คอลัมน์ประจำ

ฤๅวุฒิสภา คือปัญหาของประเทศไทย

สมชัย ศรีสุทธิยากร
ที่มามติชนสุดสัปดาห์ ฉบับวันที่ 21 - 27 กรกฎาคม 2566
ผู้เขียนสมชัย ศรีสุทธิยากร
เผยแพร่

คําถามเกี่ยวกับ “ส.ว.มีไว้ทำไม” ดังกระหึ่มขึ้นหลังจากการลงมติของรัฐสภาในการเลือกนายกรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 13 กรกฎาคม พ.ศ.2566 โดยมีสมาชิกวุฒิสภาที่ลงมติเห็นชอบ นายพิธา ลิ้มเจริญรัตน์ 13 เสียง ไม่เห็นชอบ 34 เสียง งดออกเสียง 159 เสียง และไม่มาประชุม 43 คน จากจำนวนสมาชิกวุฒิสภาทั้งหมด 249 คน

แม้ความไม่พอใจดังกล่าวจะเกิดจากปรากฏการณ์เฉพาะครั้ง แต่ต้องยอมรับว่าการแสดงบทบาทของสมาชิกวุฒิสภาในรอบ 4 ปีที่ผ่านมาสะสมความรู้สึกอึดอัดแก่ประชาชน ทั้งๆ ที่จำนวนไม่น้อยของบุคคลที่เป็นสมาชิกวุฒิสภาเป็นบุคคลที่มีประสบการณ์ในราชการ เอกชน มีความรู้ความสามารถและประสบการณ์การทำงาน น่าจะเป็นภาวะของ “วุฒิ” ที่จะช่วยให้องค์กรดังกล่าวเป็นที่ยอมรับของประชาชน

หรือที่มา บทบาทหน้าที่ซึ่งถูกกำหนด รวมถึงพฤติกรรมการแสดงออก เป็นโจทย์สำคัญที่ทำให้วุฒิสภากลายเป็นองค์กรด้อยค่าในสังคมไทย

 

ที่มา ที่ไม่เคยออกแบบได้ลงตัว

นับแต่เปลี่ยนแปลงการปกครองเมื่อปี พ.ศ.2475 การออกแบบที่มาของวุฒิสภาเปลี่ยนแปลงจากแต่งตั้ง สรรหา เลือกตั้ง กลับไปกลับมาเหมือนกับยังไม่สามารถหารูปแบบที่ลงตัวได้

ด้วยเจตนาแต่แรกของการมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรประเภทที่สองที่มาจากการแต่งตั้งตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2475 ระบุในบทเฉพาะกาลว่า เนื่องจากประชาชนผู้มีสิทธิออกเสียง ยังมีการศึกษาไม่จบชั้นประถมศึกษาเกินกว่าครึ่งของประชาชนทั้งประเทศ จึงจำเป็นต้องมี ส.ส.ประเภทที่สองที่มาจากการแต่งตั้งเพื่อคอยกลั่นกรองกฎหมายที่มาจากสภาผู้แทนราษฎร

ต่อมาในปี พ.ศ.2489 ได้เปลี่ยน ส.ส.ประเภทที่สอง เป็นพฤฒิสภา ที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน และเปลี่ยนเป็นวุฒิสภา ในปี พ.ศ.2490 แต่กลับไปใช้วิธีการแต่งตั้งอีกรอบ แถมยังกำหนดให้จำนวน ส.ว.มีจำนวนเท่ากับ ส.ส.อีก

หลังจาก พ.ศ.2490 สมาชิกวุฒิสภามาจากการแต่งตั้งโดยตลอด โดยถูกใช้เป็นกลไกค้ำจุนของผู้มีอำนาจ จนถึง พ.ศ.2540 ที่มีรัฐธรรมนูญที่เป็นประชาธิปไตยอย่างแท้จริงจึงมี ส.ว. 200 คน ที่มาจากการเลือกตั้งทั้งหมด แต่ก็เกิดเสียงวิพากษ์วิจารณ์ถึงผู้ที่ได้รับการเลือกตั้งมาเป็นสมาชิกวุฒิสภาว่า มีจำนวนมากที่เป็นเครือญาติกับนักการเมือง สามีเป็น ส.ส. ภรรยาเป็น ส.ว. จนมีคำเรียกกล่าวว่าเป็นสภาผัวเมีย

พ.ศ.2550 จึงมีการเปลี่ยนวิธีการได้มาของ ส.ว. 150 คน ให้ 76 คนมาจากการเลือกตั้งจังหวัดละ 1 คน และ 74 คนมาจากการสรรหา ซึ่งก็ยังนำไปสู่การทำงานที่ไม่เข้ากันระหว่าสมาชิกวุฒิสภาที่มีที่มาคนละประเภท ไม่สามารถทำงานร่วมกันเป็นปลาน้ำเดียวได้

การออกแบบที่มาของสมาชิกวุฒิสภา ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ให้มี ส.ว. 200 คน ที่จากการคัดเลือกกันเองของกลุ่มอาชีพต่างๆ 10 กลุ่ม โดยให้มีการสมัครที่อำเภอ และคัดเลือกกันเอง 3 ระดับ คือ ระดับอำเภอ ระดับจังหวัด และระดับประเทศ

อย่างไรก็ตาม ในบทเฉพาะกาลที่นำไปสู่ความขัดแย้งในสังคมขณะนี้ คือ การให้มี ส.ว.เพิ่มเป็น 250 คน ที่ 194 คนมาจากการแต่งตั้งของ คสช. 6 คนมาจากผู้นำเหล่าทัพ และอีก 50 คนมาจากการคัดกันเองตามวิธีการในรัฐธรรมนูญให้เหลือ 100 คน แล้วมาให้ คสช.เลือกให้เหลือ 50 คน

การออกแบบวิธีการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภาในไทย จึงยังดูคล้ายการทดลองและกลับไปกลับมายังหาจุดลงตัวไม่ได้ ทั้งในด้านจำนวน คุณสมบัติ และวิธีการได้มา

 

อำนาจหน้าที่ที่เหลือไม่มากแล้ว

บทบาทของวุฒิสภาตามรัฐธรรมนูญ 2560 ได้ตัดบทบาทในการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองออกไป โดยให้เป็นอำนาจของคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติที่จะรับเรื่องร้องเรียนและส่งต่อไปยังศาลฎีกา หรือศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง

ดังนั้น บทบาทที่เหลืออยู่หลักๆ จึงมีเพียง 5 เรื่องคือ

หนึ่ง การกลั่นกรองกฎหมายที่ผ่านการพิจารณาจากสภาผู้แทนราษฎร

สอง การให้ความเห็นชอบผู้ดำรงตำแหน่งในศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระต่างๆ

สาม การให้ความเห็น หรือคำปรึกษาแนะนำในการบริหารราชการแผ่นดินของคณะรัฐมนตรี โดยการตั้งกระทู้ถามหรือการอภิปรายทั่วไปเพื่อให้คณะรัฐมนตรีแถลงข้อเท็จจริงหรือชี้แจง โดยไม่มีการลงมติ

สี่ บทบาทตามที่ให้ต้องเป็นการประชุมร่วมกันของ ส.ส. และ ส.ว. ในมาตรา 156 ของรัฐธรรมนูญ

ห้า บทบาทที่เป็นเงื่อนไขของการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ในมาตรา 256 ที่ต้องได้รับความเห็นชอบจาก ส.ว. อย่างน้อยหนึ่งสาม หรือไม่น้อยกว่า 84 คน ในวาระที่หนึ่งและวาระที่สาม

สมาชิกวุฒิสภาชุดปัจจุบัน
ได้ทำหน้าที่
ได้อย่างเหมาะสมหรือไม่

บทบาทหน้าที่ในการกลั่นกรองกฎหมาย อาจทำให้กฎหมายมีความรอบคอบมากขึ้นจากประสบการณ์ของเหล่าสมาชิกวุฒิสภา แต่ก็ทำให้กระบวนการออกกฎหมายมีความล่าช้าทอดยาวออกไป

ในด้านการให้ความเห็นชอบผู้ดำรงตำแหน่งในศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรอิสระ เรากลับไม่ได้คนที่มีความรู้ความสามารถในการทำงานในหน้าที่ดังกล่าวอย่างเหมาะสม โดยกลับได้รับเสียงวิพากษ์วิจารณ์ว่าเป็นการเลือกคนที่เป็นที่ไว้วางใจของ คสช.มาทำหน้าที่ในองค์กรอิสระเพื่อค้ำจุนผู้มีอำนาจในบ้านเมืองเท่านั้น

ส่วนการให้คำแนะนำในการบริหารราชการแผ่นดิน ตลอด 4 ปีที่ผ่านมา สมาชิกวุฒิสภาชุดนี้ไม่เคยใช้สิทธิตามมาตรา 153 ของรัฐธรรมนูญในการอภิปรายทั่วไปเพื่อให้คณะรัฐมนตรีชี้แจงข้อเท็จจริงหรือให้คำแนะนำโดยไม่มีการลงมติแม้แต่ครั้งเดียว

สิ่งที่เห็นเป็นบทบาทคือการทำตามสิ่งที่กฎหมายกำหนดให้เป็นการประชุมร่วมกันของรัฐสภา ตามมาตรา 156 แต่สิ่งที่ประชาชนได้เห็นคือการถกเถียงกันอย่างขาดวุฒิภาวะ ใช้ถ้อยคำรุนแรงต่อกัน จนถึงการชี้หน้าท้าทายกันระหว่างสองสภา

บทบาทประการสุดท้ายในเรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญ สมาชิกวุฒิสภาชุดนี้ทำหน้าที่เป็นผู้พิทักษ์รักษารัฐธรรมนูญอย่างสุดชีวิต ข้อเสนอการแก้ไขรัฐธรรมนูญ 6 ครั้งที่มาจากพรรคร่วมฝ่ายค้าน 3 ครั้ง จากภาคประชาชน 3 ครั้ง ได้รับเสียงสนับสนุนจากสมาชิกวุฒิสภาไม่ถึงเกณฑ์หนึ่งในสามหรือไม่ถึง 84 คน โดยได้มากที่สุดเพียง 56 เสียง และน้อยที่สุดเพียง 3 เสียง

จะมีความสำเร็จก็เพียงครั้งเดียวที่เป็นข้อเสนอให้เปลี่ยนแปลงระบบเลือกตั้งจากบัตรใบเดียวเป็นสองใบ เปลี่ยนระบบการนับคะแนนแบบจัดสรรปันส่วนผสมเป็นระบบนับคะแนนแบบคู่ขนานที่สมาชิกวุฒิสภาร่วมให้ความเห็นชอบ

แต่ก็เป็นเพราะเป็นข้อเสนอที่มาจากพรรคร่วมรัฐบาลเอง

 

คำถามถึงความจำเป็นต้องมีวุฒิสภา
ในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่

เมื่อพฤติกรรมของสมาชิกวุฒิสภากลายเป็นคำถามของสังคมถึงบทบาทหน้าที่และผลลัพธ์ที่ได้ว่าคุ้มค่า เหมาะสม เกิดประโยชน์ในการจรรโลงการปกครองในระบอบประชาธิปไตย หรือกลายเป็นกลไกที่ขัดขวางการเป็นประชาธิปไตยของประเทศเสียเอง

ประชาชนจึงมีคำถามว่า เรายังจำเป็นต้องมีวุฒิสภาต่อไปอีกหรือไม่

การกลั่นกรองกฎหมาย ก็ไม่เห็นมีความจำเป็น เพราะสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรก็มีความรู้ประสบการณ์ไม่แพ้สมาชิกวุฒิสภา อีกทั้งภาคประชาสังคมก็เข้มแข็งพอที่จะร่วมตรวจสอบการออกกฎหมายที่ไม่เป็นประโยชน์ แล้วจะมีการเพิ่มขั้นตอนให้ล่าช้าทำไม

เมื่อการเห็นชอบศาลรัฐธรรมนูญ และองค์กรอิสระ ก็ได้คนที่ไม่เป็นกลาง ก็ให้สภาผู้แทนราษฎรเขาไปให้ความเห็นชอบ ถ่วงดุลกันเองระหว่างฝ่ายรัฐบาลและฝ่ายค้าน หากกลัวฝ่ายรัฐบาลได้เปรียบก็ไปกำหนดให้ฝ่ายค้านต้องร่วมเห็นชอบในสัดส่วนร้อยละเท่าไรของฝ่ายค้านก็ได้

ส่วนที่กฎหมายต้องให้ประชุมร่วมกัน เมื่อมีสภาเดียว ก็ไม่จำเป็นต้องประชุมร่วม จบไหม

การร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดย ส.ส.ร.ที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน ที่เป็นนโยบายสำคัญของพรรคการเมืองทั้งหลาย คงกลายเป็นประเด็นถกเถียงหลักว่า ถึงวันนี้เรายังจำเป็นต้องมีวุฒิสภาหรือไม่

ทั้งนี้ทั้งนั้น เพราะมีแล้วท่านแสดงบทบาทให้เห็นว่า “ไม่มียังดีเสียกว่า” เอง