ปิยบุตร แสงกนกกุล : ศาลรัฐธรรมนูญ (16)

ปิยบุตร แสงกนกกุล

รัฐธรรมนูญตุรกี 1961 (ซึ่งถูกแก้ไขเพิ่มเติมครั้งใหญ่ในปี 1971) ถูกยกเลิกไปโดยรัฐประหาร 12 กันยายน 1980 คณะรัฐประหารได้จัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ และประชาชนออกเสียงประชามติให้ความเห็นชอบ ประกาศใช้เป็นรัฐธรรมนูญ 1982 ซึ่งใช้อยู่จนถึงปัจจุบัน

รัฐธรรมนูญ 1982 ได้จัดการแก้ไขปัญหากรณีอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญในการตรวจสอบกฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญอีกครั้ง โดยครั้งนี้ ได้กำหนดรายละเอียดเงื่อนไขต่างๆ ให้ชัดเจนยิ่งขึ้นไปกว่าเดิม

ในมาตรา 148 วรรคแรก ได้เดินตามรัฐธรรมนูญฉบับก่อน โดยกำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจตรวจสอบกฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญได้เฉพาะรูปแบบและกระบวนการตราว่าเป็นไปตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดหรือไม่

เพื่อปิดทางไม่ให้ศาลรัฐธรรมนูญ “ตีความ” ให้ตนเองเข้ามาตรวจสอบกฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในประเด็นเนื้อหา โดยอ้างว่าเป็นการตรวจสอบประเด็นเรื่องรูปแบบและกระบวนการตราแบบที่ผ่านมา ในมาตรา 148 วรรคสอง จึงกำหนดลงไปให้ชัดเจนว่า ขอบเขตการตรวจสอบในประเด็นรูปแบบและกระบวนการตรานั้นมี 3 กรณี ได้แก่

– การเสนอร่างกฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญต้องใช้เสียง 1 ใน 3 ของสมาชิกรัฐสภาขึ้นไป

– การให้ความเห็นชอบร่างกฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญต้องใช้เสียง 3 ใน 5 ของสมาชิกรัฐสภาขึ้นไป

– การพิจารณาร่างกฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญต้องไม่ใช้กระบวนการฉุกเฉินเร่งด่วน

นอกจากนั้น การเสนอคำร้องให้ศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบกฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญต้องใช้ช่องทางการตรวจสอบแบบนามธรรม (Abstract Control) เท่านั้น โดยองค์กรผู้มีสิทธิเสนอคำร้อง ได้แก่ ประธานาธิบดี หรือสมาชิกรัฐสภา 1 ใน 5 ขึ้นไป (ตุรกีใช้ระบบสภาเดียว)

 

ดังนั้น ศาลรัฐธรรมนูญจะตรวจสอบกฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยช่องทางแบบรูปธรรม (Concrete Control) ไม่ได้ หากมีคดีในศาลหนึ่ง แล้วคู่ความหยิบยกประเด็นหรือศาลเห็นเองว่ากฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญมีปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญแล้ว ก็ไม่สามารถเสนอคำร้องให้ศาลรัฐธรรมนูญได้

เมื่อพิจารณาตามรัฐธรรมนูญ 1982 ศาลรัฐธรรมนูญไม่มีอำนาจตรวจสอบว่ากฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญกระทบกับข้อจำกัดห้ามแก้ในทางเนื้อหา และจะอ้างว่าตรวจสอบในประเด็นรูปแบบและขั้นตอนเพื่อ “ขยาย” ไปตรวจสอบให้ถึงเรื่องเนื้อหาก็ไม่ได้อีกเช่นกัน เพราะรัฐธรรมนูญวางขอบเขตไว้ชัดเจนแล้วว่า การตรวจสอบเรื่องรูปแบบและกระบวนการตราได้แก่เรื่องใดบ้าง แสดงให้เห็นว่า เจตนารมณ์ของผู้ร่างรัฐธรรมนูญ คือ ห้ามมิให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาตรวจสอบประเด็นเนื้อหาโดยเด็ดขาด

ศาลรัฐธรรมนูญมีโอกาสตรวจสอบกฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญอยู่หลายครั้ง แต่ศาลรัฐธรรมนูญก็ยืนยันตรวจสอบเฉพาะประเด็นรูปแบบและขั้นตอนการตราใน 3 กรณีตามขอบเขตที่รัฐธรรมนูญ มาตรา 148 วรรคสองกำหนด

และไม่เคย “ตีความ” การตรวจสอบเฉพาะประเด็นรูปแบบและขั้นตอนการตราใน 3 กรณีขยายออกไปตรวจสอบประเด็นเนื้อหา

จนกระทั่งในปี 2008 ก็เกิดการปะทะกันอีกครั้งระหว่างรัฐสภาผู้ทรงอำนาจแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญกับศาลรัฐธรรมนูญ

 

ในครั้งนั้น รัฐสภาซึ่งเสียงข้างมากมาจากพรรคยุติธรรมและการพัฒนาซึ่งมีแนวทางค่อนไปทางอิสลาม ได้ตรากฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ลงวันที่ 9 กุมภาพันธ์ 2008 เพื่อแก้ไขในสองมาตรา ได้แก่ มาตรา 10 วรรค 4 จากเดิม “องค์กรของรัฐและหน่วยงานทางปกครองต้องปฏิบัติตามหลักความเสมอภาคในทุกการกระทำ” ก็เพิ่มข้อความว่า “และในบริการสาธารณะทุกประเภท” ต่อท้ายเข้าไป และมาตรา 42 วรรค 6 เพิ่มข้อความว่า “ไม่มีบุคคลใดจะถูกละเมิดสิทธิในการศึกษาโดยอาศัยเหตุผลที่ไม่ได้กำหนดในกฎหมาย กฎหมายกำหนดข้อจำกัดซึ่งอาจส่งผลกระทบต่อสิทธิดังกล่าวได้”

การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญครั้งนี้มีหลักการและเหตุผลประกอบว่า “การละเมิดสิทธิในการศึกษาและการสอนกลายเป็นปัญหาสำคัญในปัจจุบัน ไม่มีรัฐสมาชิกใดของ Council of Europe ซึ่งเราเป็นรัฐผู้ร่วมก่อตั้งด้วย ประสบปัญหานี้ ดังที่เราทราบกันมาช้านานว่า ในประเทศของเรามีนักเรียนนักศึกษาที่ไม่อาจใช้สิทธิในการศึกษาได้ด้วยเหตุผลเครื่องแต่งกายของเขาที่คลุมศีรษะ…” อีกนัยหนึ่ง คือ การแก้ไขรัฐธรรมนูญดังกล่าวอาจช่วยทำให้นักเรียนนักศึกษาที่แต่งกายตามศาสนาโดยมีผ้าคลุมศีรษะสามารถศึกษาในสถานศึกษาได้

อย่างไรก็ตาม ดังที่ทราบกันดีว่า ตุรกีเป็นรัฐฆราวาสเคร่งครัด และความเป็นรัฐฆราวาสถือเป็นอุดมการณ์พื้นฐานของรัฐตุรกีนับแต่การปฏิวัติโค่นระบอบเก่าโดย มุสตาฟา เคมาล ในปี 1922 ขั้วการเมืองฝ่ายที่ยึดมั่นแนวทาง Kemalist เห็นว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญครั้งนี้ที่นำโดยพรรคยุติธรรมและพัฒนาที่ค่อนไปทางอิสลามนิยม เป็นความพยายามในการรุกคืบเข้ามาทำลายหลักการรัฐฆราวาสทีละเล็กละน้อย

สมาชิกรัฐสภาจากพรรคสาธารณรัฐของประชาชน (CHP) และพรรคประชาธิปไตยซ้าย (DSP) รวม 110 คน จึงเสนอคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญ โดยโต้แย้งว่ากฎหมายการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 2008 ทำลายหลักการรัฐฆราวาส ซึ่งรับรองไว้ในมาตรา 2 และมาตรา 4 ที่ห้ามมิให้แก้ไขรัฐธรรมนูญหรือเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญที่กระทบต่อหลักการรัฐฆราวาส

 

ศาลรัฐธรรมนูญได้รับคำร้องไว้พิจารณา ในระหว่างรอคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ เกิดปัญหาความไม่ลงรอยกันในการปฏิบัติตามกฎหมายของมหาวิทยาลัยต่างๆ อธิการบดีของมหาวิทยาลัยบางแห่งอนุญาตให้นักศึกษาที่แต่งกายตามศาสนาโดยมีผ้าคลุมศีรษะได้เข้าเรียน

ในขณะที่อธิการบดีของมหาวิทยาลัยอีกบางแห่ง ยังคงยืนยันปฏิเสธ สภาการอุดมศึกษาได้ออกหนังสือเวียนสั่งการไปยังอธิการบดีทุกมหาวิทยาลัยให้ยกเลิกการห้าม ห้ามมิให้นักศึกษาที่แต่งกายตามศาสนาโดยมีผ้าคลุมศีรษะได้เข้าเรียน

มีผู้ฟ้องศาลปกครองเพื่อขอเพิกถอนหนังสือเวียนดังกล่าว ปรากฏว่าศาลปกครองพิพากษาให้เพิกถอน

ศาลรัฐธรรมนูญใน คำวินิจฉัยลงวันที่ 5 มิถุนายน 2008 ได้พิจารณาตามแนวทางเดียวกันกับคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญในช่วงปี 1970 โดยยอมรับว่าศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจตรวจสอบกฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญได้เฉพาะประเด็นรูปแบบและกระบวนการตราใน 3 กรณีตามมาตรา 148 วรรคแรกและวรรคสองเท่านั้น

อย่างไรก็ตาม การตรวจสอบรูปแบบและกระบวนการตราตามมาตรา 148 ดังกล่าวต้องพิจารณาในเบื้องต้นก่อนว่า ร่างกฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่เสนอเข้าสู่การพิจารณาของสภานั้น ต้องเป็นร่างที่สมบูรณ์ด้วย

เมื่อมาตรา 4 ห้ามมิให้แก้ไขรัฐธรรมนูญหรือเสนอแก้ไขรัฐธรรมนูญที่กระทบต่อหลักการรัฐฆราวาส ดังนั้น ศาลรัฐธรรมนูญจึงต้องพิจารณาว่าร่างกฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่เสนอเข้าสภานั้นกระทบต่อหลักการรัฐฆราวาสหรือไม่เสียก่อน หากกระทบ ก็เท่ากับว่าร่างนั้นไม่สมบูรณ์ เมื่อประกาศใช้เป็นกฎหมาย กฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญจึงไม่ชอบด้วยรูปแบบและกระบวนการตรา

ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาจากหลักการและเหตุผลประกอบกฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฉบับนี้แล้ว เห็นได้ชัดว่า มีวัตถุประสงค์ยอมรับให้บุคคลใช้ผ้าคลุมศีรษะที่เป็นสัญลักษณ์ของศาสนาได้ในโรงเรียนของรัฐ ซึ่งกระทบต่อหลักความเป็นกลางทางศาสนาของรัฐและรัฐฆราวาส ศาลรัฐธรรมนูญ โดยมติ 9 ต่อ 2 จึงวินิจฉัยว่ากฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนี้ตราขึ้นโดยไม่ชอบด้วยรูปแบบและกระบวนการตามที่มาตรา 148 วรรคสองกำหนด เพราะเสนอร่างที่ไม่สมบูรณ์เข้าสภา เนื่องจากร่างนั้นกระทบต่อหลักรัฐฆราวาส ตามมาตรา 2 ประกอบมาตรา 4 ให้กฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนี้สิ้นผลไป

จะเห็นได้ว่า แม้รัฐธรรมนูญ 1982 จะกำหนดชัดเจนว่าศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจตรวจสอบกฎหมายการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในประเด็นรูปแบบและกระบวนการได้ใน 3 กรณีเท่านั้น แต่เมื่อเกิดกรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญต้องการพิทักษ์รักษาอุดมการณ์ของรัฐ และเห็นว่ารัฐสภาผู้ทรงอำนาจแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญมีแนวโน้มจะแก้ไขรัฐธรรมนูญจนกระทบอุดมการณ์ดังกล่าว ศาลรัฐธรรมนูญก็ไม่ลังเลใจที่จะ “ตีความ” ขยายแดนอำนาจในการตรวจสอบของตนออกมาอีก

ประสบการณ์ของตุรกีตามชีวิตรัฐธรรมนูญ 1961 รัฐธรรมนูญ 1961 แก้ไขในปี 1971 และรัฐธรรมนูญ 1982 แสดงให้เห็นว่า

ไม่ว่าผู้ร่างรัฐธรรมนูญจะกำหนดอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญในการตรวจสอบกฎหมายแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญลงไปในรัฐธรรมนูญหรือไม่ หรือจะกำหนดกรอบอำนาจนี้ให้ชัดเจนเพียงใด ศาลรัฐธรรมนูญตุรกีก็ยังอาศัยการตีความของตนเข้าไปตรวจสอบการแก้ไขรัฐธรรมนูญในประเด็นเนื้อหาอยู่ดี

บทความก่อนหน้านี้สมหมาย ปาริจฉัตต์ : ปฏิรูปการศึกษา ดาว์พงษ์ โมเดล รัฐมนตรีเปลี่ยน ยุทธศาสตร์เปลี่ยน (8)
บทความถัดไปทราย เจริญปุระ : “ชิ้นส่วน” การ “จดจำ”