่าด้วย “ประเพณีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” นี้ไว้ โดยปรากฏในมาตรา 5 ในรัฐธรรมนูญ (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ.2557 และมาตรา 5 เช่นเดียวกันในร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่ผ่านประชามติ 7 สิงหาคม 2559

การกลับมาของ มาตรา 7 ใน มาตรา 5 ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ.2557 และ มาตรา 5 ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน : การแก้หรือสร้างวิกฤต?

 

ในมาตรา 5 ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ.2557 ปรากฏบทบัญญัติที่มีเนื้อหาในทำนองเดียวกันกับ “มาตรา 7” ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 และ พ.ศ.2550 นั่นคือ “มาตรา 5 (2557) เมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้กระทำการนั้นหรือวินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข”

แต่ถ้าพิจารณาให้ดีจะพบถึงความแตกต่าง ด้วย “มาตรา 7” ในรัฐธรรมนูญฉบับถาวรทั้งสองฉบับ (2540, 2550) ใช้ข้อความวรรคแรกว่า “ในเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใดให้วินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข”

นั่นคือ ในมาตรา 5 ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ.2557 ได้เพิ่มคำว่า “ประเทศไทย” เข้าไป ซึ่งอาจเข้าใจได้ว่า ต้องการย้ำว่าจะต้องเป็นประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขของประเทศไทยเท่านั้น

ไม่ใช่ประเพณีการปกครองอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขของประเทศอื่นๆ เช่น สหราชอาณาจักร, เดนมาร์ก, ญี่ปุ่น ฯลฯ

ขณะเดียวกัน ก็มีส่วนขยายเพิ่มเติมกำกับไว้ในวรรคแรกอีกด้วยว่า “แต่ประเพณีการปกครองดังกล่าวต้องไม่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญนี้”

และเพิ่มเติมวรรคสองเข้าไปอีกด้วยว่า “ในกรณีที่มีปัญหาเกี่ยวกับการวินิจฉัยกรณีใดตามความในวรรคหนึ่งเกิดขึ้นในวงงานของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติเป็นผู้วินิจฉัยชี้ขาด หรือเมื่อมีกรณีที่เกิดขึ้นนอกวงงานของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ คณะรักษาความสงบแห่งชาติ คณะรัฐมนตรี ศาลฎีกา หรือศาลปกครองสูงสุดจะขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยชี้ขาดก็ได้ แต่สำหรับศาลฎีกาและศาลปกครองสูงสุดให้กระทำได้เฉพาะเมื่อมีมติของที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาหรือที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด และเฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับการพิจารณาพิพากษาคดี”

การปรากฏเนื้อหาในลักษณะของ “มาตรา 7” ในมาตรา 5 ของรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวเป็นเรื่องที่เข้าใจได้ตามการให้เหตุผลของ ปกรณ์ นิลประพันธ์ ที่กล่าวธรรมนูญชั่วคราวและการเกิดศาลรัฐธรรมนูญ แต่ที่น่าสนใจคือ ข้อความที่เพิ่มเติมขึ้นมาตอนท้ายของวรรคแรกที่กล่าวว่า “แต่ประเพณีการปกครองดังกล่าวต้องไม่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญนี้” ซึ่งไม่มีการกำหนดข้อความเช่นนี้ในรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวฉบับใด และรัฐธรรมนูญฉบับถาวรทั้งสองฉบับ (2540, 2550)

ส่วนวรรคสองที่เพิ่มเติมเข้ามา อาจเข้าใจได้ว่า ต้องการกำหนดให้มีองค์กรที่ตัดสินชี้ขาดสุดท้ายในกรณีที่ “ไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด” และจำต้อง “กระทำการนั้นหรือวินิจฉัยกรณีนั้น ไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข”

ซึ่งในวิกฤตการเมืองที่ผ่านมาทั้งในปี พ.ศ.2549 และ พ.ศ.2557 ปัญหาของ “มาตรา 7” คือการขาดองค์กรที่มีอำนาจในการตัดสินชี้ขาดสุดท้าย แม้ว่าปัญหา “มาตรา 7” ที่เกี่ยวกับ “พระราชอำนาจในการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี” ในวิกฤตการเมือง พ.ศ.2549 จะยุติหรือซาลง ด้วยพระราชดำรัสวันที่ 25 เมษายน 2549 ก็ตาม

แต่ “มาตรา 7” ก็กลับมาเป็นประเด็นปัญหาอีกครั้งในวิกฤตการเมือง พ.ศ.2556-2557 อยู่ดี โดยเฉพาะกรณีการแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในภาวะที่เป็นทางตันทางการเมือง

และปัญหาดังกล่าวนี้ก็เป็น “หนึ่งในโจทย์ร้อยโจทย์” ที่ผู้เขียนได้ยกคำกล่าวที่ ศ.ดร.วิษณุ เครืองาม ให้ความเห็นไว้ในตอนต้นของข้อเขียนนี้ แม้ว่าการกำหนดองค์กรตัดสินชี้ขาดในประเด็นการใช้ “มาตรา 7” (มาตรา 5) จะช่วยแก้ปัญหาเกี่ยวกับ “มาตรา 7” (มาตรา 5) ได้ในระดับหนึ่ง

แต่กระนั้น ปัญหาของ “มาตรา 7” (มาตรา 5) ก็ยังคงดำรงอยู่ นั่นคือ ปัญหาเกี่ยวกับความเข้าใจและการตีความว่า “อะไรคือประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข?” ตามความเข้าใจของสาธารณชน