ตอน 1 2

ประเพณีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (3) : ว่าด้วยผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ในรัฐธรรมนูญ จาก พ.ศ.2475-ปัจจุบัน

ในรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ.2557 (ฉบับที่ 4) วันที่ 15 มกราคม พ.ศ.2560 มีการแก้ไขเพิ่มเติมที่เกี่ยวข้องกับการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการดังนี้คือ

ในมาตรา 3 ให้เพิ่มความต่อไปนี้เป็นวรรคสามของมาตรา 2 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 และข้อความที่ให้เพิ่มเติมคือ

“ในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ด้วยเหตุใดก็ตาม จะทรงแต่งตั้งผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์หรือไม่ก็ได้ และให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการแต่งตั้ง และเมื่อกรณีเป็นไปตามมาตรานี้แล้ว มิให้นําความในมาตรา 18 มาตรา 19 และมาตรา 20 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาใช้บังคับ”

การเปลี่ยนแปลงนี้ถือเป็นการเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญในประวัติรัฐธรรมนูญของไทย หรือจะเรียกว่าเป็นการเปลี่ยนแปลง หรือจะเรียกว่าเป็นวิวัฒนาการของประเพณีการปกครองอันว่าด้วยการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแผ่นดินก็แล้วแต่มุมมอง

เพราะตั้งแต่ประเทศไทยมีรัฐธรรมนูญมาตั้งแต่ พ.ศ.2475 ยังไม่เคยมีการกำหนดไว้ในลักษณะนี้มาก่อน

โดยผู้เขียนจะขอยกเนื้อข้อความของรัฐธรรมนูญฉบับต่างๆ ที่ผ่านมาให้เห็นเป็นหลักฐาน

 

คราวที่แล้วได้กล่าวถึงรัฐธรรมนูญในอดีต 3 ฉบับ ได้แก่ ฉบับชั่วคราว พ.ศ.2475, ฉบับ พ.ศ.2475 และฉบับ พ.ศ.2489 คราวนี้จะได้กล่าวถึงฉบับต่อๆ มา ต่อจากรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2489

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ.2490 มาตรา 10 ได้กำหนดไว้ว่า

“ในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักรหรือด้วยเหตุใดเหตุหนึ่งจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ จะได้แต่งตั้งอภิรัฐมนตรีขึ้นเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ถ้าพระมหากษัตริย์มิได้ทรงตั้งหรือไม่สามารถจะทรงตั้งได้ ก็ให้คณะอภิรัฐมนตรีเข้าบริหารราชการแผ่นดินในหน้าที่คณะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ทันที”

จะเห็นได้ว่า รัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็ยังกำหนดให้ต้องมีการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ไม่ต่างจาก 3 ฉบับแรก แต่จะมีข้อแตกต่างไปตรงที่ฉบับชั่วคราว พ.ศ.2490 กำหนดให้แต่งตั้งอภิรัฐมนตรี

ส่วนฉบับชั่วคราว พ.ศ.2475 ให้อำนาจคณะผู้ก่อการหรือคณะ “ปฏิวัติ” ทำหน้าที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์

ส่วนฉบับ พ.ศ.2475 ให้อำนาจคณะรัฐมนตรี ซึ่งเป็นฝ่ายบริหาร

และฉบับ พ.ศ.2489 ให้อำนาจแก่ผู้อาวุโสสูงสุดสามท่านจากพฤฒสภาซึ่งเป็นฝ่ายนิติบัญญัติในการทำหน้าที่ “ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์” เป็นการชั่วคราว

นั่นคือ ฉบับชั่วคราว พ.ศ.2490 ได้กำหนดผู้ที่จะได้รับการแต่งตั้งให้เป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ได้คือ อภิรัฐมนตรี

ขณะเดียวกัน หากพระมหากษัตริย์มิได้ทรงแต่งตั้งหรือไม่สามารถแต่งตั้ง ก็ให้คณะอภิรัฐมนตรีเข้าบริหารราชการแผ่นดินในหน้าที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์

นั่นคือ คณะบุคคลดังกล่าวทำหน้าที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์

 

ต่อมารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2492 กำหนดไว้ในมาตรา 19-22 นั่นคือ มาตรา 19 “ในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือด้วยเหตุใดเหตุหนึ่งจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ จะได้ทรงแต่งตั้งผู้ใดผู้หนึ่งด้วยความเห็นชอบของรัฐสภาเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ และให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ”

มาตรา 20 “ในกรณีที่พระมหากษัตริย์มิได้ทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามความในมาตรา 19 ก็ดี ในกรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่สามารถทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เพราะยังไม่ทรงบรรลุนิติภาวะหรือเพราะเหตุอื่นใดก็ดี ให้คณะองคมนตรีเสนอชื่อผู้ใดผู้หนึ่งที่สมควรดำรงตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ต่อรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบ เมื่อรัฐสภาให้ความเห็นชอบแล้ว ก็ให้ประธานรัฐสภาประกาศในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์แต่งตั้งผู้นั้นเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์”

มาตรา 21 “ในระหว่างที่ไม่มีผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 19 หรือมาตรา 20 ให้ประธานองคมนตรีเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ไปพลางก่อน ในกรณีที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ซึ่งได้รับการแต่งตั้งตามความในมาตรา 19 หรือมาตรา 20 ไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ด้วยเหตุใดเหตุหนึ่ง ให้ประธานองคมนตรีทำหน้าที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ชั่วคราว ในระหว่างที่ประธานองคมนตรีเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามความในวรรคแรกก็ดี ในระหว่างที่ประธานองคมนตรีทำหน้าที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามความในวรรคสองก็ดี ประธานองคมนตรีจะปฏิบัติหน้าที่ในฐานะเป็นประธานองคมนตรีมิได้ ในกรณีที่ประธานองคมนตรีไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ด้วยเหตุใดเหตุหนึ่ง ให้คณะองคมนตรีเลือกองคมนตรีคนหนึ่งขึ้นเป็นประธานองคมนตรีชั่วคราว”

มาตรา 22 “ก่อนเข้ารับหน้าที่ ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ซึ่งได้รับการแต่งตั้งตามความในมาตรา 19 หรือมาตรา 20 ต้องปฏิญาณตนในที่ประชุมรัฐสภา ด้วยถ้อยคำดั่งต่อไปนี้ “ข้าพเจ้า (ชื่อผู้ปฏิญาณ) ขอปฏิญาณว่า จะซื่อสัตย์สุจริตและจงรักภักดีต่อพระมหากษัตริย์ (พระบรมนามาภิไธย) และจะปฏิบัติหน้าที่เพื่อประโยชน์ของประเทศและประชาชน ทั้งจะรักษาไว้และปฏิบัติตามซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกประการ””

จะเห็นได้ว่า ฉบับนี้กำหนดว่า ในกรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่สามารถทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ก็ให้คณะองคมนตรีเสนอชื่อผู้ใดผู้หนึ่งที่สมควรดำรงตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ต่อรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบ

และในช่วงระหว่างที่ไม่มีผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ก็ให้ประธานองคมนตรีทำหน้าที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ชั่วคราว

ขณะเดียวกัน รัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็ได้เพิ่มเงื่อนไขที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ซึ่งได้รับการแต่งตั้งตามความในมาตรา 19 หรือมาตรา 20 จะต้องปฏิญาณตนในที่ประชุมรัฐสภาตามข้อความในมาตรา 22 ข้างต้น

 

ต่อมารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2475 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ.2495 กำหนดไว้ในมาตรา 17-20 โดยมาตรา 17 กำหนดไว้ว่า “ในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือด้วยเหตุใดเหตุหนึ่งจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ จะได้ทรงแต่งตั้งผู้ใดผู้หนึ่งด้วยความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ และให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้ลงนามสนองพระบรมราชโองการ”

มาตรา 18 “ในกรณีที่พระมหากษัตริย์มิได้ทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามความในมาตรา 17 ก็ดี ในกรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่สามารถทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เพราะยังไม่ทรงบรรลุนิติภาวะ หรือเพราะเหตุอื่นใดก็ดี ให้คณะองคมนตรีเสนอชื่อผู้ใดผู้หนึ่งที่สมควรดำรงตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ต่อสภาผู้แทนราษฎรเพื่อขอความเห็นชอบ เมื่อสภาผู้แทนราษฎรให้ความเห็นชอบแล้ว ก็ให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรประกาศในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์แต่งตั้งผู้นั้นเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ในกรณีที่ไม่มีคณะองคมนตรี ให้คณะรัฐมนตรีทำหน้าที่แทนคณะองคมนตรีตามความในวรรคแรก”

มาตรา 19 “ในระหว่างที่ไม่มีผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 17 หรือมาตรา 18 ก็ดี ในกรณีที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ซึ่งได้รับการแต่งตั้งตามความในมาตรา 17 หรือมาตรา 18 ไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ด้วยเหตุใดเหตุหนึ่งก็ดี ให้ประธานองคมนตรีทำหน้าที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ชั่วคราว ในระหว่างที่ประธานองคมนตรีทำหน้าที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ประธานองคมนตรีจะปฏิบัติหน้าที่เป็นประธานองคมนตรีมิได้ ในกรณีที่ประธานองคมนตรีไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ด้วยเหตุใดเหตุหนึ่ง ให้คณะองคมนตรีเลือกองคมนตรีคนหนึ่งขึ้นเป็นประธานองคมนตรีชั่วคราว ในกรณีที่ไม่มีคณะองคมนตรี ให้คณะรัฐมนตรีทำหน้าที่แทนประธานองคมนตรีตามความในวรรคแรก”

มาตรา 20 ก่อนเข้ารับหน้าที่ ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ซึ่งได้รับแต่งตั้งตามความในมาตรา 17 หรือมาตรา 18 ต้องปฏิญาณตนในที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรด้วยถ้อยคำว่า

จะซื่อสัตย์สุจริตและจงรักภักดีต่อพระมหากษัตริย์ และจะปฏิบัติหน้าที่เพื่อประโยชน์ของประเทศและประชาชน ทั้งจะรักษาไว้และปฏิบัติตามซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกประการ”

 

แม้รัฐธรรมนูญฉบับนี้จะมีส่วนที่แตกต่างไปจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2492 ในส่วนที่เกี่ยวกับผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ นั่นคือ ฉบับนี้ได้เพิ่มเติมว่า ในกรณีที่ไม่มี “คณะองคมนตรี” ให้ “คณะรัฐมนตรี” ทำหน้าที่แทนคณะองคมนตรีในฐานะผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ และในกรณีที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ซึ่งได้รับการแต่งตั้งตามความในมาตรา 17 หรือมาตรา 18 ไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ด้วยเหตุใดเหตุหนึ่งก็ดี ให้ประธานองคมนตรีทำหน้าที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ชั่วคราว ในระหว่างที่ประธานองคมนตรีทำหน้าที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ประธานองคมนตรีจะปฏิบัติหน้าที่เป็นประธานองคมนตรีมิได้ ในกรณีที่ประธานองคมนตรีไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ด้วยเหตุใดเหตุหนึ่ง ให้คณะองคมนตรีเลือกองคมนตรีคนหนึ่งขึ้นเป็นประธานองคมนตรีชั่วคราว ในกรณีที่ไม่มีคณะองคมนตรี ให้คณะรัฐมนตรีทำหน้าที่แทนประธานองคมนตรีตามความในวรรคแรก”

แต่เจตนารมณ์ยังคงเหมือนเดิม นั่นคือไม่ว่าในเงื่อนไขใดๆ ก็ตาม หาก “พระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือด้วยเหตุใดเหตุหนึ่งจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้” จะต้องมีบุคคลหรือคณะบุคคลทำหน้าที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เสมอ