ตอน 1 2 3

ประเพณีการปกครองระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (4) : ว่าด้วยผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ในรัฐธรรมนูญ จาก พ.ศ.2475-ปัจจุบัน

รัฐธรรมนูญก่อนหน้ารัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ.2557 (ฉบับที่ 4) ล้วนแต่กำหนดว่าในยามที่พระมหากษัตริย์จะไม่ทรงประทับอยู่ในราชอาณาจักรหรือจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ด้วยเหตุใด ให้มีการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ก็ตามเสมอ

แต่เมื่อถึงวันที่ 15 มกราคม พ.ศ.2560 ได้มีการแก้ไขเป็นว่า เมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ทรงประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ด้วยเหตุใดก็ตาม จะทรงแต่งตั้งผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์หรือไม่ก็ได้ การแก้ไขดังกล่าวนี้ถือได้ว่าเป็นการเปลี่ยนแปลงหรือจะเรียกว่าวิวัฒนาการของประเพณีการปกครองของไทยก็ได้

ผู้เขียนได้ชี้ให้เห็นว่ารัฐธรรมนูญทุกฉบับจนถึงรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2475 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ.2495 แม้ว่าจะมีรายละเอียดแตกต่างกันไปบ้างในเรื่องการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ แต่เจตนารมณ์ของกฎหมายโดยรวมล้วนแต่กำหนดให้มีการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ทั้งสิ้น

โดยเฉพาะอย่างยิ่ง พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว 2475 มาตรา 5 กล่าวว่า “ถ้ากษัตริย์มีเหตุจำเป็นชั่วคราวที่จะทำหน้าที่ไม่ได้หรือไม่อยู่ในพระนคร ให้คณะกรรมการราษฎรเป็นผู้ใช้สิทธิแทน”

นั่นคือ เพียงพระมหากษัตริย์ไม่อยู่ในพระนคร ก็ต้องมีผู้ใช้สิทธิแทน ไม่ต้องถึงขนาดไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร

 

มาคราวนี้ ผู้เขียนจะขอกล่าวถึงรัฐธรรมนูญฉบับต่อมา นั่นคือ ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ.2502

ธรรมนูญการปกครองฉบับนี้แตกต่างไปจากฉบับก่อนหน้าทั้งหมดในส่วนที่เกี่ยวกับการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์

เพราะไม่มีมาตราใดบัญญัติไว้ แต่มีมาตรา 20 ที่กล่าวว่า “ในเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้วินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย ในกรณีมีปัญหาเกี่ยวแก่การวินิจฉัยใดตามความในวรรคก่อนเกิดขึ้นในวงงานของสภา หรือเกิดขึ้นโดยคณะรัฐมนตรีขอให้สภาวินิจฉัย ให้สภาวินิจฉัยชี้ขาด”

ธรรมนูญการปกครองชั่วคราวฉบับนี้มีเพียง 20 มาตรา และมาตรา 20 จะเป็นมาตราที่อุดช่องว่างที่ธรรมนูญการปกครองฉบับนี้ไม่ได้บัญญัติไว้

นั่นคือ หากไม่มีบทบัญญัติแห่งธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้วินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย

ดังนั้น ภายใต้ธรรมนูญฉบับนี้ ซึ่งไม่ได้มีมาตราใดบัญญัติเกี่ยวกับการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ หากมีกรณีที่พระมหากษัตริย์จะไม่ทรงประทับอยู่ในราชอาณาจักรหรือจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ ก็ให้ใช้ “ประเพณีการปกครองไทยในระบอบประชาธิปไตย”

และถ้า “ประเพณีการปกครองไทยในระบอบประชาธิปไตย” หมายถึง สิ่งที่เกิดขึ้นและกำหนดและปฏิบัติสืบต่อกันมาเกี่ยวกับการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ก่อนหน้าธรรมนูญ พ.ศ.2502 เราก็สามารถตีความได้ว่า ตั้งแต่มีระบอบประชาธิปไตยใช้ในประเทศไทยตั้งแต่ พ.ศ.2475-2502 นับเป็นเวลา 27 ปี หากมีกรณีจะไม่ทรงประทับอยู่ในราชอาณาจักรหรือจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ ก็ให้มีการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ นั่นคือ จะต้องมีบุคคลหรือคณะบุคคลในสถาบันองค์กรทางการเมืองใดองค์กรหนึ่งทำหน้าที่ดังกล่าวนี้

แต่แน่นอนว่า ในรายละเอียด รัฐธรรมนูญก่อนหน้า พ.ศ.2502 มีรายละเอียดที่แตกต่างกันไปอย่างที่ได้ไล่เรียงไปในสองตอนก่อนหน้านี้ ดังนั้น คำถามคือ หากมีความจำเป็นต้องตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ขึ้น จะให้ใช้รายละเอียดตามรัฐธรรมนูญฉบับใด?

 

คําตอบที่ธรรมนูญการปกครอง ฉบับ พ.ศ.2502 ให้ไว้ก็คือ ข้อความต่อมาในมาตรา 20 ได้กำหนดว่า

“…ในกรณีมีปัญหาเกี่ยวแก่การวินิจฉัยใดตามความในวรรคก่อนเกิดขึ้นในวงงานของสภา หรือเกิดขึ้นโดยคณะรัฐมนตรีขอให้สภาวินิจฉัย ให้สภาวินิจฉัยชี้ขาด”

นั่นคือ คณะรัฐมนตรี ซึ่งขณะนั้นเป็นคณะรัฐมนตรีที่มาจากการแต่งตั้งโดยนายกรัฐมนตรีที่มาจากการทำรัฐประหารเป็นผู้ขอให้สภาวินิจฉัยชี้ขาด และก็เช่นกัน สภาในขณะนั้น สมาชิกก็มาจากการแต่งตั้ง

ดังนั้น จึงกล่าวได้ว่า ภายใต้ธรรมนูญ พ.ศ.2502 จะต้องมีการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์หากพระมหากษัตริย์จะไม่ทรงประทับอยู่ในราชอาณาจักรหรือจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้

แต่ในรายละเอียดจะเป็นอย่างไร สภาจะเป็นผู้ชี้ขาดว่าจะใช้รายละเอียดตามรัฐธรรมนูญฉบับใดฉบับหนึ่งก่อนหน้านี้ หรือหยิบยกจากฉบับต่างๆ มาประสานกันขึ้น

มีข้อชวนสังเกตเกี่ยวกับมาตรา 20 ของธรรมนูญ พ.ศ.2502 นั่นคือ เป็นการเริ่มกล่าวอ้างถึงการใช้ “ประเพณีการปกครองไทยในระบอบประชาธิปไตย” ขึ้นเป็นครั้งแรก ในขณะที่ระบอบประชาธิปไตยไทยมีอายุเพียง 27 ปี (พ.ศ.2475-2502) เท่านั้น!

อีกทั้งในช่วง 27 ปีนี้ ประชาธิปไตยก็สะดุดอยู่ถึง 7 ครั้ง

นั่นคือ เกิดรัฐประหารถี่ถึง 7 ครั้งระหว่าง พ.ศ.2475-2500 ดังนี้

ครั้งที่หนึ่งคือ รัฐประหาร 1 เมษายน พ.ศ.2476 พระยามโนปกรณ์นิติธาดา ได้ประกาศพระราชกฤษฎีกาปิดสภาผู้แทนราษฎร พร้อมงดใช้รัฐธรรมนูญบางมาตรา

สอง รัฐประหาร 20 มิถุนายน พ.ศ.2476 นำโดย พลเอกพระยาพหลพลพยุหเสนา ยึดอำนาจรัฐบาล พระยามโนปกรณ์นิติธาดา

สาม รัฐประหาร 8 พฤศจิกายน พ.ศ.2490 นำโดย พล.ท.ผิน ชุณหะวัณ ยึดอำนาจรัฐบาล พล.ร.ต.ถวัลย์ ธำรงนาวาสวัสดิ์

สี่ รัฐประหาร 6 เมษายน พ.ศ.2491 คณะนายทหารกลุ่มที่ทำการรัฐประหาร 8 พฤศจิกายน พ.ศ.2490 จี้บังคับให้ นายควง อภัยวงศ์ ลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี และมอบตำแหน่งต่อให้ จอมพล ป. พิบูลสงคราม

ห้า รัฐประหาร 29 พฤศจิกายน พ.ศ.2494 นำโดย จอมพล ป. พิบูลสงคราม ยึดอำนาจรัฐบาลตนเอง

หก รัฐประหาร 16 กันยายน พ.ศ.2500 นำโดย จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ยึดอำนาจรัฐบาล จอมพล ป. พิบูลสงคราม

เจ็ด รัฐประหาร 20 ตุลาคม พ.ศ.2501 นำโดย จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ยึดอำนาจรัฐบาล จอมพลถนอม กิตติขจร (ตามที่ตกลงกันไว้)

คำถามที่เกิดขึ้นคือ ในช่วงเวลาเพียง 27 ปีและมีรัฐประหาร 7 ครั้ง “ประเพณีการปกครองไทยในระบอบประชาธิปไตย” จะสามารถเกิดขึ้นในสังคมการเมืองไทยได้อย่างไร?

 

อย่างไรก็ตาม ภายใต้ธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ.2502 ที่มีอายุการใช้งานยาวนานถึง 9 ปี ซึ่งนับว่ายาวนานกว่ารัฐธรรมนูญฉบับถาวรหลายฉบับ พระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดช ได้เสด็จเยือนต่างประเทศระหว่าง พ.ศ.2502-2510 ถึง 31 ครั้ง

และในช่วงเวลาที่พระบาทพระสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดช ไม่ได้ทรงประทับอยู่ในราชอาณาจักรทั้ง 31 ครั้งนี้ “สมเด็จพระศรีนครินทราบรมราชชนนี” ทรงเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์

และเข้าใจว่าภายใต้มาตรา 20 ของธรรมนูญ พ.ศ.2502 จะอิงกับรัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นหลังจากที่พระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดชเสด็จขึ้นครองราชย์

นั่นคือ อิงกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2492 มาตรา 19-22 และถือว่าเป็นการตีความประเพณีการปกครองไทยในระบอบประชาธิปไตยตามมาตรา 20 ของธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ.2502