ยุทธบทความ

สุรชาติ บำรุงสุข

 

รัฐประหารในศตวรรษที่ 21

: ทหารกับการเมืองในอนาคต

 

“ผู้นำทหารฝ่ายขวามักจะถูกชักจูงให้ยึดอำนาจด้วยข้ออ้างของการฟื้นฟูความสงบเรียบร้อย [ของสังคม]”

Robert Pinkney (1990)

 

กระแสคลื่นประชาธิปไตยซึ่งเป็นกระบวนการทางการเมืองภายในของแต่ละรัฐถูกนำมาเชื่อมต่อกับความเปลี่ยนแปลงของระเบียบระหว่างประเทศในยุคสมัยใหม่ เมื่อการเมืองโลกประสบกับการสิ้นสุดของโลกแบบสงครามเย็น ที่เป็นการต่อสู้ของอุดมการณ์ 2 ชุด ระหว่าง “ทุนนิยม vs สังคมนิยม” โดยมีการรวมชาติของเยอรมนีในปลายปี 1989 คู่ขนานกับการล่มสลายของระบอบการปกครองของพรรคคอมมิวนิสต์ในยุโรปตะวันออก และตามมาด้วยการล่มสลายของระบอบคอมมิวนิสต์ในสหภาพโซเวียตในช่วงเวลาดังกล่าว

ภาพการสิ้นสุดของระบอบการปกครองเหล่านี้ได้กลายเป็นสัญลักษณ์สำคัญที่การล่มสลายของระบอบการปกครองแบบอำนาจนิยมในโลกสังคมนิยมคือ ชัยชนะครั้งสำคัญของฝ่ายประชาธิปไตย

และปรากฏการณ์เช่นนี้นำไปสู่การเปลี่ยนผ่านทางการเมืองจากสังคมนิยมสู่ประชาธิปไตย

ในอีกภูมิภาคหนึ่งที่เคยอยู่ภายใต้ระบอบการปกครองของรัฐบาลทหารอำนาจนิยมอย่างในละตินอเมริกา ก็เห็นถึงการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยเช่นกัน

รัฐบาลพลเรือนได้เข้าแทนที่รัฐบาลทหารในหลายประเทศในช่วงทศวรรษ 1980 จนเห็นการเปลี่ยนผ่านจากระบอบเสนานิยมไปสู่ระบอบประชาธิปไตย

ดังจะเห็นได้ว่าในปี 1979 ประชาชนสองในสามของภูมิภาคนี้อยู่ภายใต้ระบอบทหาร แต่ไม่น่าเชื่อว่าในปี 1994 ไม่มีระบอบทหารเหลืออยู่อีกเลยในภูมิภาคนี้

 

คลื่นประชาธิปไตยลูกที่สาม

การสิ้นสุดของระเบียบโลกแบบสงครามเย็นจึงมิได้มีนัยกับการเมืองระหว่างประเทศเท่านั้น หากยังมีผลอย่างสำคัญกับการเมืองภายในอีกด้วย

เพราะเท่ากับเห็นการสิ้นสุดของระบอบอำนาจนิยมในการเมืองภายใน และเห็นการมาของกระแสประชาธิปไตย จนทำให้เกิดข้อสังเกตทางทฤษฎีว่า โลกได้ก้าวสู่กระแสประชาธิปไตยที่เป็น “คลื่นลูกที่สาม” (The Third Wave)

โดยเปรียบเทียบว่าคลื่นลูกที่หนึ่งเกิดในปี 1828-1926 และคลื่นลูกที่สองเกิดในปี 1943-1962

การอธิบายในทางทฤษฎีเช่นนี้ดูจะเป็นความหวังอย่างมากว่า โลกของระบอบอำนาจนิยมน่าจะถึงจุดสิ้นสุด และมนุษยชาติกำลังก้าวสู่ “การปฏิวัติประชาธิปไตย” ของโลกอีกครั้ง

แต่หลายคนก็กังวลว่า ความเป็นประชาธิปไตยที่เกิดขึ้นจะยั่งยืนไปอีกนานเพียงใด

ดังจะเห็นได้ว่าผู้เชี่ยวชาญการเมืองละตินอเมริกาเคยมีข้อสังเกตว่า “ในแต่ละช่วงเวลา ประชาธิปไตยได้รับการพิสูจน์แล้วว่าไม่ยั่งยืน [และ] ระบอบประชาธิปไตยมักจะถูกแทนที่ด้วยระบอบอำนาจนิยม”

สำหรับผู้ที่เฝ้ามองการเมืองในภูมิภาคดังกล่าวแล้ว พวกเขาไม่แน่ใจว่าระบอบทหารจะหวนกลับคืนมาอีกหรือไม่

เนื่องจากหลายครั้งที่การเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยเกิดขึ้นแล้ว กลับไม่ได้นำไปสู่การเกิดของระบอบประชาธิปไตยที่เข้มแข็ง และตามมาด้วยการหวนคืนสู่ระบอบอำนาจนิยมในเวลาต่อมา…

ประวัติศาสตร์การเมืองโลกก็ตอบเช่นนั้นว่า หลายครั้งประชาธิปไตยที่เกิดขึ้นไม่มีความยั่งยืน

ดังจะเห็นได้ว่ากระแสประชาธิปไตยที่มากับการสิ้นสุดของสงครามเย็น เป็นคลื่นลูกที่สามนั้น เท่ากับตอบเราว่าคลื่นสองลูกแรกจบลงด้วยการเปลี่ยนผ่านที่หวนกลับสู่ระบอบอำนาจนิยม

ดังนั้น เมื่อคลื่นลูกที่สามเกิดขึ้นทำให้มั่นใจว่าคลื่นประชาธิปไตยของโลกครั้งที่สามนี้น่าจะมีความมั่นคงมากกว่าสองครั้งแรก เพราะการเริ่มต้นของศตวรรษที่ 21 มีภาพสะท้อนสำคัญสี่ส่วนคือ

1) การล้มลงของระบอบทหารในละตินอเมริกา

2) การล่มสลายของระบอบสังคมนิยมในยุโรปตะวันออกและสหภาพโซเวียต

3) การขยายตัวของกระแสประชาธิปไตย

และ 4) การสิ้นสุดของสงครามเย็น ซึ่งความเปลี่ยนแปลงของภูมิทัศน์ของโลกในสี่ส่วนนี้มีผลอย่างมากกับบทบาทของทหารกับการเมืองในประเทศต่างๆ

และการเปลี่ยนเช่นนี้ทำให้เกิดคำเรียกประเทศที่มีการเปลี่ยนผ่านจากระบอบอำนาจนิยมว่า “ประเทศประชาธิปไตยใหม่”

แน่นอนว่าในประเทศประชาธิปไตยใหม่ ระบอบประชาธิปไตยมีความเปราะบางในตัวเอง โดยเฉพาะกองทัพยังคงเป็นภัยคุกคามต่อความอยู่รอดของรัฐบาลพลเรือน ไม่ต่างจากในยุคสงครามเย็นที่ทหารมีบทบาทอย่างมากในทางการเมือง

แม้การสิ้นสุดของสงครามนี้จะเป็นแรงบีบให้ต้องคิดเรื่องภารกิจของกองทัพใหม่

และในบางประเทศได้เกิดการปฏิรูปกองทัพเพื่อรองรับต่อความเปลี่ยนแปลงในเวทีระหว่างประเทศ

แต่ประเด็นทหารกับการเมืองยังคงเป็นเรื่องสำคัญสำหรับประเทศเหล่านี้ไม่ต่างจากเดิม แม้สภาวะแวดล้อมจะเปลี่ยนไป

ดังนั้น จึงมีความหวังอย่างมากว่าคลื่นประชาธิปไตยลูกที่สามจะมีส่วนช่วยให้บทบาทของทหารมีทิศทางที่ไม่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาการเมือง จนเป็นความหวังว่าประเทศประชาธิปไตยใหม่กำลังมี “ความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารในยุคใหม่” ที่พลเรือนจะเข้ามามีบทบาททางการเมืองในระดับสูงมากขึ้น และบทบาทของผู้นำทหารในทางการเมืองจะลดลง

พร้อมกับการที่กองทัพยอมอยู่ภายใต้การควบคุมของพลเรือนมากขึ้น

เช่นเดียวกับภาวะที่รัฐบาลทหารจะกลายเป็น “ความล้าสมัยทางการเมือง” ที่ไม่รองรับต่อโลกในอนาคต

แต่กระนั้นความท้าทายเก่าที่ไม่เคยหมดไปในประเทศประชาธิปไตยใหม่คือ โอกาสการเกิดรัฐประหารยังคงมีอยู่ไม่เปลี่ยนแปลง แม้จะมีปัจจัยอื่นเข้ามาลดแรงจูงใจในการก่อรัฐประหาร

ไม่ว่าจะเป็น

1) การขับเคลื่อนของกระแสโลกาภิวัตน์

2) การเติบโตทางเศรษฐกิจของประเทศ

3) การยอมรับของชนชั้นนำทหารว่า ปัญหาของประเทศมีความซับซ้อนเกินกว่าจะแก้ด้วยการยึดอำนาจและตั้งรัฐบาลทหาร

4) การยอมรับของคนในกองทัพว่า การมีบทบาททางการเมืองเป็นอุปสรรคต่อการสร้างทหารอาชีพภายในกองทัพ

และ 5) คนส่วนใหญ่ไม่มีความเชื่อว่า สังคมต้องอาศัยบทบาทของทหารในการสร้างความมั่นคงของประเทศ เพราะแนวโน้มของการเกิดสงครามขนาดใหญ่ลดลงหมดแล้ว อันส่งผลให้ความจำเป็นต้องพึ่งพากองทัพในแบบเก่าลดลงด้วย

ฉะนั้น การจัดความสัมพันธ์ระหว่างกองทัพกับรัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้ง จึงเป็นประเด็นสำคัญในทางทฤษฎี และเป็นความท้าทายในทางปฏิบัติอย่างยิ่ง

ซึ่งคำถามสำคัญจากกรณีนี้ก็คือ กองทัพจะยอมรับสถานะของการควบคุมโดยพลเรือนในทางการเมืองได้เพียงใด

เช่นเดียวกับที่รัฐบาลพลเรือนจะสร้างความเข้มแข็งของการควบคุมโดยพลเรือนในกรอบที่เป็นประชาธิปไตยได้เพียงใด

ประเด็นเช่นนี้เป็นโจทย์สำคัญที่ท้าทายผู้นำพลเรือนในประเทศประชาธิปไตยใหม่อย่างมาก

 

รัฐประหารในศตวรรษใหม่!

ในขณะที่กระแสประชาธิปไตยพัดในเวทีโลกนั้น เรายังคงเห็นการก่อการรัฐประหารทั้งที่สำเร็จและล้มเหลว มีจำนวนดังนี้

– จากปี 2000-2009 โลกมีรัฐประหารจำนวน 25 ครั้ง

– จากปี 2010-2019 โลกมีรัฐประหารจำนวน 21 ครั้ง

– จากปี 2020-2021 โลกมีรัฐประหารจำนวน 4 ครั้ง

ตัวเลขในข้างต้นดูจะเป็นสัญญาณเตือนอย่างดีว่า แม้โลกจะก้าวสู่ศตวรรษที่ 21 แล้ว แต่จำนวนการก่อการรัฐประหารยังคงเกิดขึ้นหลายครั้งอย่างไม่น่าเชื่อ

อันเป็นข้อบ่งชี้ว่ารัฐประหารและ/หรือบทบาทของทหารกับการแทรกแซงทางการเมืองยังเป็นประเด็นสำคัญในทางการเมืองที่ละเลยไม่ได้

ดังนั้น จึงมีข้อเสนอให้ปฏิรูปความสัมพันธ์พลเรือน-ทหาร เพื่อให้เป็นจุดเริ่มต้นหนึ่งที่สำคัญของกระบวนการสร้างประชาธิปไตย ซึ่งข้อเสนอเช่นนี้มีทิศทางที่สำคัญ 4 ประการคือ

1) ยกระดับความเป็นทหารอาชีพให้สูงขึ้น เพื่อให้คณะนายทหารมีความเป็น “ทหารอาชีพ” มากกว่าจะเป็น “ทหารการเมือง และจะต้องทำให้นายทหารในกองทัพตระหนักถึงความจำกัดของขีดความสามารถของทหารที่จะเข้าไปมีบทบาทในเรื่องอื่นๆ ที่ไม่ใช่เป็นเรื่องของทหาร

2) จะต้องทำให้การควบคุมโดยพลเรือนเกิดเป็นจริง โดยจะต้องสร้างประสิทธิภาพของรัฐบาลพลเรือนในการตัดสินใจในเรื่องของนโยบายต่างประเทศและความมั่นคง ที่ผู้นำกองทัพจะเป็นผู้ให้คำปรึกษา และเป็นผู้นำนโยบายไปปฏิบัติ แต่กองทัพจะไม่อยู่ในสถานะของผู้กำหนดนโยบาย หากมีสถานะเป็นผู้ใต้บังคับบัญชาของรัฐบาลพลเรือน

3) รัฐบาลพลเรือนเองก็อาจจะต้องตระหนักถึง “พื้นที่ของวิชาชีพทหาร” ที่ทหารจะเป็นผู้ที่มีบทบาทโดยตรงในพื้นที่ดังกล่าว และยอมรับบทบาทในการเป็นที่ปรึกษาของกองทัพในเรื่องของกิจการการทหาร อีกทั้งจะต้องคิดคำนึงถึงการกำหนดบทบาททางการเมืองของทหารภายใต้กรอบของรัฐธรรมนูญ

4) แสวงหาหนทางที่ลดแรงเสียดทานระหว่างผู้นำรัฐบาลพลเรือนกับผู้นำทหาร เพื่อไม่ให้เกิดความตึงเครียดในความสัมพันธ์ของสองส่วนนี้ ทั้งยังต้องลดเงื่อนไขของการแทรกแซงทางการเมืองของทหาร

ข้อเสนอในการปฏิรูปความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารเช่นนี้จึงเป็นความหวังว่า การสร้างนายทหารในระบอบประชาธิปไตยจะเกิดขึ้นได้จริง

เพราะผู้นำทหารอาจจะต้องตระหนักถึงความจริงว่า กองทัพในระบอบเผด็จการไม่ได้ทำหน้าที่ทางทหาร หากถูกใช้ให้ทำหน้าที่อื่นๆ ที่เป็นเรื่องทางการเมือง

ฉะนั้น ข้อเสนอเช่นนี้จึงเป็นช่องทางที่จะทำให้เกิดทหารอาชีพ และเป็นหลักประกันว่ากองทัพจะไม่ถูกควบคุมโดยระบอบเผด็จการ

อีกทั้งยังจะเป็นโอกาสของการพัฒนากองทัพในกรอบของความเป็นประชาธิปไตยในอนาคตอีกด้วย

 

อนาคต

ในการเมืองของประเทศประชาธิปไตยใหม่นั้น เราคงต้องตระหนักว่ารัฐประหารยังเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นได้ และการเปลี่ยนผ่านทางการเมืองในหลายประเทศอาจจะไม่เดินไปสู่จุดหมายปลายทางของการสร้างประชาธิปไตยเช่นที่คาดหวังไว้

อย่างน้อยรัฐประหารถึงสองครั้งในไทยในปี 2006 และ 2014 และรัฐประหารในเมียนมาในปี 2021 ตลอดรวมถึงรัฐประหารอีกหลายครั้งในภูมิภาคแอฟริกา ล้วนเป็นคำเตือนที่ดีในเรื่องนี้

เราอาจต้องยอมรับว่า ความสำเร็จของการเปลี่ยนผ่านยังมีความท้าทายอยู่มาก และการจัดความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารยังเป็นประเด็นที่มีความสำคัญ

เพราะแม้โลกจะก้าวสู่ศตวรรษที่ 21 แล้ว แต่เรายังคงต้องเผชิญกับการก่อกบฏของทหารต่อรัฐบาลพลเรือนไม่ต่างจากเดิม

จนเสมือนว่ารัฐประหารอยู่กับประเทศประชาธิปไตยใหม่ไปอีกนานเท่านาน

อย่างน้อยจนกว่าความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารใหม่จะเกิดขึ้นได้จริง!