คอลัมน์ประจำ

ที่มาของสภาร่างรัฐธรรมนูญในต่างประเทศ

ที่มามติชนสุดสัปดาห์ ฉบับวันที่ 8 - 14 กันยายน 2566
เผยแพร่

บทความพิเศษ  | จุลพงศ์ อยู่เกษ

ส.ส.บัญชีรายชื่อ พรรคก้าวไกล

 

ที่มาของสภาร่างรัฐธรรมนูญในต่างประเทศ

 

หากแนวความดิดในการจัดให้มีหรือการร่างรัฐธรรมนูญนั้นคือการจัดความสัมพันธ์ระหว่างประชาชนในการกำหนดระบอบการปกครองประเทศ รวมทั้งการก่อตั้งองค์กรทางการเมืองต่างๆ แล้ว กลุ่มบุคคลที่จะเป็นคนจัดทำหรือร่างรัฐธรรมนูญที่ประกอบกันเข้ามาเป็น “สภาร่างรัฐธรรมนูญ” นั้นก็ควรจะมาจากประชาชน

ประเทศไทยในอดีตจนถึงปัจจุบันนี้ ไม่เคยมีสภาร่างรัฐธรรมนูญชุดใดเลยที่เป็นบุคคลที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนเพื่อให้มานั่งในสภาร่างรัฐธรรมนูญเลย

บทความนี้สรุปที่มาของสภาร่างรัฐธรรมนูญในต่างประเทศโดยศึกษาจากฝรั่งเศส อินเดีย และแอฟริกาใต้ ว่ามีที่มาเช่นใด โดยนับเวลาจากช่วงสงครามโลกครั้งที่สองสิ้นสุดลงจนถึงปัจจุบัน

 

การจัดร่างรัฐธรรมนูญที่เป็นรัฐธรรมนูญของฝรั่งเศสที่ยังใช้บังคับจนถึงทุกวันนี้มีจุดกำเนิดขึ้นภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 โดยนายพลเดอโกลที่เป็นประธานาธิบดีของฝรั่งเศสในตอนนั้นได้เห็นว่ารัฐธรรมนูญที่ใช้บังคับในขณะนั้นให้อำนาจฝ่ายรัฐสภาในการควบคุมฝ่ายบริหารมากเกินไปจนเป็นอุปสรรคในการบริหาร

แต่แทนที่จะให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมาเลย นายพลเดอโกได้รับคำแนะนำจากที่ปรึกษากฎหมายให้ลองถามประชาชนก่อนว่าจะต้องการให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่

จึงเป็นที่มาของการทำประชามติในวันที่ 21 ตุลาคม 1945 ซึ่งเป็นวันเดียวกันกับวันที่มีการเลือกตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ

โดยในการทำประชามติมีคำถามที่ให้ประชาชนเลือกว่า เห็นชอบ หรือไม่เห็นชอบ จำนวน 2 ข้อคือ

“ท่านต้องการให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติที่ได้รับเลือกตั้งในวันนี้ เป็นสภาร่างรัฐธรรมนูญแห่งชาติด้วยหรือไม่?”

และ “ท่านเห็นชอบในการปกครองประเทศโดยองค์กรทั้งหลายที่กำหนดไว้ในร่างกฎหมายที่แนบท้ายมาด้วยนี้ จนกว่าจะมีรัฐธรรมนูญใหม่ประกาศใช้หรือไม่?”

โดยร่างกฎหมายที่แนบเป็นข้อกำหนดเรื่องการร่างรัฐธรรมนูญ

ผลการทำประชามติของประชาชนส่วนใหญ่ได้ลงประชามติ “เห็นชอบ” เมื่อวันที่ 21 ตุลาคม 1945 ทำให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติในวันนั้นทำหน้าที่เป็นสภาร่างรัฐธรรมนูญไปด้วย

จึงถือได้ว่าสภาร่างรัฐธรรมนูญของฝรั่งเศสมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน

แต่ปรากฏว่าการร่างรัฐธรรมนูญต้องทำถึง 2 ครั้งเนื่องจากร่างรัฐธรรมนูญฉบับแรกนั้นไม่ผ่านการลงประชามติของประชาชน

สมาชิกของสภาร่างรัฐธรรมนูญชุดที่ 1 เกิดขึ้นจากผลการเลือกตั้งสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติเมื่อวันที่ 21 ตุลาคม 1945 ดังนั้น สัดส่วนของสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญจึงเป็นไปตามสัดส่วนเดียวกันกับสัดส่วนของสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติที่ประกอบจากสมาชิกพรรคการเมืองหลายพรรคที่มีความคิดทางการเมืองแตกต่างกันอย่างมากและสมาชิกส่วนใหญ่มาจากพรรคการเมืองฝ่ายซ้าย

ในที่สุด สภาร่างรัฐธรรมนูญได้ลงมติเมื่อวันที่ 19 เมษายน 1946 ยอมรับร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ที่กำหนดให้มีสภาเดี่ยวคือสภาผู้แทนราษฎร ส่วนอำนาจในการบริหารตกไปอยู่ที่ประธานคณะรัฐมนตรี (หรือนายกรัฐมนตรี) ส่วนประธานาธิบดีแทบไม่มีอำนาจเลย

ขั้นตอนต่อไปคือการขอประชามติจากคนฝรั่งเศสว่าจะเห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญที่สภาร่างรัฐธรรมนูญได้เพิ่งเห็นชอบนี้หรือไม่

เนื่องจากตามร่างรัฐธรรมนูญนี้ ประธานาธิบดีแทบไม่มีอำนาจเลย นายพลเดอโกลซึ่งเป็นประธานาธิบดีในขณะนั้นได้รณรงค์ให้ประชาชนลงประชามติอีกครั้งให้ไม่ยอมรับรัฐธรรมนูญฉบับนี้

และผลจากการลงประชามติปรากฏว่าประชาชนส่วนใหญ่ลงมติไม่รับร่างรัฐธรรมนูญ ส่งผลคือฝรั่งเศสต้องเลือกสภาร่างรัฐธรรมนูญชุดที่ 2 และต้องจัดทำรัฐธรรมนูญอีกครั้งหนึ่ง

สมาชิกของสภาร่างรัฐธรรมนูญชุดที่ 2 เกิดจากการเลือกตั้งในวันที่ 2 มิถุนายน 1946 ซึ่งสมาชิกส่วนใหญ่มาจากพรรคการเมืองฝ่ายขวา โดยเนื้อหาของร่างรัฐธรรมนูญครั้งที่ 2 นี้มีเนื้อหาส่วนใหญ่คล้ายกับครั้งแรก แต่เปลี่ยนรูปแบบของรัฐสภาให้มีสองสภาคือสภาผู้แทนราษฎรและสภาสูง ส่วนอำนาจบริหารให้อยู่ที่ประธานาธิบดี และในที่สุด ประชาชนลงประชามติเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญที่ร่างครั้งที่ 2 นี้และให้มีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 27 ตุลาคม 1946

ที่มาของสภาร่างรัฐธรรมนูญของฝรั่งเศสจึงมาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนและการจัดทำรัฐธรรมนูญของฝรั่งเศสฉบับที่ใช้มาจนถึงปัจจุบันนี้ก็ใช้เวลาราว 12 เดือนเท่านั้น

 

สําหรับอินเดีย จุดกำเนิดของสภาร่างรัฐธรรมนูญของประเทศอินเดียที่ร่างรัฐธรรมนูญที่เป็นเป็นรัฐธรรมนูญที่ใช้จนถึงทุกวันนี้ได้มาจากการที่อังกฤษได้ออกกฎหมายชื่อพระราชบัญญัติอิสรภาพของประเทศอินเดีย เมื่อเดือนกรกฎาคม 1946 โดยกำหนดว่าประเทศอินเดียจะยังเป็นประเทศในเครือจักรภพและการปกครองของอังกฤษจนกว่าประเทศจะร่างและประกาศใช้รัฐธรรมนูญใหม่สำเร็จแล้ว

นั่นหมายความว่าอินเดียจะได้รับเอกราชอย่างสมบูรณ์ก็ต่อเมื่อร่างรัฐธรรมนูญใหม่แล้วเสร็จนั่นเอง

แต่เนื่องจากประเทศอินเดียเป็นการปกครองแบบหลายรัฐ โดยในสมัยนั้นยังมีรัฐที่อยู่ภายใต้การปกครองของอังกฤษ (อังกฤษตั้งคนไปปกครอง) และรัฐที่เป็นประเทศราชของอังกฤษ (รัฐตั้งคนปกครองเอง) และยังประกอบไปด้วยประชากรที่นับถือศาสนาที่สำคัญสามศาสนาคือฮินดู มุสลิมและซิกข์ บุคคลที่จะมาเป็นองค์ประกอบของสภาร่างรัฐธรรมนูญจึงต้องนำปัจจัยความซับซ้อนในด้านการปกครองของรัฐที่แตกต่างกันและยังต้องนำปัจจัยจำนวนประชากรที่มีความแตกต่างของศาสนาเข้ามาใช้ในการกำหนดที่มาของสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ

สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากรัฐแต่ละรัฐที่อยู่ภายใต้การปกครองของอังกฤษจะมาจากการคัดเลือกจากผู้สมัครในแต่ละรัฐโดยสภาผู้แทนราษฎรของแต่ละรัฐ โดยคิดจำนวนสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ 1 คนต่อประชากร 1 ล้านคน สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญที่มาจากรัฐอยู่ภายใต้การปกครองของอังกฤษมีจำนวนรวมทั้งสิ้นทั้งประเทศ 296 คน

สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญของอินเดียที่มาจากรัฐเป็นประเทศราชของอังกฤษที่มีทั้งสิ้น 565 รัฐ โดยเจ้าผู้ครองทุกรัฐประชุมคัดเลือกบุคคลที่เห็นว่าเหมาะสมมาเป็นสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญจำนวนรวมทั้งสิ้นทั้งประเทศ 93 คน

ในการเลือกตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญทั้งสองทางข้างต้น ยังถูกกำหนดเงื่อนไขว่าจะต้องนำสัดส่วนของจำนวนคนที่นับถือศาสนาแต่ละศาสนาในอินเดียมาคิดคำนวณด้วย การดำเนินการเลือกตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญของทุกรัฐมีขึ้นช่วงเดือนกรกฎาคมถึงเดือนสิงหาคม 1946 และเมื่อเลือกตั้งเสร็จ มีสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญจำนวนรวมทั้งสิ้น 389 คน

สภาร่างรัฐธรรมนูญชุดนี้ของอินเดียเริ่มได้เปิดประชุมครั้งแรกเมื่อวันที่ 9 ธันวาคม 1946 โดยสภาร่างรัฐธรรมนูญลงมติว่ารับรัฐธรรมนูญฉบับที่ร่างใหม่นี้เมื่อวันที่ 26 พฤษจิกายน 1949 และมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญใหม่นี้เมื่อวันที่ 26 มกราคม 1950 รวมเวลาจัดทำรัฐธรรมนูญทั้งสิ้น 2 ปี 11 เดือน 18 วัน

ขอตั้งเป็นข้อสังเกตว่าร่างรัฐธรรมนูญของอินเดียฉบับนี้เมื่อสภาร่างรัฐธรรมนูญได้ลงมติรับร่างรัฐธรรมนูญเป็นรัฐธรรมนูญแล้ว รัฐธรรมนูญก็ถูกประกาศใช้โดยไม่ต้องผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรแต่อย่างใด ทั้งนี้ ที่มาของสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนุญของอินเดียเป็นรูปแบบผสมผสานระหว่างการเลือกตั้งโดยอ้อมและการคัดเลือก (โดยเจ้าผู้ครองรัฐ)

 

สภาร่างรัฐธรรมนูญของประเทศแอฟริกาใต้ที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันเกิดจากความพยายามจะยุติข้อขัดแย้งจากปัญหาการแบ่งแยกผิวในประเทศที่มีมาหลายทศวรรษ ในเดือนกรกฎาคม 1993 คณะกรรมการปรองดองที่ประกอบด้วยคนดำและคนขาวได้เสนอแนวทางการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยนอกจากจะเสนอให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญแล้ว ยังจัดทำร่างหลักการของรัฐธรรมนูญ 34 ข้อเพื่อเป็นกรอบเนื้อหาของรัฐธรรมนูญ

ตัวอย่างของหลักการของรัฐธรรมนูญ 34 ข้อของแอฟริกาใต้นั้นก็เช่น การรับรองสิทธิขั้นพื้นฐานของประชนชนทุกคน การปกป้องชนกลุ่มน้อย การปกป้องความหลากหลายของภาษาและวัฒนธรรม หรือหลักการในเรื่องการเลือกตั้ง เป็นต้น

รัฐธรรมนูญชั่วคราว ปี 1993 กำหนดให้สภานิติบัญญัติที่มีทั้งสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาเป็นสภาร่างรัฐธรรมนูญด้วย ทั้งนี้ รัฐสภาประกอบด้วยสมาชิกสภาผู่แทนราษฎรจำนวน 400 คนโดยมาจากการเลือกตั้งของประชาชนด้วยระบบการเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อทั้งหมดและสมาชิกวุฒิสภาจำนวนทั้งหมด 90 คนที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งจากประชาชนโดยตรง แต่มาจากการเลือกตั้งของสมาชิกสภาจังหวัด 9 จังหวัดโดยสมาชิกสภาจังหวัดได้รับการเลือกตั้งจากประชาชนในจังหวัด

รัฐธรรมนูญชั่วคราวได้กำหนดกติกาว่าสภาร่างรัฐธรรมนูญจะต้องร่างรัฐธรรมนูญให้แล้วเสร็จภายใน 2 ปีนับแต่วันที่สภาร่างรัฐธรรมนูญประชุมครั้งแรก ในวันที่ 8 พฤษภาคม 1996 สภาร่างรัฐธรรมนูญได้ลงมติเห็นชอบในร่างรัฐธรรมนูญและได้ส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญของแอฟริกาใต้ได้พิจารณาว่าร่างรัฐธรรมนูญนี้เป็นไปตามหลักการของรัฐธรรมนูญ 34 ข้อหรือไม่

และต่อมาศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยว่าร่างรัฐธรรมนูญนี้ไม่เป็นไปตามหลักการของรัฐธรรมนูญเพราะร่างรัฐธรรมนูญนี้ไม่มีการปกป้องสิทธิพื้นฐานของประชาชนอย่างเพียงพอ

สภาร่างรัฐธรรมนูญจึงได้นำร่างรัฐธรรมนูญมาแก้ไขตามที่ศาลรัฐธรรมนูญท้วงติงและศาลรัฐธรรมนูญได้ลงมติรับรอง ในที่สุดรัฐธรรมนูญได้ถูกประกาศใช้เมื่อวันที่ 4 กุมภาพันธ์ 1997 ซึ่งรวมระยะเวลาที่สภาร่างรัฐธรรมนูญใช้ในการร่างรัฐธรรมนูญเกือบ 2 ปีและและเวลาที่ใช้ในขั้นตอนที่ศาลรัฐธรรมนูญและการแก้ไขอีกประมาณ 8 เดือน รวมเป็นระยะเวลาการจัดทำรัฐธรรมนูญของแอฟริกาใต้ตั้งแต่แรกจนถึงวันประกาศใช้เวลาเกือบ 3 ปี

สรุปคือที่มาของสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญในสามประเทศข้างต้นล้วนมาจากประชาชน เพียงแต่จะแตกต่างกันว่าจะมาจากการเลือกตั้งทางตรงของประชาชนหรือจะมาจากการเลือกตั้งทางอ้อมโดยผ่านผู้แทนของประชาชนเท่านั้น