จากกรณีการยุบสภาในเยอรมนีทั้งสองครั้งที่ได้กล่าวไปในตอนที่แล้ว แสดงให้เห็นว่า แม้ตัวรัฐธรรมนูญจะตั้งใจกำหนดให้สภามีวาระที่แน่นอนโดยสภาเท่านั้นที่จะเป็นผู้ตัดสินใจยุบสภาได้

แต่ในที่สุด ผู้นำที่ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีอย่างนาย Kohl และนาย Schroder ก็สามารถมียุทธวิธีที่ทำให้เสียงข้างมากในสภาลงมติไม่สนับสนุนเขาในญัตติไว้วางใจได้

ทั้งๆ ที่จริงๆ แล้ว เสียงข้างมากในสภายังสนับสนุนพวกเขาอยู่ ถือเป็นการลงมติที่ไม่สอดคล้องกับเจตนาที่แท้จริง และก็เป็นที่รับรู้กันโดยทั่วไปด้วย

นอกจากเหตุผลที่สนับสนุนและโต้แย้งการเปลี่ยนแปลงกติกาการยุบสภาในอังกฤษที่ผู้เขียนได้เคยกล่าวไปแล้ว จะพบว่า ในสกอตแลนด์ เวลส์ และไอร์แลนด์เหนือ ต่างก็มีการใช้กฎหมายกำหนดให้สภามีวาระที่แน่นอนมาก่อนหน้าอังกฤษแล้ว ดังเห็นได้จาก Scotland Act 1998 s.1(2), Government of Wales Act 2006 s.3(1) และ Northern Ireland Act 1998 s.31(1)

ในที่สุด ในปี ค.ศ.2011 รัฐบาลอังกฤษนำโดยพรรคอนุรักษนิยมได้ผ่านกฎหมายที่ชื่อว่า “วาระที่ตายตัวของรัฐสภา” (Fixed-term Parliament Act) ซึ่งได้กำหนดระยะเวลาที่รัฐบาลจะต้องยุบสภาผู้แทนราษฎรก่อนวันที่จะจัดให้มีการเลือกตั้งทั่วไปขึ้นใหม่ 14 วัน

และการยุบสภาดังกล่าวจะกระทำเมื่อรัฐบาลมีอายุครบตามระยะเวลาที่ถูกกำหนดไว้อย่างตายตัว นั่นคือ ทุกๆ 5 ปี โดยเริ่มตั้งแต่ปี ค.ศ.2015 เป็นต้นไป

นอกจากนี้ กฎหมายฉบับดังกล่าวยังได้กำหนดเงื่อนไขที่เปิดโอกาสให้มีการยุบสภาก่อนหน้าวันที่กำหนดไว้ตามกฎหมาย โดยเงื่อนไขนั้นประกอบไปด้วยสองกรณีคือ

(1) หากรัฐบาลถูกอภิปรายไม่ไว้วางใจจากรัฐสภา

และ (2) หากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวน 2 ใน 3 ของสมาชิกทั้งหมดลงมติขอให้มีการเลือกตั้งก่อนวันที่กำหนดไว้

หากเกิดกรณีใดขึ้นก็ตาม พระมหากษัตริย์ก็จะทรงมีพระบรมราชโองการให้ยุบสภาตามคำแนะนำของนายกรัฐมนตรี และรัฐสภาก็จะถูกยุบก่อนหน้าวันดังกล่าวเป็นเวลา 25 วัน

การกระทำดังกล่าวจึงเป็นทั้งการแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับความคลุมเครือของพระราชอำนาจในการปฏิเสธคำแนะนำในการยุบสภาด้วยการสร้างความชัดเจนเพื่อป้องกันการใช้กลไกของการยุบสภาเพื่อผลประโยชน์ในทางการเมือง

แต่ในขณะเดียวกันก็ถือเป็นการเปลี่ยนแปลงประเพณีการปกครองที่เกี่ยวข้องกับการยุบสภาในอังกฤษ ที่แต่เดิม อำนาจดังกล่าวนี้อยู่ภายใต้ฝ่ายบริหาร โดยมีพระมหากษัตริย์ หรือคณะรัฐมนตรี หรือนายกรัฐมนตรี

ให้เปลี่ยนมาอยู่ภายใต้กรอบของกฎหมายที่เป็นลายลักษณ์อักษรอย่างชัดเจนแทน

 

เราสามารถสรุปหลักการและเหตุผลของการยุบสภาตามประเพณีการปกครองของอังกฤษได้ว่า ประเพณีการปกครองระบบรัฐสภาของอังกฤษเริ่มต้นจากการที่พระมหากษัตริย์ทรงมีพระราชอำนาจในการเปิดประชุมและยุบสภาผู้แทนราษฎร แต่งตั้งและถอดถอนนายกรัฐมนตรีได้ตามพระราชวินิจฉัยอันกว้างขวางของพระองค์

แต่พระราชอำนาจตามประเพณีดังกล่าวนี้ได้พัฒนาเปลี่ยนแปลงไปตามบริบททางการเมือง

หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งคือ มีการวิวัฒนาการของประเพณีการปกครองที่ว่าด้วยพระราชอำนาจดังกล่าว

นั่นคือ เมื่ออังกฤษได้เข้าสู่การปฏิรูปการเมืองครั้งใหญ่ในช่วงต้นศตวรรษที่สิบเก้า การเติบโตและความเข้มแข็งของพรรคการเมือง และความชัดเจนของเสียงประชาชนที่ผ่านการเลือกตั้งทั่วไปจากการขยายสิทธิ์ผู้ลงคะแนนและการปรับปรุงเขตเลือกตั้งให้สมเหตุสมผลตามหลักความเสมอภาคของพลเมือง ส่งผลให้พระราชอำนาจดังกล่าวควรกระทำโดยไม่ขัดต่อเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรที่สะท้อนเจตจำนงทั่วไปของประชาชน

นั่นคือ การแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีควรจะต้องเป็นไปตามเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรในกรณีที่ไม่มีปัญหาว่าพรรคใดครองเสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร

อีกทั้งในการยุบสภาผู้แทนราษฎร พระมหากษัตริย์ก็จะทรงใช้พระราชอำนาจในการยุบสภาตามคำแนะนำของรัฐบาล ซึ่งในกรณีของอังกฤษ หลักการถวายคำแนะนำในการยุบสภาผู้แทนราษฎร ได้เริ่มต้นจากคณะรัฐมนตรีและพัฒนามาเป็นสิทธิ์ของนายกรัฐมนตรีโดยลำพังในช่วงต้นศตวรรษที่ยี่สิบ

ขณะเดียวกัน ในช่วงปลายทศวรรษ 1960 ก็ได้เกิดความขัดแย้งทางการเมืองภายในคณะรัฐมนตรีและพรรคที่เป็นรัฐบาล โดยมีฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยกับสิทธิ์ในการถวายคำแนะนำในการยุบสภาผู้แทนราษฎรของนายกรัฐมนตรี

และมีการเสนอให้กลับไปใช้หลักการที่ให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้ถวายคำแนะนำในการยุบสภา

แต่ก็มิได้มีการเปลี่ยนแปลงหลักการตามประเพณีการปกครองที่ให้สิทธิ์แต่นายกรัฐมนตรีเท่านั้นที่จะเป็นผู้ถวายคำแนะนำ

 

อย่างไรก็ตาม นักวิชาการที่ศึกษาในเรื่องนี้ก็เห็นพ้องกันว่า ตั้งแต่การยุบสภาผู้แทนราษฎรของอังกฤษในสมัยที่ Lloyd George เป็นนายกรัฐมนตรีในปี ค.ศ.1918 เป็นต้นมา อังกฤษได้เข้าสู่ประเพณีการยุบสภาผู้แทนราษฎรที่การถวายคำแนะนำการยุบสภาต่อองค์พระมหากษัตริย์จะมาจากลำพังการตัดสินใจของตัวนายกรัฐมนตรีเท่านั้น

แม้ว่าโดยหลักการหรือธรรมเนียมที่ปฏิบัติกันมาตั้งแต่นั้นจะเป็นเช่นนั้น แต่ในทางปฏิบัติหรือในความเป็นจริง นายกรัฐมนตรีที่มีวิสัยทัศน์เพียงพอก็ย่อมจะไม่ถวายคำแนะนำให้มีการยุบสภาผู้แทนราษฎรโดยไม่ปรึกษาหารือหรือได้รับความเห็นชอบจากบรรดารัฐมนตรีร่วมคณะส่วนใหญ่

เพราะการตัดสินใจยุบสภาผู้แทนราษฎรโดยลำพังของตัวนายกรัฐมนตรีจริงๆ ย่อมเสี่ยงที่จะเปิดโอกาสให้เกิดความขัดแย้งภายในรัฐบาล พรรคการเมืองและสภาผู้แทนราษฎรได้

และหากความขัดแย้งดังกล่าวจะส่งผลกระทบอันใหญ่หลวงต่อความต่อเนื่องและความราบรื่นของการทำงานของรัฐบาลและสภาผู้แทนราษฎรที่จะทำให้ประเทศไม่มีรัฐบาลหรือเกิดวิกฤตทางการเมืองรุนแรง

คำแนะนำของนายกรัฐมนตรีนั้นก็อาจถูกปฏิเสธโดยพระมหากษัตริย์

และจริงๆ แล้ว ในทางปฏิบัติของอังกฤษ นายกรัฐมนตรีมักจะหารือเกี่ยวกับความเป็นไปได้ในการยุบสภากับเพื่อนร่วมงานอาวุโสหรือใกล้ชิด แม้ว่าตามรัฐธรรมนูญ เขาจะไม่ถูกผูกมัดแต่อย่างใด

อีกทั้งไม่จำเป็นต้องนำเรื่องเข้าหารือกับคณะรัฐมนตรีเพื่อการตัดสินที่เป็นทางการ

ด้วยนายกรัฐมนตรีเป็นผู้ตัดสินใจสุดท้ายและรับผิดชอบต่อการยุบสภาโดยลำพังแต่ผู้เดียวเท่านั้น

 

แม้ว่าพระราชอำนาจดังกล่าวตามประเพณีการปกครองของอังกฤษจะมีวิวัฒนาการตามที่กล่าวไปข้างต้นนี้ อย่างไรก็ตาม ในทางกฎหมาย ก็ยังมีการยืนยันว่าการยุบสภาเป็นพระราชอำนาจขององค์พระมหากษัตริย์ (prerogative of the Crown)

และคำกล่าวที่ว่านี้ก็ได้ก่อให้เกิดข้อถกเถียงอย่างรุนแรงยิ่งอยู่เสมอมา

โดยเฉพาะจากที่ A.V. Dicey นักกฎหมายรัฐธรรมนูญคนสำคัญของอังกฤษได้กล่าวนิยาม พระราชอำนาจขององค์พระมหากษัตริย์ไว้ในปี ค.ศ.1967 ว่า “พระราชอำนาจนี้เป็นอำนาจอันชอบธรรมตามพระบรมราชวินิจฉัยหรือตามพระราชหฤทัยที่สืบทอดมาตั้งแต่อดีตขององค์พระมหากษัตริย์ (residue of discretion or arbitrary authority) ซึ่ง ณ ช่วงเวลาหนึ่ง จะเปิดโอกาสให้พระมหากษัตริย์ทรงใช้พระราชอำนาจนี้ได้อย่างถูกต้องตามกฎหมาย”

นิยามดังกล่าวนี้ถูกวิจารณ์อย่างมาก โดยเฉพาะจากคำว่า “ตามพระราชหฤทัย”

แต่นัยดังกล่าวนี้เป็นที่ยอมรับกันในฝ่ายศาล (the Courts) Markesinis ชี้ให้เห็นว่า นิยามดังกล่าวมีเหตุผลสำคัญคือ การให้ความยืดหยุ่นในการใช้พระราชอำนาจ โดยเฉพาะจากข้อความที่ว่า “at any given time” และ “…legally left in the hands of the Crown..” โดยให้ความสำคัญต่อ เหตุการณ์ ช่วงเวลา และวิวัฒนาการของสถานะขององค์พระมหากษัตริย์ภายในกรอบของรัฐธรรมนูญ

ต่อกรณีดังกล่าวนี้ Markesinis ชี้ว่า จริงอยู่ที่ศาลสามารถที่จะตีความกำหนดการดำรงอยู่ของพระราชอำนาจนี้ได้ แต่ไม่สามารถกำหนดลักษณะวิธีการตามประเพณี (convention) ในการใช้

อย่างไรก็ตาม ประเด็นสำคัญที่ควรตระหนักคือ ภยันตรายและความไม่มั่นคงปลอดภัยต่างๆ ที่อาจจะเกิดจากการใช้พระราชอำนาจ

Markesinis ได้ชี้ว่า การเติบโตของรัฐบาลภายใต้รัฐสภาและคณะรัฐมนตรี และโดยเฉพาะแนวคิดความรับผิดชอบของคณะรัฐมนตรี ได้ลดทอนคุณค่าของพระราชอำนาจนี้ในปัจจุบันลงไปอย่างเห็นได้ชัด

และที่มาของประเพณี (conventions) ของระบบรัฐสภาโดยส่วนใหญ่สามารถสืบย้อนกลับไปที่ลักษณะและวิธีการตามประเพณีที่วางกรอบการใช้พระราชอำนาจนี้

และสิ่งที่เกิดขึ้นตามมา คือ “มีโอกาสน้อยมากในปัจจุบันที่องค์พระมหากษัตริย์จะกระทำการยุบสภาโดยไม่มีคำแนะนำหรือสวนทางคำแนะนำของรัฐมนตรี”