“ทำอย่างไรที่จะป้องกันไม่ให้ศตวรรษที่ 21 เป็นศตวรรษของประชาธิปไตยจอมปลอม”

Paul Brooker (2009)

ถ้าเรานั่งดูการเมืองโลกด้วยความพินิจพิเคราะห์แล้ว จะเห็นได้ประการหนึ่งว่าการกำเนิดของ “กระแสประชาธิปไตยลูกที่สาม” หรือ “คลื่นประชาธิปไตยลูกที่สาม” (The Democracy”s Third Wave หรือในวงวิชาการเรียกสั้นๆ ว่า The Third Wave) ตามทฤษฎีที่แซมมวล ฮันติงตัน นักรัฐศาสตร์ชาวอเมริกัน เสนอในหนังสือที่ตีพิมพ์ในปี 1991 นั้น ดูเหมือนว่าสุดท้ายแล้ว การพัดพาของกระแสชุดนี้จะไม่จบลงด้วยความฝันว่า กระแสประชาธิปไตยลูกที่สามจะทำให้ทั้งโลกก้าวสู่ความเป็นประชาธิปไตยได้

ในโลกแห่งความเป็นจริงนั้น เรากลับเริ่มเห็น “การถดถอยของประชาธิปไตย” ที่เป็นสัญญาณว่า ความฝันถึงโลกประชาธิปไตยทั้งมวล อาจจะไม่เป็นจริงเท่าใดนัก

ดังจะเห็นจากปรากฏการณ์ในประเทศประชาธิปไตยใหม่หลายประเทศที่แม้จะมีกระบวนการและสถาบันการเลือกตั้งเกิดขึ้น แต่ตัวระบอบประชาธิปไตยเองกลับยังมีความเปราะบางอย่างมาก

ปัญหาเช่นนี้เป็นผลจากปัจจัยต่างๆ เช่น การไร้เสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ความพยายามในการควบคุมการเมืองของชนชั้นนำ การแทรกแซงทางการเมืองของกองทัพ เป็นต้น

ดังนั้น ในสภาวะเช่นนี้แทนที่จะเกิดการสร้างระบอบประชาธิปไตยที่เข้มแข็ง เราอาจเห็นถึงระยะเปลี่ยนผ่านทางการเมืองเกิดขึ้น แต่กลับไม่สามารถก้าวไปข้างหน้าได้จริง

จนอาจเปรียบเทียบได้ว่าการเปลี่ยนผ่านก้าวเดินมาระยะหนึ่ง และเกิดอาการหยุดอยู่กับที่ หรือบางกรณีก็อาจเกิดอาการถอยหลัง จนความหวังที่การเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยจะทำให้เกิดระบอบที่เข้มแข็งนั้น กลับจบลงด้วยระบอบการปกครองอีกแบบหนึ่งที่อาจจะไม่เป็นประชาธิปไตยเต็มรูป

แต่ก็ไม่เป็นอำนาจนิยมเต็มแบบเช่นกัน จนมีข้อสังเกตว่าระบอบอำนาจนิยมใหม่ในยุคหลังคลื่นลูกที่สาม มีลักษณะเป็น “พันทาง”

อำนาจนิยมยุคสงครามเย็น

หากย้อนกลับไปดูในอดีตของยุคหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 จะพบว่าการต่อสู้ระหว่างรัฐมหาอำนาจใหญ่ในยุคสงครามเย็นเป็นจุดเริ่มต้นที่สำคัญของการกำเนิดของระบอบอำนาจนิยม

ดังจะเห็นได้ว่าการแข่งขันของสหรัฐอเมริกาและสหภาพโซเวียตทำให้มีความต้องการทางยุทธศาสตร์ในการสร้างระบอบพันธมิตรด้านความมั่นคง ด้วยการดึงเอาบรรดารัฐบาลในประเทศโลกที่สามให้อยู่ใน “ค่ายทางการเมือง” ฝ่ายเดียวกับตน

การสร้างพันธมิตรเช่นนี้มีนัยโดยตรงถึงการขยายอิทธิพลทั้งทางการเมืองและความมั่นคงในเวทีโลก ความจำเป็นของรัฐมหาอำนาจเช่นนี้กลายเป็นโอกาสอย่างดีให้กับผู้นำเผด็จการโดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้นำทหาร ในการหาความสนับสนุนจากรัฐมหาอำนาจภายนอก จนกลายเป็นดัง “รัฐบริวาร” ที่ปัจจัยจากภายนอกมีส่วนอย่างสำคัญต่อการดำรงอยู่ของรัฐเผด็จการ

ในขณะที่รัฐมหาอำนาจภายนอกอาศัยรัฐในโลกที่สามเป็นพันธมิตรในการต่อสู้กับฝ่ายตรงข้ามทางอุดมการณ์ ขณะเดียวกันรัฐเหล่านี้ก็ใช้ความสนับสนุนทางการเมืองจากมหาอำนาจใหญ่เป็นเครื่องมือในการสร้างความชอบธรรม

แต่หลังจากการล่มสลายของระบอบสังคมนิยมอันนำไปสู่การสิ้นสุดของสงครามเย็น ที่มีการรวมชาติของเยอรมนีในตอนปลายปี 1989 เป็นเส้นกำหนดเวลาที่สำคัญ ระบอบการปกครองแบบพรรคเดียวในแบบของพรรคคอมมิวนิสต์หรือพรรคสังคมนิยมกลายเป็นตัวแบบของความล่มสลาย หรืออาจกล่าวได้ว่าระบอบพรรคเดียวเป็น “สินค้าที่ขายไม่ออก” ในทางการเมือง

ดังจะเห็นจากการล่มสลายของพรรคคอมมิวนิสต์ในสหภาพโซเวียตหรือในยุโรปตะวันออก

ซึ่งการสิ้นสภาพของพรรคเช่นนี้มีนัยโดยตรงถึงการสิ้นสุดของระบอบการเมืองชุดใหญ่ของโลก และยังส่งผลให้บรรดาประเทศพันธมิตรในค่ายตะวันออกต้องเปลี่ยนทิศทางการเมืองและเป็นส่วนหนึ่งของการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยที่เกิดในเวทีโลก

ก่อนที่ระบอบการปกครองแบบพรรคเดียวแบบของโซเวียตจะสิ้นสภาพลงนั้น โลกได้เห็นการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยในโปรตุเกสในปี 1974 และถูกถือว่าเป็นดังจุดเริ่มต้นของประชาธิปไตยคลื่นลูกที่สาม และตามมาด้วยการเปลี่ยนผ่านในละตินอเมริกาในช่วงทศวรรษ 1980

ต่อมาในช่วงปลายทศวรรษเดียวกัน การเปลี่ยนผ่านเช่นนี้ก็เกิดในเอเชีย ไม่ว่าจะเป็นในฟิลิปปินส์ เกาหลีใต้ และไต้หวัน

ส่วนในช่วงเวลาใกล้เคียงกันอนุภูมิภาคซาฮาราแอฟริกาก็ก้าวสู่การเปลี่ยนผ่านเช่นกันด้วย พร้อมกับจุดเปลี่ยนสำคัญมาจากการเปลี่ยนผ่านของค่ายสังคมนิยม

อำนาจนิยมยุคหลังสงครามเย็น

จากช่วงกลางทศวรรษ 1970 จนสิ้นสุดทศวรรษ 1990 ระบอบการปกครองแบบอำนาจนิยมไม่ว่าจะเป็นรัฐทหารในละตินอเมริกา หรือรัฐสังคมนิยมในรัสเซียและในยุโรปตะวันออก ก็ถูกแทนที่ด้วยระบอบการเมืองของการแข่งขันแบบหลายพรรค

และเห็นได้ชัดเจนว่าเหลือเพียง 5 ประเทศในโลกที่ยังคงระบอบพรรคเดียวที่เป็นสังคมนิยมไว้

ได้แก่ จีน เกาหลีเหนือ ลาว เวียดนาม และคิวบา

หรือประเทศที่มีรัฐบาลทหารปกครองอย่างเข้มงวดมาก่อนก็เปลี่ยนเป็นระบบแบบหลายพรรค ไม่ว่าจะเป็นในละตินอเมริกาหรือในแอฟริกาก็ไม่แตกต่างกัน รัฐบาลเผด็จการในรูปแบบเดิมหมดความชอบธรรมลง และภารกิจของการต่อต้านลัทธิคอมมิวนิสต์เช่นที่เกิดในยุคสงครามเย็นก็สิ้นสุดลง

สภาวะเช่นนี้ทำให้เกิดความฝันถึงโลกที่เป็นประชาธิปไตย และมาพร้อมกับความหวังถึงสันติภาพโลก

แต่สถานการณ์โลกในช่วงต้นศตวรรษที่ 21 เกิดความเปลี่ยนแปลงอย่างคาดไม่ถึง เมื่อกลุ่มก่อการร้ายตัดสินใจเปิดการโจมตีสหรัฐในวันที่ 11 กันยายน 2001

อันส่งผลให้สหรัฐหันมาใช้มาตรการด้านความมั่นคงที่เข้มงวดในการป้องกันการโจมตีในอนาคต

และขณะเดียวกันรัฐบาลในหลายประเทศก็ได้ใช้มาตรการที่เข้มงวดในการต่อต้านการก่อการร้าย

เงื่อนไขเช่นนี้ย่อมส่งผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพบางประการ ปัญหาการก่อการร้ายกลายเป็นหนึ่งในความท้าทายต่อระบอบประชาธิปไตยในต้นศตวรรษใหม่

และนำไปสู่คำถามสำคัญประการหนึ่งว่า สังคมประชาธิปไตยจะอยู่อย่างไรกับการมีมาตรการด้านความมั่นคงที่เข้มงวดของรัฐ

การถดถอยของประชาธิปไตยเริ่มเห็นชัดขึ้นในช่วงที่เศรษฐกิจโลกเริ่มประสบปัญหา อันเป็นช่วงเวลาที่ถูกเรียกว่า “การถดถอยครั้งใหญ่ 2008” (The Great Recession of 2008) หลายประเทศเริ่มห่างออกจากความเป็นประชาธิปไตย

ไม่ว่าจะเป็นกัมพูชา ฟิลิปปินส์ ไทย โปแลนด์ ตุรกี ฮอนดูรัส เวเนซุเอลา เป็นต้น

แม้ภาพของหลายประเทศจะเป็นคำยืนยันว่ากระแสประชาธิปไตยโลกอ่อนแรงลง แต่ความฝันก็ดูจะโชติช่วงขึ้นจากเหตุการณ์การต่อสู้กับอำนาจรัฐเผด็จการในโลกอาหรับ หรือ “อาหรับสปริง” (Arab Spring) จนนักวิชาการบางคนเปรียบเทียบชัยชนะในโลกอาหรับว่าเป็น “คลื่นประชาธิปไตยลูกที่สี่” (The Fourth Wave of Democratization)

แต่ชัยชนะดังกล่าวก็เผชิญกับความท้าทาย

ดังจะเห็นได้ว่าในที่สุดแล้วรัฐประหารก็หวนคืนสู่การเมืองอียิปต์ อันเป็นคำเตือนอย่างดีที่ชี้ให้เห็นว่า การเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยมีความเปราะบางอย่างยิ่ง

เพราะในรัฐที่ถูกปกครองด้วยระบอบอำนาจนิยมมาอย่างยาวนาน และบทบาททางการเมืองของกองทัพยังมีอยู่สูงนั้น การเปลี่ยนผ่านที่เกิดขึ้นอาจจะถูกยุติลงด้วยการแทรกแซงของผู้นำทหาร

และในอีกด้านก็ทำให้นักวิชาการด้าน “เปลี่ยนผ่านวิทยา” ต้องตระหนักว่า ปัจจัยแวดล้อมการเปลี่ยนผ่านอาจจะมีมากกว่าปัญหาบทบาททหารกับการเมือง

เช่น ความอ่อนแอของรัฐบาลเลือกตั้ง ปัญหาการคอร์รัปชั่น การว่างงาน ความไม่เป็นธรรมทางสังคม ความขัดแย้งทางศาสนา หรือในบางกรณีเป็นเรื่องความขัดแย้งด้านชาติพันธุ์ ตลอดรวมถึงมรดกของระบอบการปกครองแบบอัตตาธิปไตย

ปัจจัยเหล่านี้สามารถทำให้การเปลี่ยนผ่านนั้นถูกยุติลงได้ และอาจเปิดโอกาสให้กองทัพแทรกแซงการเมืองด้วย อียิปต์หลังอาหรับสปริงเป็นตัวอย่างที่ดีในกรณีนี้ ที่ความสำเร็จครั้งใหญ่ในการล้มรัฐบาลทหาร ก็จบลงด้วยการหวนคืนของรัฐบาลทหารอีกครั้ง

การเปลี่ยนผ่านในไทยก็มีลักษณะวนกลับไปมา มากกว่าจะก้าวไปสู่การสร้างระบอบประชาธิปไตยที่เข้มแข็ง

พัฒนาการปัจจุบัน

แต่ในโลกปัจจุบัน รูปแบบของระบอบอำนาจนิยมเปลี่ยนแปลงไปจากเดิม และมีลักษณะที่อาศัยกระบวนการเลือกตั้งเป็นเครื่องมือในการเข้าสู่อำนาจ หรือเป็นระบอบอำนาจนิยมที่มีการแข่งขันทางการเมืองแบบหลายพรรค

ดังที่นักเปลี่ยนผ่านวิทยามีข้อสังเกตว่า ระบอบอำนาจนิยมในปัจจุบันมากกว่าร้อยละ 70 อยู่ในการเมืองแบบหลายพรรค ต่างจากในอดีตอย่างมากที่เป็นระบอบเผด็จการทหาร หรือระบอบพรรคเดียว และห้ามพรรคการเมืองอื่นเข้ามาแข่งขัน

ระบอบอำนาจนิยมแบบหลายพรรคเช่นนี้มีส่วนโดยตรงต่อการลดแรงกดดันทั้งจากภายนอกและภายใน ขณะเดียวกันก็ช่วยในการสร้างภาพลักษณ์ของรัฐบาลและผู้นำให้มีความชอบธรรม อย่างน้อยก็เป็นการแสดงให้เห็นถึงกระบวนการได้มาซึ่งอำนาจ ดังเช่นในกรณีของรัสเซีย ตุรกี และกัมพูชา เป็นต้น

ทั้งที่ในความเป็นจริงแล้ว เราอาจจะต้องสนใจในคุณภาพของการแข่งขันแบบหลายพรรค เพราะในบางกรณีนั้น หลายพรรคที่ปรากฏให้เห็นในทางการเมืองอาจอยู่ภายใต้ข้อจำกัดของการควบคุมทางการเมือง เช่น การแข่งขันแบบหลายพรรคในอิหร่านปัจจุบัน หรือในแอฟริกาใต้ในยุคแบ่งแยกผิว และอาจจะต้องเรียกสถาบันการเมืองในเงื่อนไขเช่นนี้ว่า “สถาบันที่ดูเหมือนเป็นประชาธิปไตย” (democratic-seeming institutions) คือ เป็นระบบที่มีการแข่งขันแบบหลายพรรคภายใต้ดำรงอยู่ภายใต้ข้อจำกัดที่ระบอบอำนาจนิยมได้กำหนดไว้

การแข่งขันเช่นนี้จึงเกิดขึ้นภายใต้กฎกติกาที่ระบอบเดิมได้สร้างไว้ อันส่งผลให้การต่อสู้ที่เกิดขึ้นเป็นเพียงหน้าฉาก ที่โดยสาระสำคัญแล้วระบอบเดิมยังมีขีดความสามารถในการควบคุมทางการเมืองอยู่มาก

การเลือกตั้งจึงไม่ใช่ “การแข่งขันที่เสรีและเป็นธรรม” หรือการแข่งขันเช่นนี้เกิดภายใต้เงื่อนไขของประวัติศาสตร์ ที่การเมืองของประเทศอยู่ภายใต้ระบอบเผด็จการมาอย่างยาวนาน

จนเมื่อการแข่งขันเกิดขึ้น ฝ่ายประชาธิปไตยอาจจะไม่มีบุคลากรมากพอ และเวทีการเมืองกลับตกไปอยู่ในมือของฝ่ายอำนาจนิยมเดิม

เช่นในกรณีของโรมาเนีย หลังการล้มลงของระบอบเผด็จการในเดือนธันวาคม 1989 แม้การเมืองจะเปิดให้มีการแข่งขัน แต่พรรคการเมืองอื่นๆ กลับเพิ่งก่อตัวขึ้น ในขณะที่พรรคคอมมิวนิสต์เดิมยังมีความเข้มแข็งในเชิงโครงข่าย ไม่ว่าจะในเรื่องของการควบคุมกลไกรัฐ การเชื่อมต่อกับประชาชน และความสามารถของบุคลากร

แต่กรณีของโรมาเนียก็มีปัจจัยบวกจากภายนอกเข้ามาช่วยคือ แรงกดดันจากสหภาพยุโรปช่วยทำให้การเลือกตั้งค่อยๆ เดินไปสู่การแข่งขันที่เสรีและเป็นธรรมมากขึ้น การเลือกตั้งในปี 1992 เป็นธรรมมากกว่าในปี 1990 และการเลือกตั้งหลังจากนั้นมีทิศทางที่พัฒนาไปทางบวก

การเมืองของเวเนซุเอลากลับมีลักษณะเปิดน้อยลง และการแข่งขันมีการควบคุมมากขึ้น ผลจากการมีผู้นำอำนาจนิยมแบบประธานาธิบดีฮูโก ชาเวซ ที่มาพร้อมกับความแตกแยกทางการเมืองอย่างยาวนานและความตกต่ำทางเศรษฐกิจ อันส่งผลให้นโยบายประชานิยมของเขาได้รับการตอบรับจากชนชั้นล่างอย่างมาก จนเวเนซุเอลากลายเป็นตัวอย่างที่ดีของระบอบอำนาจนิยมแบบแข่งขัน เพราะการเมืองของประเทศนี้มีทั้งพรรคฝ่ายค้านและสื่อฝ่ายค้านที่เปิดการเคลื่อนไหวการเมืองได้ แต่พวกเขาก็ไม่เคยชนะในการแข่งขันทางการเมืองแต่อย่างใด

ระบอบการเมืองในลักษณะที่กล่าวในข้างต้นสะท้อนให้เห็นถึงสภาวะที่การเปลี่ยนผ่านหยุดกลางทาง และเป็นกลางทางระหว่างเผด็จการกับประชาธิปไตย ถ้าหยุดในจุดที่ค่อนมาทางเผด็จการก็จะมีลักษณะเป็นระบอบกึ่งอำนาจนิยม (semi-authoritarianism) หรือเป็น “เผด็จการแบบเลือกตั้ง”

แต่ถ้าหยุดในจุดที่ค่อนไปทางเสรีนิยมก็จะมีลักษณะเป็นกึ่งประชาธิปไตย (semi-democracy) หรือเป็น “ประชาธิปไตยแบบไม่เสรี” สภาพเช่นนี้ในทางทฤษฎีก็คือ การเปลี่ยนผ่านที่นำไปสู่ “ระบอบพันทาง” (hybrid regime) อันเป็นตัวแบบหลักของระบอบอำนาจนิยมในปัจจุบัน

และน่าสนใจว่าปรากฏการณ์นี้จะเกิดขึ้นในการเมืองไทยในอนาคตหรือไม่?