ตอน 1 2 3 4 5 6 7 8

รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2534 มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ไว้ชัดเจนว่า

“ในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือ (เน้นโดยผู้เขียน) จะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ด้วยเหตุใดก็ตาม…” ในปี พ.ศ.2537 ภายใต้รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2534 จากพระราชกรณียกิจครั้งเสด็จเยือนสาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาวในวันที่ 8-9 เมษายน พ.ศ.2537 โดยไม่มีการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ จึงทำให้เกิดการตีความมาตราที่เกี่ยวกับเหตุผลในการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ในรัฐธรรมนูญของไทยได้ว่า แม้ว่าพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร แต่ถ้ายัง “ทรงบริหารพระราชภาระได้” ก็ไม่จำต้องมีการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์

และอาจจะถือเป็นกรณีแบบอย่าง (precedent) ในการตีความมาตราที่เกี่ยวกับการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ในโอกาสต่อจากนั้น

แต่อย่างไรก็ตาม ตามเจตนารมณ์ทั่วไปของรัฐธรรมนูญหรือประเพณีการปกครองการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ของประเทศที่ปกครองในระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ ผู้เขียนเข้าใจว่า เมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ทรงประทับอยู่ในราชอาณาจักร ก็ย่อมอาจกินความได้ว่า “ทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้”

ขณะเดียวกัน แม้พระมหากษัตริย์ทรงประทับอยู่ในราชอาณาจักร ก็ย่อมมีกรณีที่ “ทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้” เช่น ในกรณีที่ทรงผนวชหรือทรงพระประชวรหรือยังทรงพระเยาว์ และในกรณีที่ยังทรงพระเยาว์อยู่นั้น

และเมื่อเปรียบเทียบรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2534 กับ พระราชบัญญัติ ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว 2475 ซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุดฉบับแรกหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 โดยมาตรา 5 กล่าวไว้ว่า

“ถ้ากษัตริย์มีเหตุจำเป็นชั่วคราวที่จะทำหน้าที่ไม่ได้หรือไม่อยู่ในพระนคร ให้คณะกรรมการราษฎรเป็นผู้ใช้สิทธิแทน”

จะเห็นได้ว่าเมื่อย้อนเวลาจาก พ.ศ.2537 กลับไป พ.ศ.2475 นั่นคือเมื่อ 62 ปีก่อน เพียงแค่พระมหากษัตริย์มีเหตุจำเป็นชั่วคราวที่จะ “ไม่อยู่ในพระนคร” แม้ว่ามาตรา 5 ข้างต้นจะไม่ได้กำหนดการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ไว้ แต่ก็ได้กำหนดให้มีคณะบุคคล อันได้แก่ คณะกรรมการราษฎร (คณะบุคคลผู้ทำการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475) เป็นผู้ใช้สิทธิแทน “พระมหากษัตริย์”

อันหมายความว่า หากพระมหากษัตริย์ “ไม่อยู่ในพระนคร” ก็เท่ากับ “ทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้”

ทำให้เกิดข้อสงสัยในเหตุผลที่กำหนดเงื่อนไขว่าเพียง “ไม่อยู่ในพระนคร” เท่านั้น เพราะในรัฐธรรมนูญฉบับต่อๆ มา กำหนดไว้ว่า “ไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร”?

 

ผู้เขียนไม่ใช่ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายมหาชนและประวัติรัฐธรรมนูญไทย จึงทำได้เพียงตั้งข้อสมมุติฐานขึ้น

สมมุติฐานที่เป็นไปได้ข้อแรกคือ ในช่วง พ.ศ.2475 การคมนาคมและการสื่อสารยังไม่ได้สะดวกรวดเร็วเหมือนในปัจจุบันหรือรวมถึงช่วงการเสด็จเยือนสาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาวในปี พ.ศ.2537

ดังนั้น การที่พระมหากษัตริย์ “ไม่อยู่ในพระนคร” ย่อมหมายถึง “ทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้”

ส่วนสมมุติฐานอีกข้อหนึ่งคือ ในช่วง พ.ศ.2475 การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองการปกครองยังไม่ลงตัว ยังอยู่ในช่วงคุกรุ่นของความขัดแย้ง หากพระมหากษัตริย์ทรงเสด็จออกจาก “พระนคร” และไปตั้งศูนย์บัญชาการนอกพระนครเพื่อต่อต้านการเปลี่ยนแปลงการปกครองของคณะราษฎร ก็จะทำให้เกิดปัญหาต่อความชอบธรรมทางอำนาจของฝ่ายคณะราษฎรได้

ดังนั้น ผู้ร่างพระราชบัญญัติ ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว 2475 จึงกำหนดในกฎหมายสูงสุดไว้ชัดเจนว่า หากพระมหากษัตริย์ “ไม่อยู่ในพระนคร” พระราชอำนาจตามกฎหมายก็จะตกอยู่กับคณะกรรมการราษฎรโดยทันที

โดยคณะกรรมการราษฎรสามารถใช้สิทธิแทน

ปรากฏการณ์ตอนหนึ่งในประวัติศาสตร์การเมืองของอังกฤษที่แม้ว่าจะไม่ตรงกับสมมุติฐานที่ผู้เขียนตั้งขึ้นมา แต่ก็สามารถเป็นอุทาหรณ์บางอย่างได้

นั่นคือ ในกรณีความขัดแย้งระหว่างฝ่ายรัฐสภากับพระมหากษัตริย์อังกฤษในปี ค.ศ.1642 หลังความขัดแย้งได้ปะทุขึ้น พระเจ้าชาร์ลส์ที่หนึ่งเสด็จออกจากลอนดอนไปตั้งฐานที่เมืองน็อตติ้งแฮม และประกาศสงครามกับฝ่ายรัฐสภาเพื่อต่อต้านฝ่ายรัฐสภาที่พระองค์และผู้สนับสนุนพระองค์เห็นว่ากำลังเปลี่ยนแปลงจารีตประเพณีการปกครองของอังกฤษ

และหลังจากนั้นอังกฤษก็ได้เข้าสู่สภาวะสงครามกลางเมืองจนถึง ค.ศ.1649

 

และถ้าพิจารณาจากที่กล่าวไปทั้งหมดนี้ จึงทำให้เกิดข้อสงสัยเกี่ยวกับการตีความถึงเหตุผลความจำเป็นในการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ว่า ตกลงแล้ว ในปัจจุบัน ควรจะตีความอย่างไร?

เพราะรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ.2557 (ฉบับที่ 4) วันที่ 15 มกราคม พ.ศ.2560 มีการแก้ไขเพิ่มเติมที่เกี่ยวข้องกับการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการโดยในมาตรา 3 ให้เพิ่มความต่อไปนี้เป็นวรรคสามของมาตรา 2 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 และข้อความที่ให้เพิ่มเติมคือ

“ในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ด้วยเหตุใดก็ตาม จะทรงแต่งตั้งผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์หรือไม่ก็ได้…”

หลังจากรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2534 มีการปฏิรูปการเมืองใหญ่ และลงเอยด้วยการมีรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540

 

ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ไว้ชัดเจน ดังปรากฏในมาตรา 18-21

นั่นคือ มาตรา 18 ในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ด้วยเหตุใดก็ตาม จะได้ทรงแต่งตั้งผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ และให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ

มาตรา 19 ในกรณีที่พระมหากษัตริย์มิได้ทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามมาตรา 18 หรือในกรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่สามารถทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เพราะยังไม่ทรงบรรลุนิติภาวะหรือเพราะเหตุอื่น ให้คณะองคมนตรีเสนอชื่อผู้ใดผู้หนึ่งซึ่งสมควรดำรงตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ต่อรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบ เมื่อรัฐสภาให้ความเห็นชอบแล้ว ให้ประธานรัฐสภาประกาศในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ แต่งตั้งผู้นั้นเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์

ในระหว่างที่สภาผู้แทนราษฎรสิ้นอายุหรือสภาผู้แทนราษฎรถูกยุบ ให้วุฒิสภาทำหน้าที่รัฐสภาในการให้ความเห็นชอบตามวรรคหนึ่งมาตรา 20

ในระหว่างที่ไม่มีผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 18 หรือมาตรา 19 ให้ประธานองคมนตรีเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เป็นการชั่วคราวไปพลางก่อน

ในกรณีที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ซึ่งได้รับการแต่งตั้งตามมาตรา 18 หรือมาตรา 19 ไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ ให้ประธานองคมนตรีทำหน้าที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เป็นการชั่วคราวไปพลางก่อน

ในระหว่างที่ประธานองคมนตรีเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามวรรคหนึ่ง หรือในระหว่างที่ประธานองคมนตรีทำหน้าที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามวรรคสอง ประธานองคมนตรีจะปฏิบัติหน้าที่ในฐานะเป็นประธานองคมนตรีมิได้ ในกรณีเช่นว่านี้ ให้คณะองคมนตรีเลือกองคมนตรีคนหนึ่งขึ้นทำหน้าที่ประธานองคมนตรีเป็นการชั่วคราวไปพลางก่อน

มาตรา 21 ก่อนเข้ารับหน้าที่ ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ซึ่งได้รับการแต่งตั้งตามมาตรา 18 หรือมาตรา 19 ต้องปฏิญาณตนในที่ประชุมรัฐสภาด้วยถ้อยคำดังต่อไปนี้ “ข้าพเจ้า (ชื่อผู้ปฏิญาณ) ขอปฏิญาณว่า ข้าพเจ้าจะจงรักภักดีต่อพระมหากษัตริย์ (พระปรมาภิไธย) และจะปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริต เพื่อประโยชน์ของประเทศและประชาชน ทั้งจะรักษาไว้และปฏิบัติตามซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกประการ”

จะเห็นได้ว่า รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 ก็ยังคงเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ เกี่ยวกับเงื่อนไขการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ เพียงแต่ตลอดเวลาภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับนี้จนสิ้นสุดลงในปี พ.ศ.2549 เมื่อเกิดรัฐประหาร 19 กันยายน ไม่มีการเสด็จออกนอกราชอาณาจักร