ตุลวิภาคพจนกิจ | ธเนศ อาภรณ์สุวรรณ

 

‘รัฐบาลเป็นรัฏฐาธิปัตย์ แล้วทำไมหรือ’

 

อาทิตย์ที่แล้วมีข่าวทั่วไปจากโฆษกประจำสำนักนายกรัฐมนตรี นายสัตวแพทย์ชัย วัชรงค์ ที่รายงานผลการประชุมคณะรัฐมนตรีให้สื่อมวลชนทราบ มีเรื่องหนึ่งที่สร้างปาฏิหาริย์กลายเป็นข่าวใหญ่ที่สร้างแรงกระเพื่อมไปทั่ว

นั่นคือการที่ท่านโฆษกฯ บอกว่า คำสั่งนายกรัฐมนตรี เทียบเท่ามติ ครม. และมติ ครม. สามารถเหนือประกาศและคำสั่งคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ได้ จึงประกาศให้ทราบทั่วกันว่า ภายในวันที่ 9 ตุลาคมนี้ หากหน่วยงานใดไม่แจ้งมาก็ถือว่าไม่ต้องการใช้แล้ว จะทำการยกเลิกประกาศคำสั่ง คสช.เหล่านั้นไปทั้งหมด

เมื่อนักข่าวถามว่าทำได้หรือ ท่านโฆษกฯ ตอบว่าทำได้ เพราะคำสั่งการของนายกรัฐมนตรีก็เหมือนมติคณะรัฐมนตรี

แต่ที่ผมติดใจมากกว่าได้แก่ประโยคที่ท่านกล่าวว่า “เพราะรัฐบาลชุดนี้เป็นรัฏฐาธิปัตย์” ด้วยเหตุนี้จึงมีอำนาจสูงสุดตามทฤษฎีรัฐศาสตร์ ในการออกคำสั่งใดๆ ก็ได้

 

การแถลงข่าวธรรมดานี้เลยกลายเป็นการแถลงข่าวไม่ธรรมดาไป เพราะมีนักการเมือง นักวิจารณ์ข่าวและผู้สังเกตการณ์มากหน้าหลายตาพากันออกมาวิพากษ์วิจารณ์เป็นการใหญ่

นายสมชัย ศรีสุทธิยากร อดีตกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) วิจารณ์อย่างแรงว่า คำแถลงของโฆษกรัฐบาลนี้ไม่ถูกต้อง เพราะ “ในทางกฎหมาย คำสั่ง คสช.มีฐานะ เทียบเท่าพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) การจะแก้หรือยกเลิกคำสั่ง คสช. ต้องเสนอเป็นกฎหมายเข้าสภา ไม่สามารถใช้มติคณะรัฐมนตรี (ครม.) ได้”

“คำสั่ง หรือการสั่งการของนายกรัฐมนตรี ไม่เท่ามติ ครม. ไม่เช่นนั้นจะเสียเวลาประชุม ครม.ทำไม นายกรัฐมนตรีสั่งเลยไม่ดีกว่าหรือ”

ประเด็นใหญ่ที่เป็นเรื่องหลักการคือ “การกล่าวว่า รัฐบาลชุดนี้เป็นรัฏฐาธิปัตย์ ก็เป็นความเข้าใจผิด เพราะรัฏฐาธิปัตย์ หรือการเป็นผู้มีอำนาจยิ่งใหญ่สุดในรัฐนั้น คือคณะรัฐประหารที่รวมอำนาจบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการไว้ที่เดียว สถานะปัจจุบันของรัฐบาลเป็นแค่หนึ่งในสามของอำนาจอธิปไตย หาใช่เป็นรัฏฐาธิปัตย์ไม่”

การวิพากษ์วิจารณ์ถ้อยแถลงและความคิดของโฆษกรัฐบาลจากฝ่ายต่างๆ ยกเว้นพรรคก้าวไกลที่เป็นพรรคฝ่ายค้านใหญ่นั้น สร้างคำถามว่า เหตุใดจึงเกิดวิวาทะในประเด็นเรื่องการเป็น “รัฏฐาธิปัตย์” ของรัฐบาลที่เพิ่งเข้ามารับอำนาจการปกครองแผ่นดินภายหลังการเลือกตั้งทั่วไป

เรื่องที่ดูเหมือนธรรมดากลายเป็นประเด็นไม่ธรรมดาไปด้วยเหตุผลกลใด

 

เริ่มจากคำนิยามที่กล่าวว่า “รัฏฐาธิปัตย์นั้นคือการเป็นผู้มีอำนาจยิ่งใหญ่สุดในรัฐนั้นคือคณะรัฐประหารที่รวมอำนาจบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการไว้ที่เดียว” นั่นเป็นคำนิยามที่มาจากการยึดอำนาจโดยคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ในปี 2557

ในขณะที่รัฐบาลพรรคเพื่อไทยและอีกสิบพรรคร่วมนั้นมาจากการเลือกตั้งโดยประชาชน จึง “เป็นแค่หนึ่งในสามอำนาจอธิปไตย หาใช่เป็นรัฏฐาธิปัตย์ไม่”

นัยของคำวิจารณ์นี้มุ่งไปที่หลักความชอบธรรมของรัฐบาล ว่าหากมาจากการใช้กำลังนอกรัฐธรรมนูญแล้ว แม้จะยึดอำนาจอธิปไตยไว้ได้ทั้งหมดแต่ก็จะไม่มีความชอบธรรม ระบอบการปกครองนั้นจะไม่มีระบบรัฐสภาที่การถ่วงดุลควบคุมอำนาจรัฐโดยประชาชนผ่านผู้แทนของพวกเขา

เสียงคัดค้านการใช้ศัพท์ “รัฏฐาธิปัตย์” จึงสะท้อนความต้องการของประชาชนที่ต้องการรัฐบาลที่มาจากหลักแห่งความชอบธรรมที่ยึดโยงกับประชาชน ไม่ใช่มาจากคนกลุ่มเดียวและเจตจำนงเดียวและด้วยวิธีการเดียวที่คนส่วนใหญ่ไม่มีคืออำนาจอาวุธ

ในทางประวัติศาสตร์ความคิดทางการเมือง ข้อนี้นับว่าน่าสนใจเพราะมันแสดงถึงวิวัฒนาการของความคิดว่าด้วยรัฏฐาธิปัตย์ที่มีความเปลี่ยนแปลงทั้งในแง่บวกและลบในระบอบประชาธิปไตยไทย

 

หากเริ่มสำรวจด้วยการศึกษาความคิดดังกล่าว จุดแรกของการนำเข้าความคิดว่าด้วยอำนาจของผู้ปกครองที่ไม่ใช่มาด้วยจารีตประเพณีตามอย่างแบบแผนเก่าดั้งเดิมนั้นคือระบอบกษัตริย์ ได้แก่ “คำกราบบังคมทูลความเห็นจัดการเปลี่ยนแปลงการปกครองราชการแผ่นดิน ร.ศ.103 (พ.ศ.2427)” ที่เสนอความคิดทางการเมืองใหม่ว่าต้องมี “คอนสติติวชั่น” หรือกฎหมายรัฐธรรมนูญ

ดังความว่า “จึ่งจะต้องจัดการบ้านเมืองเปลี่ยนแปลงพระราชประเพณีของเก่าให้เป็นประเพณีฤๅคอนสติติวชั่นใหม่ตามทางชาวยุโรป ฤๅให้ใกล้เคียงทางยุโรปที่สุดที่จะเป็นได้ … ทางที่ข้าพเจ้ากราบบังคมทูลพระกรุณาว่า เป็นคอนสติติวชั่นยุโรปนั้นหาได้ประสงค์ที่จะให้มีปาลิเมนต์ในเวลานี้ไม่”

สังเกตว่าข้อเสนอของคณะเจ้านายและข้าราชการนั้น จริงๆ แล้วยังคงให้อำนาจพระมหากษัตริย์เป็นใหญ่อยู่ เพียงแต่ให้มีการนำรูปแบบใหม่ของรัฐธรรมนูญอันมีฐานความชอบธรรมอยู่ที่ราษฎรประชาชนด้วย แต่ก็ไม่สนับสนุนให้มี “ปาลิเมนต์” หรือรัฐสภาแต่ประการใดในตอนนั้น หมายความว่าความคิดเรื่องอำนาจรัฐแบบใหม่นั้นยังไม่แน่ชัดว่าจะเป็นของใคร ระหว่างภาคปฏิบัติที่พระมหากษัตริย์เป็นองค์อธิปัตย์ กับภาคทฤษฎีที่ประชาชนเป็นองค์อธิปัตย์

ความขัดกันระหว่างสองแนวคิดกับการปฏิบัติในเรื่องอำนาจอธิปไตยในกรุงสยาม ดำเนินต่อมาท่ามกลางการปฏิรูปพระราชอาณาจักรให้เป็นสมัยใหม่ภายใต้รัชสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าฯ มีผลให้มีการร่างพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยราชประเพณีกรุงสยาม ความตอนหนึ่งว่า “พระเจ้าแผ่นดินย่อมมีพระราชอาญาสิทธิ์เด็ดขาดโดยพระราชหฤทัยไม่มีสิ่งใดยิ่งขึ้นไปกว่าอีกแล้ว”

ตั้งหมุดในความต้องการให้สถาบันกษัตริย์แยกออกจากความคิดก้าวหน้าในการเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองสมัยใหม่ที่กำลังถาโถมเข้ามาในอาณาจักร เป็นหมุดหมายที่จะมีผลอันยาวไกลต่อการสร้างระบอบการเมืองสมัยใหม่ต่อมาอีกนาน

 

ความไม่ลงรอยดังกล่าว ทำท่าจะหายไปภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 24 มิถุนายน 2475 เมื่อคณะราษฎรทำการยึดอำนาจปกครองจากรัชกาลที่ 7 แล้วจัดทำธรรมนูญการปกครองอันเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรก (27 มิถุนายน) ก่อนประนีประนอมกันในรัฐธรรมนูญฉบับถาวร (10 ธันวาคม) นักกฎหมายฝ่ายคณะราษฎรมองว่าคณะราษฎรได้เป็นรัฏฐาธิปัตย์แล้ว และอำนาจอธิปไตยตกเป็นของราษฎรแล้ว ส่วนสถาบันพระมหากษัตริย์ไม่ใช่เป็นองค์อธิปัตย์อีกต่อไป หากแต่เปลี่ยนไปเป็นสถาบันหนึ่งทางการเมือง (ปิยบุตร แสงกนกกุล, รัฐธรรมนูญ : ประวัติศาสตร์ข้อความคิดอำนาจสถาปนาและการเปลี่ยนผ่าน 2559)

อย่างไรก็ตาม เส้นทางของการสถาปนารัฐธรรมนูญและอำนาจอธิปไตยของประชาชนที่ดูไม่ซับซ้อนอะไรมากนัก เมื่อเผชิญความขัดแย้งระหว่างชนชั้นนำเก่าและใหม่ที่ไม่อาจหลอมกลั่นออกมาเป็นทองแผ่นเดียวกันได้ หากยังรักษาความแตกต่างและลักษณะเฉพาะของแต่ละกลุ่มและชนชั้นไว้ ไม่มีฝ่ายใดชนะเด็ดขาดหรือแพ้ขาดลอย

นั่นคือพัฒนาการทางการเมืองช่วงก่อนและหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ที่ในที่สุดยุติลงด้วยการรัฐประหาร 2490 โดยคณะทหารบกเป็นครั้งแรกและสืบทอดต่อมาเป็นการสถาปนาคณะเจ้าหรือรอยัลลิสต์และพรรคการเมืองอนุรักษนิยมที่ต่อต้านคณะราษฎรเคียงข้างไปกับการเติบใหญ่ของอำนาจกองทัพในระบบการเมือง

เป็นที่มาของการเกิดมรดกที่เรียกว่า “วงจรอุบาทว์” ในระบอบประชาธิปไตยไม่เต็มใบ

นักรัฐศาสตร์สำคัญ เช่น เสน่ห์ จามริก ได้เขียนให้ข้อคิดต่อการปฏิรูปเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองสยามภายใต้รัฐธรรมนูญว่า “เมื่อเส้นทางของการรอมชอมต้องขาดสะบั้นลง พฤติกรรมและปฏิสัมพันธ์ทางการเมืองต่อจากนั้นไป ก็คงเป็นเรื่องของการตอบโต้และต่อสู้เพื่อความแพ้ชนะเป็นเกณฑ์ และในที่สุดเป็นการเปิดช่องทางให้พลังฝ่ายทหารขึ้นสู่ฐานะอำนาจสิทธิ์ขาดทางการเมืองอย่างช่วยไม่ได้” (การเมืองไทยกับพัฒนาการรัฐธรรมนูญ 2529)

ระบอบรัฐธรรมนูญที่ขาดพลังของมติมหาชน “ย่อมโน้มเอียงที่จะตกเป็นเหยื่อของพลังทางทหาร” ดังนั้น พลังมติมหาชนอันเป็นเงื่อนปัจจัยจำเป็นต่อระบอบรัฐธรรมนูญประชาธิปไตยนี้ โดยรากฐานทางประวัติศาสตร์แล้วนับเป็นผลของวัฒนธรรมทางการเมืองที่แพร่ขยายออกไปจากกระบวนการต่อสู้ทางการเมืองของบรรดากลุ่มชนชั้นนำ”

 

จากการเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 มาถึงการรัฐประหาร 2557 ประเด็นความขัดแย้งระหว่างอำนาจอธิปไตยของพระมหากษัตริย์กับของประชาชนยังเดินทางต่อมาอย่างลุ่มๆ ดอนๆ มีการสลับไปมาระหว่างรัฐบาลที่มาจากมติมหาชนกับที่มาจากการใช้กำลังอาวุธนอกรัฐธรรมนูญ

น่าสนใจว่าในระยะแรกๆ นั้น เสียงและความคิดเห็นของฝ่ายประชาชนยังไม่ดังและมีอิทธิพลต่อการตัดสินใจทางการเมืองของกลุ่มชนชั้นนำทั้งทางอำนาจและทางเศรษฐกิจ อันเป็นผลมาจากระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคมที่ยังไม่ขยายใหญ่โตและมีผลต่อการเปลี่ยนแปลงในชีวิตและความคิดของราษฎรอย่างจริงจัง มติและการรับรองความชอบธรรมของการใช้กำลังนอกรัฐธรรมนูญจึงเป็นฝ่ายได้เปรียบมาตลอด

ในช่วงของการใช้ “ระบบประชาธิปไตยครึ่งใบ” สมัย พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ น่าคิดว่านักวิชาการและนักกฎหมายเชื่อว่าจะสามารถสร้างระบอบการเมืองหัวมังกุท้ายมังกรให้เป็นระบอบประชาธิปไตยที่ทำงานได้ บทความขนาดยาวของ ศ.ดร.อดุล วิเชียรเจริญ ผู้ก่อตั้งและคณบดีคนแรกของคณะศิลปศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ในสมัยรัฐบาลปฏิวัติของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ตีพิมพ์ในรัฐสภาสาร (2534) ในหัวเรื่องว่า “รอยด่างในทฤษฎีรัฏฐาธิปไตยของไทย” เปิดฉากด้วยการวิพากษ์จุดอ่อนของระบบอำนาจนิยมและความสำคัญของหลักความชอบธรรมบนเหตุผลแบบเสรีนิยม

“ในบรรดาความไม่เสมอภาคที่มีอยู่ในหมู่มนุษย์นั้น ไม่มีอันใดที่ยังให้เกิดผลกระทบอย่างสำคัญอุกฤษฏ์เท่ากับฐานานุศักดิ์และอภิสิทธิ์ที่สืบเนื่องจากอำนาจ…ด้วยเหตุนี้เองจำเป็นต้องมีเหตุผลแสดงความชอบธรรมให้ประจักษ์และเป็นที่ยอมรับแก่ประชาชนพลเมืองทั่วไปได้ว่าบุคคลหรือคณะบุคคลย่อมมีหรือจึงควรมีสิทธิที่จะสั่งการในฐานะผู้มีอำนาจปกครองและประชาชนพลเมืองมีพันธะและหน้าที่ที่จะต้องเชื่อฟังและยอมรับ อำนาจปกครองแผ่นดินจึงขึ้นอยู่กับหลักความชอบธรรมและตั้งอยู่เป็นมูลฐานแห่งนิติธรรม” แบบแผนนิติประเพณีอันเป็นนิติธรรมจึงยังให้เกิดรัฏฐาธิปไตยในอาณาจักรขึ้น

ประเด็นที่เป็นข้อวิพากษ์อย่างแรงคือ การอ้างว่า แม้เปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 แล้ว แต่คณะราษฎรก็ไม่ใช่เป็นองค์อธิปัตย์ หากในระยะเปลี่ยนผ่านไปสู่ระบอบรัฐสภายังมีความต่อเนื่องจากรัฏฐาธิปไตยแห่งระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ จากการที่รัชกาลที่ 7 พระราชทานรัฐธรรมนูญให้ ฝ่ายที่สร้างรอยด่างคือผู้นำของคณะราษฎรซึ่งเข้าสวมอำนาจปกครองใหม่ไว้ในพรรคพวกเดียวเท่านั้น ไม่ให้มีการตั้งพรรคการเมืองแข่ง ส่วนราษฎรก็ยังไม่มีความเข้าใจในระบบการเมืองใหม่ เป็นต้น

มองกลับไปทำให้น่าคิดว่าทำไมนักวิชาการสายเสรีนิยม รวมถึงนักวิชาการขุนนาง เทคโนแครต ถึงพากันยอมรับและร่วมสร้างระบอบรัฏฐาธิปไตยที่อนุรักษนิยมและต่อมาต่อต้านอำนาจประชาชนอย่างแข็งขัน

(ยังมีต่อ)

สะดวก ฉับไว คุ้มค่า สมัครสมาชิกนิตยสารมติชนสุดสัปดาห์ได้ที่นี่https://t.co/KYFMEpsHWj

— MatichonWeekly มติชนสุดสัปดาห์ (@matichonweekly) July 27, 2022