แพทย์ พิจิตร : พระราชอำนาจในการยุบสภาตามประเพณีการปกครองของสหราชอาณาจักร

แพทย์ พิจิตร
The Queen Elizabeth (2nd-L, future Queen Mother), her daughter Princess Elizabeth (4th-L, future Queen Elizabeth II), Queen Mary (C) , Princess Margaret (5th-L) and the King George VI (R), pose at the balcony of the Buckingham Palace on May 12, 1937. / AFP PHOTO

ประเพณีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (1) : พระราชอำนาจในการยุบสภาตามประเพณีการปกครองของสหราชอาณาจักร

สําหรับพัฒนาการประเพณีการปกครองเรื่องการยุบสภาที่เกิดขึ้นในอังกฤษนั้น บี. เอส. มาร์เคอซินิส (B. S. Markesinis) ได้อธิบายเอาไว้ว่า นับแต่อังกฤษเริ่มมีสถาบันทางการเมืองที่เรียกว่ารัฐสภาขึ้นมา อำนาจในการเรียกประชุมก็ดี อำนาจในการเลิกประชุมหรือการยุบสภาก็ดี ล้วนแล้วแต่เป็นพระราชอำนาจของสถาบันพระมหากษัตริย์ที่สามารถกระทำได้โดยพระองค์เอง

ซึ่งพระราชอำนาจในส่วนนี้จะยังคงอยู่ในมือของพระมหากษัตริย์อยู่จนถึงปัจจุบัน ไม่ว่าประเพณีการปกครองที่เกี่ยวข้องกับการยุบสภาจะเปลี่ยนแปลงไปมากน้อยเพียงใดก็ตาม

ด้วยเหตุนี้เองที่ทำให้ประเด็นคำถามที่ว่า ตกลงแล้วพระมหากษัตริย์อังกฤษสามารถยุบสภาเมื่อใดก็ได้ตามแต่พระบรมราชหฤทัยของพระองค์ (arbitrary) โดยไม่จำเป็นต้องทำตามคำแนะนำของนายกรัฐมนตรีหรือไม่

และหากสามารถกระทำได้ จะต้องกระทำภายใต้เงื่อนไขใดหรือไม่ อย่างไร

สิ่งเหล่านี้ล้วนแล้วแต่เป็นคำถามในเชิงกลไกและสถาบันทางการเมืองของอังกฤษที่ยังคงมีความสำคัญอยู่กระทั่งถึงปัจจุบันก็ตาม

 

เมื่อย้อนกลับไปพิจารณาสถานะของรัฐสภาในสมัยยุคกลางจะพบว่า กลไกรัฐสภาซ้อนทับอยู่กับราชสำนักอังกฤษหรือ curia regis ส่งผลให้รัฐสภาเป็นเพียงแค่ส่วนต่อขยายมาจากสถาบันพระมหากษัตริย์

ดังนั้น การเรียกประชุมและการเลิกประชุมจึงเกิดขึ้นผ่านพระบรมราชโองการ (Writs) ของพระมหากษัตริย์อังกฤษทั้งสิ้น

นอกจากนี้ ในยุคดังกล่าวรัฐสภายังจะต้องถูกยุบโดยทันทีเมื่อพระมหากษัตริย์ที่ครองราชย์อยู่ในขณะนั้นสิ้นพระชนม์ลง

และประเพณีเรื่องการยุบสภาเมื่อมีการสิ้นพระชนม์ของพระมหากษัตริย์นี้มีการเปลี่ยนแปลงอีกครั้งหลังการออกพระราชบัญญัติสืบราชสันตติวงศ์ในปี ค.ศ.1707 (Succession to the Crown Act 1707) ที่กำหนดให้สภาสามาคนแรถอยู่ต่อไปหลังจากพระมหากษัตริย์สิ้นพระชนม์ไปแล้ว 6 เดือน

และเปลี่ยนแปลงอีกครั้งหนึ่งด้วยพระราชบัญญัติปฏิรูปในปี ค.ศ.1867 (Reform Act 1867) ที่กำหนดให้ไม่ต้องยุบสภาในกรณีที่พระมหากษัตริย์สิ้นพระชนม์อีกต่อไป

ดังนั้น การที่พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งสิทธิขาดแต่เพียงผู้เดียวในการยุบสภาก็ย่อมจะมีนัยว่าพระองค์ก็คือบุคคลเดียวที่จะต้องเป็นผู้รับผิดชอบต่อผลลัพธ์ที่ตามมาหากเกิดปัญหาข้อผิดพลาด หรือความขัดแย้งที่เป็นผลจากการยุบสภานั้นๆ

โดยเฉพาะอย่างยิ่งความขัดแย้งระหว่างสถาบันพระมหากษัตริย์กับตัวรัฐสภาเอง

 

ทั้งนี้ ประเพณีการยุบสภาเช่นนี้ดำเนินเรื่อยมาจนกระทั่งถึงศตวรรษที่ 17 เมื่อพระเจ้าชาร์ลส์ที่ 1 ตัดสินใจปกครองโดยไม่มีการเรียกประชุมรัฐสภาเป็นระยะเวลาถึงกว่า 11 ปี

แต่ต่อมาเมื่อพระองค์ต้องการเงินเพื่อใช้ในการทำสงครามในสก๊อตแลนด์จึงมีการเรียกประชุมสภาขึ้นอีกครั้งในปี ค.ศ.1640

แต่ท้ายที่สุด เมื่อเกิดความขัดแย้งระหว่างพระองค์กับสมาชิกรัฐสภาบางส่วน พระองค์จึงตัดสินพระทัยใช้กำลังบุกเข้าจับกุมตัวสมาชิกสภาสามัญ และมีพระบรมราชโองการยุบสภา

แต่การยุบสภาในครั้งนั้นไม่ได้รับความยินยอมจากสมาชิกรัฐสภาและยืนกรานที่จะเปิดสมัยประชุมต่อไปโดยไม่สนใจพระบรมราชโองการยุบสภาของพระเจ้าชาร์ลส์อันเป็นที่มาของชื่อ “รัฐสภาสมัยยาว” (Long Parliament) ที่ประชุมอยู่นานกว่ายี่สิบปี

และการยืนกรานเช่นนั้นเองที่ทำให้การยุบสภากลายเป็นวิกฤตทางการเมืองระหว่างสถาบันกษัตริย์กับรัฐสภาอังกฤษขึ้น

และเป็นจุดเริ่มต้นของสงครามกลางเมืองระหว่างฝ่ายที่สนับสนุนรัฐสภา และฝ่ายที่สนับสนุนพระเจ้าชาร์ลส์ที่ 1

ขณะเดียวกัน ในช่วงเวลาที่อังกฤษไม่มีกษัตริย์ปกครอง (Interregnum) แต่ตัวผู้นำทางการเมืองของยุคสมัยผู้พิทักษ์ (The Protectorate) อย่าง โอลิเวอร์ ครอมแวลส์ (Oliver Cromwell) ก็ยังมีอำนาจที่จะยุบสภาอยู่ไม่ต่างจากพระมหากษัตริย์ กระทั่งสิ้นสุดอำนาจของยุคสมัยผู้พิทักษ์นั่นคือการยุบสภาเมื่อปี ค.ศ.1660

กล่าวคือ เนื่องจากอังกฤษในขณะนั้นไม่มีทั้งพระมหากษัตริย์ และอำนาจของผู้พิทักษ์ก็เพิ่งถูกขจัดออกไป

ดังนั้น รัฐสภาสมัยยาวจึงตัดสินใจที่จะยุบตัวเองแล้วจัดให้มีการเลือกตั้งสมาชิกกลับเข้ามาใหม่อีกครั้งภายใต้สภาคอนเวนชั่น (Convention Parliament) ซึ่งเป็นสภาที่ตัดสินใจรื้อฟื้นสถาบันพระมหากษัตริย์กลับคืนมาอีกครั้งหนึ่ง

โดยสถาบันกษัตริย์ภายหลังการรื้อฟื้นนี้ก็ยังคงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการยุบสภาอยู่ดังเดิม

 

ประเพณีการปกครองเกี่ยวกับการยุบสภามีการเปลี่ยนแปลงอย่างชัดเจนหลังปี ค.ศ.1688 เนื่องจากพระเจ้าวิลเลียมที่ 3 ซึ่งได้รับการทูลเชิญจากรัฐสภาให้ขึ้นครองราชสมบัติอังกฤษและเป็นพระมหากษัตริย์พระองค์สุดท้ายที่ยุบสภาภายใต้ความรับผิดชอบของพระองค์เอง

นั่นเพราะสิ่งที่เกิดขึ้นตามมาในรัชสมัยของราชวงศ์ฮาโนเวอร์ก็คือการขยายสิทธิการเลือกตั้งไปยังคนธรรมดาทั่วไปในอังกฤษ และการเติบโตของสถาบันพรรคการเมืองในอังกฤษ พร้อมๆ กับฝ่ายบริหารนำโดยนายกรัฐมนตรีที่มีอำนาจมากขึ้น จากการดำรงตำแหน่งหัวหน้าของพรรคที่ได้รับเลือกตั้งจากประชาชนทั้งประเทศและครองเสียงข้างมากในรัฐสภา

ด้วยเหตุนี้ ประเพณีที่เกี่ยวข้องกับพระราชอำนาจในการยุบสภาจึงเกิดความเปลี่ยนแปลงไปพร้อมๆ กันกับพระราชอำนาจในการแต่งตั้งและถอดถอนผู้นำรัฐบาล และเมื่อพระราชอำนาจในการยุบสภาในทางปฏิบัติไม่ได้อยู่ในมือของพระมหากษัตริย์แต่เพียงผู้เดียวอีกต่อไป
ประเด็นคำถามสำคัญที่ตามมาเกี่ยวกับประเพณีการปกครองในการยุบสภาของอังกฤษตามมุมมองของ Markesinis ก็คือ

(1) ใครเป็นผู้ถวายคำแนะนำแก่พระมหากษัตริย์ในการยุบสภา

และ (2) พระมหากษัตริย์จำเป็นจะต้องทำการคำแนะนำดังกล่าวนั้นหรือไม่?

ในส่วนแรก Markesinis เห็นว่าในทางปฏิบัติแล้วการยุบสภาของพระมหากษัตริย์อังกฤษแต่เดิมจะต้องประกอบไปด้วยคำสั่งของสภาองคมนตรี (Order of Council) ที่มีประธานองคมนตรีเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ และประกาศยุบสภาพร้อมกับการประทับตราแผ่นดินซึ่งมี “Lord Chancellor” เป็นผู้รับผิดชอบ

แต่ต่อมาตั้งแต่ปี ค.ศ.1841 จนกระทั่งถึงปี ค.ศ.1910 นั้น ผู้ที่คอยทำหน้าที่ถวายคำแนะนำในการยุบสภาก็คือคณะรัฐมนตรีเป็นส่วนใหญ่

ส่วนกรณีที่การยุบสภาเกิดจากคำแนะนำของนายกรัฐมนตรีโดยตรงในบางกรณีนั้นเป็นเรื่องของบุคลิกลักษณะส่วนตัวของนายกรัฐมนตรีบางคนมากกว่าที่จะเป็นประเพณีการปกครอง

แต่เมื่ออำนาจในการถวายคำแนะนำไปตกอยู่ในมือของคณะรัฐมนตรีทั้งคณะก็ย่อมจะทำให้เกิดการอภิปรายโต้แย้งที่อาจส่งผลให้เกิดการแบ่งแยกขึ้นภายในคณะรัฐมนตรีระหว่างฝ่ายที่ต้องการให้ยุบสภา กับฝ่ายที่ต้องการให้ลาออกแต่ไม่ต้องยุบสภา

ดังเช่นที่เกิดขึ้นอยู่เสมอตั้งแต่ในช่วงปลายศตวรรษที่ 19 จนถึงต้นศตวรรษที่ 20

กล่าวได้ว่า แบบแผนการยุบสภาที่เริ่มเปลี่ยนแปลงไปจากเดิมนั้น เกิดขึ้นตั้งแต่ ค.ศ.1841-1910 อันเป็นผลพวงที่เกิดจากการปฏิรูปทางการเมืองครั้งใหญ่ของอังกฤษ โดย Bogdanor (จากหนังสือ The Monarchy and the Constitution) ชี้ว่า พระราชบัญญัติปฏิรูปใหญ่ (the Great Reform Act) ค.ศ.1832 ของอังกฤษเป็นพื้นฐานสำคัญต่อวิวัฒนาการของระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญในเวลาต่อมา

และดังที่ได้กล่าวไปแล้วว่า พ.ร.บ. นี้ ได้กำหนดเขตเลือกตั้งใหม่ เพื่อปรับเปลี่ยนเขตเลือกตั้งเดิมบางเขตที่มีผู้มีสิทธิ์เลือกตั้งน้อยมาก (rotten boroughs) แต่ก็กลับมีการเลือกตั้งตัวแทนได้ ในขณะที่พื้นที่ที่ใหญ่กว่าและมีประชากรมากกว่ากลับยังไม่ให้มีการเลือกตั้งตัวแทนเข้าไปทำงานในสภา

อีกทั้ง พ.ร.บ.ปฏิรูปใหญ่ยังได้ขยายสิทธิในการลงคะแนนเสียงและทำให้สิทธิในการลงคะแนนเสียงมีความสมเหตุสมผลสอดคล้องกับจำนวนประชากร

ผลที่เกิดขึ้นตามมาคือ การปฏิรูปใหญ่นี้ได้กระตุ้นให้เกิดการเติบโตของพรรคการเมืองที่สามารถเข้าถึงผู้มีสิทธิ์ลงคะแนนหน้าใหม่ อีกทั้งยังกระตุ้นการพัฒนาระบบพรรคการเมืองสมัยใหม่อีกด้วย

อย่างไรก็ตาม Bogdanor อธิบายว่า ในช่วงศตวรรษที่สิบเก้า–ปัจจัยที่เชื่อมโยงกันสองประการนี้ อันได้แก่ การขยายตัวของสิทธิเลือกตั้งและการพัฒนาพรรคการเมือง—มิได้นำไปสู่การจำกัดพระราชอำนาจขององค์พระมหากษัตริย์ (sovereign) เพราะพระราชอำนาจ (Royal powers) ได้ถูกลดทอนลงไปมากแล้วก่อนหน้าที่ พ.ร.บ. ฉบับนี้จะมีผลบังคับใช้

แต่ผลลัพธ์ที่เกิดขึ้นตามมาจากการประกาศใช้ พ.ร.บ. ฉบับนี้ก็คือ การลดทอน “อิทธิพล” (influences) ขององค์พระมหากษัตริย์

เนื่องจากตราบใดที่เงื่อนไขของสภาล่างยังประกอบไปด้วยกลุ่มและฝักฝ่ายทางการเมืองต่างๆ ที่ขาดเอกภาพยังคงอยู่ ก็เท่ากับเป็นการเปิดโอกาสให้องค์พระมหากษัตริย์สามารถทรงมีอิทธิพลทางการเมืองได้ในทางใดทางหนึ่งโดยไม่ขัดต่อหลักการหรือประเพณีการปกครองแต่อย่างใด!

บทความก่อนหน้านี้เปิดโมเดลปรองดองฉบับ “ป.ย.ป.” พิสูจน์บารมี “บิ๊กป้อม” ยุติศึกขัดแย้ง
บทความถัดไปเนาวรัตน์ พงษ์ไพบูลย์ : ดอกไม้เมืองเมย์