จะเปลี่ยนผ่านสำเร็จ ต้องปฏิรูปกองทัพได้ จะปฏิรูปกองทัพสำเร็จ ต้องเปลี่ยนผ่านได้ | สุรชาติ บำรุงสุข

สุรชาติ บำรุงสุข

“ปัญหาพื้นฐานของความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารก็คือ ความตึงเครียดที่เกิดจากความต้องการของผู้นำการเมืองฝ่ายพลเรือนที่ต้องการดำรงสถานะของกองทัพให้เป็นเครื่องมือในการดำเนินนโยบายต่างประเทศ และเป็นเครื่องมือของการรักษาความสงบภายใน การดำรงสถานะเช่นนี้ได้จะต้องมีหลักประกันว่า อำนาจของฝ่ายทหารจะต้องไม่เกินเลยอำนาจของฝ่ายการเมืองที่เป็นพลเรือน”

Alfred Stepan

The Military in Politics (1971)

การเปลี่ยนผ่านทางการเมืองของทุกประเทศมีปัญหาประการหนึ่งที่ต้องบริหารจัดการให้สามารถอยู่ในภาวะที่ควบคุมได้ และไม่ปะทุกลายเป็นความขัดแย้งใหญ่ก็คือ ประเด็นของความสัมพันธ์พลเรือน-ทหาร

หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ ปัญหาของความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งกับกองทัพ ที่จะต้องไม่นำไปสู่ความขัดแย้งและจบลงด้วยการรัฐประหาร

เราอาจจะต้องทำความเข้าใจว่าความสำเร็จในการจัดการปัญหาเช่นนี้ไม่ใช่สิ่งที่จะเกิดขึ้นเองโดยมีความคาดหวังอย่างง่ายๆ ว่า เมื่อเกิดการเปลี่ยนผ่านเข้าสู่ความเป็นประชาธิปไตยแล้ว ปัญหาเช่นนี้จะถูกแก้ไขไปเองโดยอัตโนมัติ หรือมองว่าระบอบการปกครองที่เป็นประชาธิปไตยจะแก้ไขปัญหาของความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารไปได้ด้วยตนเอง โดยไม่จำเป็นต้องแสวงหายุทธศาสตร์และยุทธวิธีใดๆ ในการแก้ปัญหาเช่นนี้ หรือคิดเอาเองว่าเมื่อการเปลี่ยนผ่านเกิดขึ้นแล้ว สิ่งนี้จะกลายเป็นปัจจัยในตัวเองที่จะทำให้เกิดความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารที่ “ดี” คือจะไม่ย้อนกลับไปสู่การรัฐประหารอีก

ความคิดเช่นนี้มีความ “สุ่มเสี่ยง” อย่างมาก

เพราะระบอบการปกครองเดิมก่อนที่จะเกิดระยะการเปลี่ยนผ่านทางการเมืองนั้น มักจะอยู่ในรูปของระบอบอำนาจนิยม ซึ่งการปกครองของระบอบเช่นนี้ไม่ว่าจะอยู่ในรูปใดก็ตาม จะมีกองทัพเป็นแกนกลางของอำนาจรัฐ หรือระบอบการปกครองดังกล่าวอยู่ได้ด้วยการสนับสนุนจากกองทัพเป็นสำคัญ

หรือในหลายกรณีของประเทศกำลังพัฒนาโดยทั่วไป รัฐบาลอำนาจนิยมก็คือรัฐบาลทหารที่ขึ้นสู่อำนาจด้วยวิธีการรัฐประหารนั่นเอง

จนอาจกล่าวโดยสรุปได้ว่า กองทัพคือ “กระดูกสันหลัง” ของระบอบอำนาจนิยม และไม่มีระบอบอำนาจนิยมใดจะดำรงอยู่ได้โดยปราศจากการสนับสนุนของกองทัพ

ในสภาวะเช่นนี้ ยุทธศาสตร์ในการให้กองทัพถอนตัวออก จากระบบการเมือง เพื่อที่จะก่อให้เกิดการเปลี่ยนผ่านเข้าสู่ความเป็นเสรีนิยมที่มากขึ้น และ/หรือความเป็นประชาธิปไตย จึงเป็นประเด็นที่มีความจำเป็นอย่างมาก

ดังนั้น ในสภาวะเช่นนี้จึงต้องกำหนดจังหวะก้าวและทิศทางทางการเมือง อย่างน้อยก็เพื่อให้ระยะเปลี่ยนผ่านทางการเมืองที่จะเกิดขึ้น ไม่จำเป็นต้องนำไปสู่ความรุนแรงเสมอไป

ดังนั้น การแสวงหาความสนับสนุนจากทหารสายปฏิรูป (หรือพวก softliners) ในกองทัพจึงเป็นปัจจัยสำคัญ

และขณะเดียวกันก็จะต้องโดดเดี่ยวทหารสายอนุรักษนิยมสุดขั้ว (หรือพวก hardliners)

และหวังว่าทหารสายปฏิรูปจะเป็นแรงขับเคลื่อนที่พากองทัพออกจากการเมือง เพราะสำหรับทหารสายสุดขั้วแล้ว พวกเขามีแต่จะต้องการอยู่ในการเมืองต่อไปไม่สิ้นสุด อันทำให้การถอนกองทัพออกจากการเมืองจะต้องใช้แรงกดดันมากขึ้นหรือเป็นการเปลี่ยนผ่านด้วยความรุนแรง

หลายๆ ประเทศไม่ว่าจะอยู่ในภูมิภาคละตินอเมริกา ยุโรปใต้ หรือเอเชีย ในช่วงระยะเวลาที่จากทศวรรษ 1970 และ 1980 เป็นต้นมา ได้เป็นประจักษ์พยานให้เห็นถึงกระบวนการที่นำพาประเทศไปสู่ความเป็นประชาธิปไตย บางกรณีเกิดโดยไม่จำเป็นต้องใช้ความรุนแรงเป็นทางผ่าน

แต่ในบางกรณีความรุนแรงก็เป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้

และปัจจัยของความรุนแรงในฐานะแรงขับเคลื่อนของการเปลี่ยนผ่านนั้น ล้วนเกิดจากการตัดสินใจของผู้นำทหารบนทางสองแพร่ง คือจะสู้เพื่อสืบทอดอำนาจ หรือจะยอมพาสถาบันกองทัพออกจากการเมืองเพื่อลดแรงกดดันและไม่ถูกทำลายทางการเมือง

แต่ไม่ว่าจะมีลักษณะของการเปลี่ยนผ่านอย่างไรก็ตาม ผลที่เกิดขึ้นไม่แตกต่างกันก็คือ ทหารถูกทำให้ต้องถอยออกไปจากการเมือง หรือจะต้องเกิดการลดบทบาททางการเมืองของทหารลง

เช่น เกิดกระบวนการลดความเข้มข้นทางการเมืองของสถาบันกองทัพ (depoliticization) เพราะหากไม่เกิดกระบวนการเช่นนี้แล้ว การถอนตัวของกองทัพจากการเมืองจะไม่ใช่สิ่งที่เป็นจริง เนื่องจากกองทัพยังอยู่ในกระบวนการทำให้เป็นการเมือง (politicization)

ดังนั้น การลดความเข้มข้นของทหารเช่นนี้จะเป็น “ตัวชี้วัด” ที่สำคัญของการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตย (ในทางทฤษฎีก็คือ การแทรกแซงของทหารในการเมือง โดยเฉพาะการจัดตั้งรัฐบาลทหาร ถือได้ว่าเป็นดัชนีหลักของระบอบอำนาจนิยม)

เมื่อก้าวเข้าสู่ช่วงของการสร้างความเข้มแข็งให้แก่ระบอบประชาธิปไตย การจัดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลจากการเลือกตั้งกับกองทัพเป็นประเด็นที่มีความสำคัญอย่างมาก

เพราะจะคิดง่ายๆ ไม่ได้ว่า เมื่อการเมืองเข้าสู่ช่วงดังกล่าว การแทรกแซงของทหารในการเมืองจะไม่เกิดขึ้นอีก

ในช่วงเวลาเช่นนี้ การปฏิรูปกองทัพเพื่อสร้างความเป็น “ทหารอาชีพ” จะเป็นยุทธศาสตร์ในการสร้าง “ทหารประชาธิปไตย” และมีจุดมุ่งหมายว่าจะทำให้รัฐบาลเลือกตั้งมีความเข้มแข็งทั้งในเรื่องของ “การควบคุมโดยพลเรือน” และเป็นเงื่อนไขสำคัญที่ทำให้เกิด “ธรรมาภิบาลความมั่นคง” อีกด้วย

การกระทำเช่นนี้ยังจะเป็นโอกาสที่จะสร้างรัฐสมัยใหม่ที่เป็นประชาธิปไตยและมีการเมืองที่เป็น “อารยะ” และเป็นการเมืองที่มี “นิติรัฐ” เป็นแกนกลาง

ฉะนั้น รัฐประหารหรือการแทรกแซงของทหารในการเมืองไม่เพียงจะถูกมองว่าเป็นความ “ล้าหลัง” ของระบอบการเมืองเท่านั้น หากแต่รัฐบาลทหารยังจะต้องเผชิญกับข้อห้ามทางกฎหมายของประเทศพัฒนาแล้ว เช่น การยุติการให้ความช่วยเหลือแก่ประเทศที่มีการรัฐประหารเกิดขึ้น

หรือรูปธรรมที่เกิดกับกองทัพ ก็ไม่เพียงแต่ต้องเผชิญกับการยุติโครงการความช่วยเหลือทางทหารที่ได้รับเท่านั้น

หากแต่ยังหมายถึงการที่นักเรียนทหารที่เข้ารับการศึกษาอยู่อาจจะถูกส่งกลับบ้านด้วย เป็นต้น

ดังจะเห็นได้ว่า โดยกฎหมายของประเทศที่พัฒนาแล้วจะมีการลดระดับความสัมพันธ์ทางทหารกับรัฐบาลของประเทศที่มีรัฐประหาร

นอกจากนี้เงื่อนไขทางการทหารภายในประเทศในโลกยุคปัจจุบันก็ไม่ได้เอื้อให้กองทัพมีข้ออ้างที่ชอบธรรมต่อการแทรกแซงการเมืองของประเทศ ระดับของภัยคุกคามในยุคหลังสงครามเย็น หรือยุคหลังจากการสิ้นสุดของสงครามคอมมิวนิสต์ภายใน ไม่ได้อยู่ในฐานะของการเป็นปัจจัยที่เอื้อให้กองทัพเข้ามามีบทบาททางการเมืองอีกแต่อย่างใด

กล่าวคือ สังคมไม่ได้ต้องการหลักประกันความมั่นคง ด้วยการดำรงอยู่ของรัฐบาลทหารเช่นในอดีต

หรือกล่าวในอีกมุมหนึ่งก็คือ สังคมไม่มีปัจจัยของ “ความกลัว” เกื้อหนุนให้กองทัพต้องกลับเข้ามาเป็นผู้พิทักษ์ระบบการเมืองจากภัยคุกคามทางทหารของข้าศึก เช่น ในรูปแบบของภัยจากสงครามปฏิวัติคอมมิวนิสต์

ในภาวะเช่นนี้การทำให้ความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารเป็นประชาธิปไตย คู่ขนานกับการปฏิรูปกองทัพ จึงเป็นประเด็นที่มีความสำคัญเป็นอย่างยิ่ง

เพราะมิฉะนั้นแล้วกองทัพจะถูกปล่อยให้อยู่นอกระบอบการเมืองที่กำลังถูกทำให้เป็นประชาธิปไตย

ดังนั้น การพัฒนาการเมืองให้เป็นประชาธิปไตย จึงจำต้องทำให้ความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารเป็นประชาธิปไตยควบคู่กันไปด้วย

และขณะเดียวกันก็จะต้องเร่งผลักดันให้เกิดการปฏิรูปกองทัพอย่างจริงจัง เพื่อให้กองทัพลดบทบาททางการเมืองลง และพากองทัพกลับสู่การมีภารกิจหลักในทางทหาร

การพัฒนาประชาธิปไตยที่ละเลยต่อการปฏิรูปกองทัพเพื่อเสริมสร้างความเป็น “ทหารประชาธิปไตย” แล้ว ก็เท่ากับเรากำลังเปิด “หน้าต่างแห่งโอกาส” ให้ทหารหวนกลับเข้าสู่การแทรกแซงทางการเมืองได้อีก

ดังนั้น หากกล่าวโดยสรุปก็คือ การพัฒนาการเมืองที่ปราศจากการปฏิรูปกองทัพก็คือ การทำลายหลักประกันในการสร้างความเข้มแข็งของระบอบประชาธิปไตยในอนาคตนั่นเอง

ดังนั้น สำหรับนักประชาธิปไตยแล้ว จะต้องไม่กลัวการปฏิรูป เพื่อให้กองทัพมีความเข้มแข็งทางทหาร เพราะสำหรับระบอบประชาธิปไตยสมัยใหม่แล้ว การมีกองทัพที่เป็นทหารอาชีพที่เข้มแข็งในทางการทหาร เพื่อทำหน้าที่ในการป้องกันประเทศ ไม่ใช่สิ่งที่เป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาการเมืองของประเทศ

เพราะกองทัพดำรงสถานะของการเป็นกลไกของรัฐในระบอบประชาธิปไตย และรัฐยังคงมีความจำเป็นต้องใช้กลไกเช่นนี้ในการดำเนินนโยบายทางยุทธศาสตร์ทหารและการป้องกันประเทศ

เงื่อนไขเช่นนี้ทำให้การปฏิรูปกองทัพเป็นปัจจัยสำคัญที่นักการเมืองพลเรือนจะต้องพิจารณาเป็น “วาระแห่งชาติ” และทั้งจะต้องลดการใช้กลไกกองทัพเพื่อผลประโยชน์ของพรรคการเมือง อันจะเป็นปัจจัยที่นำพากองทัพเข้าสู่การเมือง และความเข้มแข็งทางทหารจะถูกแปรเป็นอำนาจทางการเมือง

กุญแจของความสำเร็จของปัญหาเช่นนี้ก็คือ ด้านหนึ่งจะต้องสร้างให้กองทัพเป็น “ทหารอาชีพ” (professional soldiers) ให้ได้

และอีกด้านหนึ่งก็คือจะต้องก่อให้เกิดกรอบความคิดในเรื่องของ”การควบคุมโดยพลเรือน” (civilian control) ในระบอบการเมืองแบบการเลือกตั้งให้ได้ และในบริบททางทหารแล้ว การจะกระทำเช่นนี้ได้จะต้องปฏิรูปกองทัพ

ฉะนั้น กุญแจสำคัญหลังจากการเปลี่ยนผ่านทางการเมืองเกิดขึ้นก็คือการไขเพื่อเปิดประตูไปสู่ความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารที่เป็นประชาธิปไตยก็คือ จะต้องปฏิรูปกองทัพเพื่อให้เกิดกระบวนการทำให้เป็นทหารอาชีพ (professionalization) ขึ้นในกองทัพให้ได้

ดังได้กล่าวแล้วว่าหากกองทัพไม่มีความเป็นทหารอาชีพแล้ว ผลที่จะเกิดภายในสถาบันทหารก็คือ กระบวนการให้การเมือง ซึ่งก็คือกระบวนการที่นายทหารในกองทัพจะถูกดึงกลับเข้าไปสู่วงจรความคิดที่มีความเชื่อพื้นฐานในแบบเดิมว่า ทหารจะต้องเป็นผู้แก้ปัญหาทางการเมืองของประเทศ และรัฐบาลทหารก็มีความชอบธรรมในตัวเองเมื่อประเทศต้องเผชิญกับปัญหาทางการเมือง เพราะทหารเป็น “ผู้พิทักษ์”

อย่างไรก็ตาม ปัญหาก็อาจจะไม่ใช่เรื่องง่ายที่จะลบล้างความเชื่อที่มีมูลฐานทางความคิดว่ากองทัพคือ “ผู้พิทักษ์” ซึ่งมีความชอบธรรมในการดำรงสถานะเป็นผู้แก้ไขปัญหาวิกฤตของประเทศ

ดังนั้น เป้าหมายของการปฏิรูปกองทัพในทางการเมืองที่รัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้งจะต้องมุ่งมั่นทำให้สำเร็จก็คือ นำพาสถาบันกองทัพออกจากเวทีทางการเมือง

โดยรัฐบาลต้องเป็นผู้นำการปฏิรูปกองทัพเพื่อก่อให้เกิดการพัฒนากองทัพอย่างจริงจัง

และด้วยการปฏิรูปกองทัพเท่านั้นที่จะก่อให้เกิดกระบวนการสร้างความเป็นทหารอาชีพให้เกิดขึ้นได้จริง หรืออีกนัยหนึ่งก็คือ กองทัพที่ได้รับการพัฒนาแล้วเท่านั้นที่จะสามารถสร้างบุคลากรในกองทัพเป็น “ทหารอาชีพ” ได้

ในทำนองเดียวกัน สำหรับกองทัพที่ไม่ได้รับการพัฒนาและขาดการปฏิรูป กระบวนการทำให้เกิดความเป็นทหารอาชีพในกองทัพนั้น ย่อมจะเป็นสิ่งที่เป็นไปไม่ได้ และยังจะกลายเป็นปัจจัยที่ทำให้เกิดความเป็น “ทหารการเมือง” ได้ง่าย

หรือในบางประเทศนั้น การขาดการปฏิรูปกองทัพยังส่งผลให้กองทัพเข้าไปเกี่ยวข้องกับวงการธุรกิจ จนกองทัพกลายเป็นองค์กรธุรกิจ หรือเป็น “ทหารธุรกิจ” คู่ขนานกับ “ทหารการเมือง”

ซึ่งก็คือปรากฏการณ์ที่กองทัพเข้าไปมีบทบาทควบคุมทั้งการเมืองและเศรษฐกิจ

แต่กลับไม่มีบทบาทของการเป็นสถาบันทหาร

และผลจากสภาพเช่นนี้จะทำให้การปฏิรูปกองทัพเป็นกุญแจของการไขประตูเพื่อเปิดไปสู่ความเป็นประชาธิปไตยที่มีเสถียรภาพ

ซึ่งก็คือการสร้างสภาพของความสัมพันธ์พลเรือน-ทหารที่กองทัพเป็นทหารอาชีพ และรัฐบาลพลเรือนมีขีดความสามารถในการดำเนินนโยบายการเมืองและการทหารภายใต้หลักการ “การควบคุมโดยพลเรือน”

ยุทธศาสตร์การสร้างประชาธิปไตยเพื่อให้เป็นระบอบการเมืองที่มีเสถียรภาพ จึงมิใช่เป็นเพียงเรื่องของการมีระยะเปลี่ยนผ่านทางการเมืองเกิดขึ้นเท่านั้น แต่จะต้องผลักดันให้เกิดการปฏิรูปกองทัพ เพื่อเป็นจุดเริ่มต้นของกระบวนการสร้างทหารอาชีพ

ขณะเดียวกันฝ่ายพลเรือนก็ต้องเร่งสร้างขีดความสามารถเพื่อที่จะก่อให้เกิดการควบคุมโดยพลเรือนคู่ขนานกัน

ดังนั้น หากจะทำให้ระยะเปลี่ยนผ่านทางการเมืองประสบความสำเร็จได้ ก็จะต้องสร้างการปฏิรูปกองทัพให้เกิดขึ้นด้วย

ความท้าทายสองประการเช่นนี้จึงเป็นภารกิจใหญ่และสำคัญของรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง

ที่สำคัญก็คือ ไม่มีสูตรสำเร็จ แต่หากละเลยภารกิจเช่นนี้แล้ว โอกาสของการสร้างประชาธิปไตยให้เกิดความเข้มแข็ง (ในความหมายของระบอบการเมืองที่มีเสถียรภาพ) ก็จะยังคงเป็นปัญหาต่อไปไม่เปลี่ยนแปลง

ซึ่งก็คือคำตอบที่บอกว่า โอกาสที่ทหารจะหวนคืนสู่เวทีการเมืองยังคงมีความเป็นไปได้อยู่เสมอนั่นเอง!

บทความก่อนหน้านี้“อัยการธนกฤต”เเจงยิบ เเก้ไขเพิ่มเติม ป.อาญาผิด’ข่มขื่น-ชำเรา-อนาจาร-ค้าประเวณี’
บทความถัดไปจีดีพีไตรมาสแรกโต 2.8% ต่ำสุดรอบ 4 ปี | พณ.สั่งตรึงราคาจานด่วน-ค้าปลีก | ททท.มั่นใจรายได้ทะลุ 3.4 ล้านล้าน