มีกฎหมายสำคัญ 2 ฉบับ ที่ใช้เป็นหลักในการจัดการกับภัยโรคระบาดโควิด-19

ฉบับหนึ่งเป็นการกระจายอำนาจการจัดการ

ส่วนอีกฉบับเป็นการรวมศูนย์อำนาจการบริหาร

เป็นเหมือนสิ่งที่ตรงข้ามกัน

แต่จะสามารถบูรณาการให้เกิดเอกภาพของการทำงานได้หรือไม่

กระจายอำนาจเพื่อแก้ปัญหาได้รวดเร็ว ตรงจุด

พระราชบัญญัติโรคติดต่อ พ.ศ.2558 ที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 10 สิงหาคม พ.ศ.2558 เป็นการยกเลิก พ.ร.บ.โรคติดต่อฉบับเดิมที่ใช้กันมาตั้งแต่ปี พ.ศ.2523 เนื่องจากมีการเปลี่ยนแปลงในสถานการณ์การแพร่ระบาดของโรคต่างๆ ที่แตกต่างจากที่เป็นมาในอดีต สมควรแก้ไขกฎหมายให้ทันสมัยและสอดคล้องกับกฎอนามัยระหว่างประเทศ

ซึ่งหากมองย้อนหลังไป นับแต่ปี พ.ศ.2523 ที่ พ.ร.บ.ฉบับเดิมใช้บังคับ มีโรคระบาดใหม่เกิดขึ้น เช่น

ปี พ.ศ.2545-2546 มีการแพร่ระบาดไวรัสซาร์ส (SARS)

ปี พ.ศ.2552 มีการแพร่ของไวรัสไข้หวัดใหญ่สายพันธุ์ใหม่ (H1N1)

ปี พ.ศ.2555 มีการแพร่ระบาดของไวรัสเมอร์ส (MERS)

และในปี พ.ศ.2557 มีการแพร่ระบาดของไวรัสอีโบลา

ดังนั้น พ.ร.บ.โรคติดต่อ พ.ศ.2558 จึงเป็นความเหมาะสม จำเป็นกับสถานการณ์ของการแพร่ระบาดของโรคร้ายที่เปลี่ยนแปลงไป

การมีกฎหมายเพื่อควบคุมการแพร่กระจายของโรคในรูปแบบที่เป็นไปได้ ไม่ว่าจะเป็นผ่านการสัมผัสโดยตรง (Contact) ผ่านฝอยละอองขนาดใหญ่ (droplet) หรือละอองฝอยที่ฟุ้งกระจายในอากาศ (Airborne) หรือวิธีการอื่นๆ จึงถูกกำหนดให้มีการดำเนินการใน พ.ร.บ.ดังกล่าว

โดยมีจุดเด่นที่สำคัญคือ มีกลไกแก้ไขที่ใกล้ชิดปัญหา คือ คณะกรรมการโรคติดต่อจังหวัด

คณะกรรมการโรคติดต่อจังหวัด มีผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นประธานกรรมการ มีองค์ประกอบจากหลายภาคส่วนที่เกี่ยวข้องกับการดูเรื่องสุขภาพอนามัยของประชาชน อาทิ ตัวแทนจากโรงพยาบาลศูนย์ โรงพยาบาลชุมชน สถานพยาบาล สาธารณสุข ปศุสัตว์ ป้องกันบรรเทาสาธารณภัย สำนักงานป้องกันควบคุมโรค และยังมีตัวแทนจากท้องถิ่น เช่น นายก อบจ. นายกเทศมนตรี นายก อบต. เป็นต้น โดยมีนายแพทย์สาธารณสุขจังหวัดเป็นกรรมการและเลขานุการ

คณะกรรมการชุดนี้ มีหน้าที่ทั้งเฝ้าระวัง ป้องกันและควบคุมโรคติดต่ออันตราย ในเขตพื้นที่รับผิดชอบของจังหวัด โดยมีอำนาจทั้งกำหนดมาตรการ การเรียกบุคคล การกักกัน กำจัด ทำลายสิ่งที่เป็นเหตุแห่งการติดโรค

ทั้งยังมีอำนาจในการสั่งปิดตลาด สถานประกอบการ สถานจำหน่ายอาหาร เครื่องดื่ม โรงงาน โรงมหรสพ สถานศึกษา และสั่งให้หยุดการประกอบการต่างๆ ได้

เราจึงเห็นคำสั่งมากมายจากผู้ว่าราชการจังหวัด ในการป้องกันการแพร่กระจายของเชื้อโรค เช่น การประกาศพื้นที่ควบคุม ห้ามคนเข้า-ออก การสั่งปิดโรงเรียน ร้านอาหาร ห้ามจำหน่ายเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ การประกาศเคอร์ฟิวในบางพื้นที่ จนถึงมาตรการการล็อกดาวน์เมือง ห้ามคนเข้า-ออกจังหวัด

มีทั้งอ่อนและเข้มในดีกรีที่แตกต่างกัน ซึ่งสมควรเป็นไปตามการประเมินสถานการณ์ของแต่ละพื้นที่

เพราะสิ่งที่เกิดขึ้นในแต่ละพื้นที่หรือหน้างานแต่ละแห่งจะมีความแตกต่างกัน เช่น ปัญหาการเข้าเมืองของผู้ที่ไปประกอบพิธีทางศาสนาใน 3 จังหวัดชายแดน คงเป็นคนละปัญหากับการเข้าเมืองของนักท่องเที่ยวในจังหวัดภูเก็ต เป็นต้น

การรวมศูนย์ที่ขาดบูรณาการ

ปรากฏการณ์ที่เกิดขึ้นในการจัดการของแต่ละจังหวัด ทำให้เห็นถึงจุดอ่อนของการทำงานแบบรัฐราชการที่ขาดบูรณาการ ดังนี้

ประการแรก มีอำนาจที่กดทับการตัดสินใจในระดับท้องถิ่น เนื่องจากการประกาศพระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน ที่นายกรัฐมนตรีได้ขออำนาจจากมติ ครม. ประกาศมีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 26 มีนาคม พ.ศ.2563 และมีการประกาศขยายเวลาไปถึง 31 พฤษภาคม พ.ศ.2563 นั้น เป็นเหมือนอำนาจที่ซ้อนอำนาจของการตัดสินใจในระดับพื้นที่

หลายต่อหลายเรื่องที่ ผู้ว่าราชการจังหวัด อาจจะประเมินแล้วเห็นว่า สถานการณ์ในจังหวัดนั้นคลี่คลายเห็นสมควรให้กิจการบางประเภทสามารถกลับมาประกอบการได้เพื่อลดปัญหาความเดือดร้อนทางเศรษฐกิจ

แต่การออกข้อกำหนดที่อาศัยอำนาจตาม พ.ร.ก.การบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน ที่มีลักษณะครอบคลุมทั่วไป ทำให้แทบไม่ต้องมีการใช้วิจารณญาณใดๆ จากบุคคลที่รับผิดชอบในพื้นที่เพราะจะขัดกับคำสั่งในข้อกำหนดดังกล่าว

ตัวอย่างเช่น ผู้ว่าราชการจังหวัด อาจเห็นว่าในจังหวัดสามารถผ่อนคลายให้ร้านอาหารที่มีระบบในการป้องกันที่ดีเปิดขายอาหารได้ แต่เมื่อมีข้อกำหนดทั่วไปที่ไม่อนุญาตให้มีการดำเนินการดังกล่าว ก็ไม่สามารถดำเนินการได้

ประการที่สอง ความลักลั่นในการตัดสินใจในแต่ละพื้นที่ที่ปราศจากเหตุผลที่ดีในการรองรับ หากความแตกต่างมาจากการพิจารณาเหตุผลและความจำเป็นคงเป็นสิ่งที่ยอมรับได้ แต่หากมาจากความกลัวในการเพิ่มขึ้นของตัวเลขผู้ติดเชื้อในจังหวัดของตนและพยายามออกมาตรการเข้มเพื่อให้จังหวัดของตนดูดีโดยไม่สนใจถึงภาพที่จะเกิดขึ้นโดยรวมก็จะกลายเป็นเรื่องประหลาด

ตัวอย่างเช่น มาตรการในการห้ามจำหน่ายสุราและเครื่องดื่มที่มีแอลกอฮอล์ ที่จังหวัดหนึ่งยอมให้มีการขายได้ แต่ในอีกจังหวัดหนึ่งซึ่งมีพื้นที่ติดกันไม่ยินยอมให้มีการขาย ซึ่งแทบจะไม่มีผลในทางปฏิบัติในการควบคุมการบริโภคเครื่องดื่มดังกล่าว เนื่องจากประชาชนสามารถเดินทางข้ามพื้นที่เข้าไปซื้อหาและกลับมาบริโภคในเขตจังหวัดที่ประกาศห้ามได้

ยิ่งมีข้อกำหนดทั่วไป ซึ่งถือว่าเป็นมาตรฐานขั้นต่ำ สูงกว่านี้ เข้มงวดกว่านี้ได้ แต่ต่ำกว่านี้ไม่ได้ และยิ่งมีการรายงานผลการแพร่ระบาดที่แสดงถึงผลที่เกิดขึ้นเป็นรายจังหวัด การสร้างความเข้มในมาตรการโดยไม่สนใจในข้อเท็จจริงหรือเหตุผลความจำเป็นต่างๆ จึงตามมามากมาย

ประการที่สาม การคิดแบบเฉพาะส่วนที่ขาดการคิดเชื่อมโยงแบบบูรณาการ

คำว่าการบริหารงานแบบบูรณาการ ดูเหมือนจะถูกลืมเลือนไปในสถานการณ์การแพร่ระบาดของโรค

การวางยุทธศาสตร์ประเทศ ยุทธศาสตร์ภาค ให้มีการบริหารงานแบบกลุ่มจังหวัดที่เอาจังหวัดที่มีพื้นที่ติดกัน มีสภาพภูมิศาสตร์การเมืองที่คล้ายคลึงเป็นกลุ่มจังหวัดเดียวกัน มีผู้ว่าราชการของจังหวัดที่เป็นศูนย์กลางกลุ่มจังหวัดทำหน้าที่ในการวางแผนยุทธศาสตร์การทำงานร่วมกันอย่างเป็นเนื้อเดียวดูเหมือนจะไม่ได้รับการกล่าวถึงในคราวนี้

สิ่งที่เห็นกลับเป็นเรื่องการตีเส้น แบ่งพื้นที่ ห้ามล้ำเส้นของแต่ละจังหวัดจนเป็นการสร้างภาระและความอึดอัดแก่ประชาชนมากกว่า เมื่อประชาชนจะเดินทางจากจังหวัดหนึ่งไปยังจุดหมายปลายทางอีกจังหวัดที่อยู่ห่างออกไป กลับเกิดปรากฏการณ์การห้ามผ่านจังหวัดทางผ่าน

คิดอย่างเดียวคือ จังหวัดของเราต้องไม่มีตัวเลขผู้ป่วยเพิ่ม หรือรักษาสถิติให้ดูงดงามเท่านั้น

การคิดแบบบูรณาการที่มีการทำงานแบบกลุ่มจังหวัด การประสานงานพูดคุยเพื่อสร้างมาตรการรองรับที่ทุกฝ่ายได้ประโยชน์ร่วมควรมีการดำเนินการมากกว่านี้หรือไม่

ประการที่สี่ การคิดแบบรวมศูนย์ที่ปราศจากความรอบคอบกลับเป็นผลเสียที่ต้องตามแก้ไขครั้งแล้วครั้งเล่า รัฐที่รวมศูนย์โดยเชื่อมั่นวิธีการคิดการตัดสินใจของตน โดยปราศจากการไตร่ตรองที่รอบคอบ คำสั่งต่างๆ ที่ออกมาจึงมีลักษณะที่ชักเข้าชักออก ออกแล้วเลิก ออกแล้วเปลี่ยน จนประชาชนขาดความเชื่อมั่นและไม่ไว้วางใจในมาตรการของรัฐ

หลายเรื่องที่กลายเป็นข้อวิพากษ์วิจารณ์ เช่น การปิดกิจการใน กทม.แล้วมีผลในคนเดินทางกลับต่างจังหวัด

การประกาศให้วันหยุดราชการในเดือนพฤษภาคมยังคงเดิม ทำให้มีการไหลบ่าของคนออกนอกเมืองเป็นจำนวนมากเป็นระลอกสอง จนทำให้ต้องออกข้อกำหนดห้ามเดินทางระหว่างจังหวัดตามมา

หรือกรณีการห้ามจำหน่ายเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ แต่กลับให้มีการจำหน่ายใหม่จนเกิดภาพการแย่งชิงหาซื้อในห้างแบบไม่สนใจเรื่องของการเว้นระยะห่าง

เพราะประชาชนไม่แน่ใจว่า วันนี้ปล่อย พรุ่งนี้จะห้ามอีกหรือไม่ ดังนั้น ปลอดภัยคือแย่งกันหาซื้อไว้ก่อน

ทั้งหมดนี้ คือ สิ่งสะท้อนการบริหารงานของรัฐไม่ชัดเจนว่า จะกระจายหรือรวมศูนย์

ถึงวันหมดโควิด คงยังไม่รู้ว่า แบบไหนคือสิ่งที่ดีสำหรับประเทศนี้