สุรชาติ บำรุงสุข | ผ่าระบอบอำนาจนิยมใหม่! กำเนิดและพัฒนาการ

สุรชาติ บำรุงสุข

“ทำอย่างไรที่จะป้องกันไม่ให้ศตวรรษที่ 21 เป็นศตวรรษของประชาธิปไตยจอมปลอม”

Paul Brooker (2009)

ถ้าเรานั่งดูการเมืองโลกด้วยความพินิจพิเคราะห์แล้ว จะเห็นได้ประการหนึ่งว่าการกำเนิดของ “กระแสประชาธิปไตยลูกที่สาม” หรือ “คลื่นประชาธิปไตยลูกที่สาม” (The Democracy”s Third Wave หรือในวงวิชาการเรียกสั้นๆ ว่า The Third Wave) ตามทฤษฎีที่แซมมวล ฮันติงตัน นักรัฐศาสตร์ชาวอเมริกัน เสนอในหนังสือที่ตีพิมพ์ในปี 1991 นั้น ดูเหมือนว่าสุดท้ายแล้ว การพัดพาของกระแสชุดนี้จะไม่จบลงด้วยความฝันว่า กระแสประชาธิปไตยลูกที่สามจะทำให้ทั้งโลกก้าวสู่ความเป็นประชาธิปไตยได้

ในโลกแห่งความเป็นจริงนั้น เรากลับเริ่มเห็น “การถดถอยของประชาธิปไตย” ที่เป็นสัญญาณว่า ความฝันถึงโลกประชาธิปไตยทั้งมวล อาจจะไม่เป็นจริงเท่าใดนัก

ดังจะเห็นจากปรากฏการณ์ในประเทศประชาธิปไตยใหม่หลายประเทศที่แม้จะมีกระบวนการและสถาบันการเลือกตั้งเกิดขึ้น แต่ตัวระบอบประชาธิปไตยเองกลับยังมีความเปราะบางอย่างมาก

ปัญหาเช่นนี้เป็นผลจากปัจจัยต่างๆ เช่น การไร้เสถียรภาพทางเศรษฐกิจ ความพยายามในการควบคุมการเมืองของชนชั้นนำ การแทรกแซงทางการเมืองของกองทัพ เป็นต้น

ดังนั้น ในสภาวะเช่นนี้แทนที่จะเกิดการสร้างระบอบประชาธิปไตยที่เข้มแข็ง เราอาจเห็นถึงระยะเปลี่ยนผ่านทางการเมืองเกิดขึ้น แต่กลับไม่สามารถก้าวไปข้างหน้าได้จริง

จนอาจเปรียบเทียบได้ว่าการเปลี่ยนผ่านก้าวเดินมาระยะหนึ่ง และเกิดอาการหยุดอยู่กับที่ หรือบางกรณีก็อาจเกิดอาการถอยหลัง จนความหวังที่การเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยจะทำให้เกิดระบอบที่เข้มแข็งนั้น กลับจบลงด้วยระบอบการปกครองอีกแบบหนึ่งที่อาจจะไม่เป็นประชาธิปไตยเต็มรูป

แต่ก็ไม่เป็นอำนาจนิยมเต็มแบบเช่นกัน จนมีข้อสังเกตว่าระบอบอำนาจนิยมใหม่ในยุคหลังคลื่นลูกที่สาม มีลักษณะเป็น “พันทาง”

อำนาจนิยมยุคสงครามเย็น

หากย้อนกลับไปดูในอดีตของยุคหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 จะพบว่าการต่อสู้ระหว่างรัฐมหาอำนาจใหญ่ในยุคสงครามเย็นเป็นจุดเริ่มต้นที่สำคัญของการกำเนิดของระบอบอำนาจนิยม

ดังจะเห็นได้ว่าการแข่งขันของสหรัฐอเมริกาและสหภาพโซเวียตทำให้มีความต้องการทางยุทธศาสตร์ในการสร้างระบอบพันธมิตรด้านความมั่นคง ด้วยการดึงเอาบรรดารัฐบาลในประเทศโลกที่สามให้อยู่ใน “ค่ายทางการเมือง” ฝ่ายเดียวกับตน

การสร้างพันธมิตรเช่นนี้มีนัยโดยตรงถึงการขยายอิทธิพลทั้งทางการเมืองและความมั่นคงในเวทีโลก ความจำเป็นของรัฐมหาอำนาจเช่นนี้กลายเป็นโอกาสอย่างดีให้กับผู้นำเผด็จการโดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้นำทหาร ในการหาความสนับสนุนจากรัฐมหาอำนาจภายนอก จนกลายเป็นดัง “รัฐบริวาร” ที่ปัจจัยจากภายนอกมีส่วนอย่างสำคัญต่อการดำรงอยู่ของรัฐเผด็จการ

ในขณะที่รัฐมหาอำนาจภายนอกอาศัยรัฐในโลกที่สามเป็นพันธมิตรในการต่อสู้กับฝ่ายตรงข้ามทางอุดมการณ์ ขณะเดียวกันรัฐเหล่านี้ก็ใช้ความสนับสนุนทางการเมืองจากมหาอำนาจใหญ่เป็นเครื่องมือในการสร้างความชอบธรรม

แต่หลังจากการล่มสลายของระบอบสังคมนิยมอันนำไปสู่การสิ้นสุดของสงครามเย็น ที่มีการรวมชาติของเยอรมนีในตอนปลายปี 1989 เป็นเส้นกำหนดเวลาที่สำคัญ ระบอบการปกครองแบบพรรคเดียวในแบบของพรรคคอมมิวนิสต์หรือพรรคสังคมนิยมกลายเป็นตัวแบบของความล่มสลาย หรืออาจกล่าวได้ว่าระบอบพรรคเดียวเป็น “สินค้าที่ขายไม่ออก” ในทางการเมือง

ดังจะเห็นจากการล่มสลายของพรรคคอมมิวนิสต์ในสหภาพโซเวียตหรือในยุโรปตะวันออก

ซึ่งการสิ้นสภาพของพรรคเช่นนี้มีนัยโดยตรงถึงการสิ้นสุดของระบอบการเมืองชุดใหญ่ของโลก และยังส่งผลให้บรรดาประเทศพันธมิตรในค่ายตะวันออกต้องเปลี่ยนทิศทางการเมืองและเป็นส่วนหนึ่งของการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยที่เกิดในเวทีโลก

ก่อนที่ระบอบการปกครองแบบพรรคเดียวแบบของโซเวียตจะสิ้นสภาพลงนั้น โลกได้เห็นการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยในโปรตุเกสในปี 1974 และถูกถือว่าเป็นดังจุดเริ่มต้นของประชาธิปไตยคลื่นลูกที่สาม และตามมาด้วยการเปลี่ยนผ่านในละตินอเมริกาในช่วงทศวรรษ 1980

ต่อมาในช่วงปลายทศวรรษเดียวกัน การเปลี่ยนผ่านเช่นนี้ก็เกิดในเอเชีย ไม่ว่าจะเป็นในฟิลิปปินส์ เกาหลีใต้ และไต้หวัน

ส่วนในช่วงเวลาใกล้เคียงกันอนุภูมิภาคซาฮาราแอฟริกาก็ก้าวสู่การเปลี่ยนผ่านเช่นกันด้วย พร้อมกับจุดเปลี่ยนสำคัญมาจากการเปลี่ยนผ่านของค่ายสังคมนิยม

อำนาจนิยมยุคหลังสงครามเย็น

จากช่วงกลางทศวรรษ 1970 จนสิ้นสุดทศวรรษ 1990 ระบอบการปกครองแบบอำนาจนิยมไม่ว่าจะเป็นรัฐทหารในละตินอเมริกา หรือรัฐสังคมนิยมในรัสเซียและในยุโรปตะวันออก ก็ถูกแทนที่ด้วยระบอบการเมืองของการแข่งขันแบบหลายพรรค

และเห็นได้ชัดเจนว่าเหลือเพียง 5 ประเทศในโลกที่ยังคงระบอบพรรคเดียวที่เป็นสังคมนิยมไว้

ได้แก่ จีน เกาหลีเหนือ ลาว เวียดนาม และคิวบา

หรือประเทศที่มีรัฐบาลทหารปกครองอย่างเข้มงวดมาก่อนก็เปลี่ยนเป็นระบบแบบหลายพรรค ไม่ว่าจะเป็นในละตินอเมริกาหรือในแอฟริกาก็ไม่แตกต่างกัน รัฐบาลเผด็จการในรูปแบบเดิมหมดความชอบธรรมลง และภารกิจของการต่อต้านลัทธิคอมมิวนิสต์เช่นที่เกิดในยุคสงครามเย็นก็สิ้นสุดลง

สภาวะเช่นนี้ทำให้เกิดความฝันถึงโลกที่เป็นประชาธิปไตย และมาพร้อมกับความหวังถึงสันติภาพโลก

แต่สถานการณ์โลกในช่วงต้นศตวรรษที่ 21 เกิดความเปลี่ยนแปลงอย่างคาดไม่ถึง เมื่อกลุ่มก่อการร้ายตัดสินใจเปิดการโจมตีสหรัฐในวันที่ 11 กันยายน 2001

อันส่งผลให้สหรัฐหันมาใช้มาตรการด้านความมั่นคงที่เข้มงวดในการป้องกันการโจมตีในอนาคต

และขณะเดียวกันรัฐบาลในหลายประเทศก็ได้ใช้มาตรการที่เข้มงวดในการต่อต้านการก่อการร้าย

เงื่อนไขเช่นนี้ย่อมส่งผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพบางประการ ปัญหาการก่อการร้ายกลายเป็นหนึ่งในความท้าทายต่อระบอบประชาธิปไตยในต้นศตวรรษใหม่

และนำไปสู่คำถามสำคัญประการหนึ่งว่า สังคมประชาธิปไตยจะอยู่อย่างไรกับการมีมาตรการด้านความมั่นคงที่เข้มงวดของรัฐ

การถดถอยของประชาธิปไตยเริ่มเห็นชัดขึ้นในช่วงที่เศรษฐกิจโลกเริ่มประสบปัญหา อันเป็นช่วงเวลาที่ถูกเรียกว่า “การถดถอยครั้งใหญ่ 2008” (The Great Recession of 2008) หลายประเทศเริ่มห่างออกจากความเป็นประชาธิปไตย

ไม่ว่าจะเป็นกัมพูชา ฟิลิปปินส์ ไทย โปแลนด์ ตุรกี ฮอนดูรัส เวเนซุเอลา เป็นต้น

แม้ภาพของหลายประเทศจะเป็นคำยืนยันว่ากระแสประชาธิปไตยโลกอ่อนแรงลง แต่ความฝันก็ดูจะโชติช่วงขึ้นจากเหตุการณ์การต่อสู้กับอำนาจรัฐเผด็จการในโลกอาหรับ หรือ “อาหรับสปริง” (Arab Spring) จนนักวิชาการบางคนเปรียบเทียบชัยชนะในโลกอาหรับว่าเป็น “คลื่นประชาธิปไตยลูกที่สี่” (The Fourth Wave of Democratization)

แต่ชัยชนะดังกล่าวก็เผชิญกับความท้าทาย

ดังจะเห็นได้ว่าในที่สุดแล้วรัฐประหารก็หวนคืนสู่การเมืองอียิปต์ อันเป็นคำเตือนอย่างดีที่ชี้ให้เห็นว่า การเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยมีความเปราะบางอย่างยิ่ง

เพราะในรัฐที่ถูกปกครองด้วยระบอบอำนาจนิยมมาอย่างยาวนาน และบทบาททางการเมืองของกองทัพยังมีอยู่สูงนั้น การเปลี่ยนผ่านที่เกิดขึ้นอาจจะถูกยุติลงด้วยการแทรกแซงของผู้นำทหาร

และในอีกด้านก็ทำให้นักวิชาการด้าน “เปลี่ยนผ่านวิทยา” ต้องตระหนักว่า ปัจจัยแวดล้อมการเปลี่ยนผ่านอาจจะมีมากกว่าปัญหาบทบาททหารกับการเมือง

เช่น ความอ่อนแอของรัฐบาลเลือกตั้ง ปัญหาการคอร์รัปชั่น การว่างงาน ความไม่เป็นธรรมทางสังคม ความขัดแย้งทางศาสนา หรือในบางกรณีเป็นเรื่องความขัดแย้งด้านชาติพันธุ์ ตลอดรวมถึงมรดกของระบอบการปกครองแบบอัตตาธิปไตย

ปัจจัยเหล่านี้สามารถทำให้การเปลี่ยนผ่านนั้นถูกยุติลงได้ และอาจเปิดโอกาสให้กองทัพแทรกแซงการเมืองด้วย อียิปต์หลังอาหรับสปริงเป็นตัวอย่างที่ดีในกรณีนี้ ที่ความสำเร็จครั้งใหญ่ในการล้มรัฐบาลทหาร ก็จบลงด้วยการหวนคืนของรัฐบาลทหารอีกครั้ง

การเปลี่ยนผ่านในไทยก็มีลักษณะวนกลับไปมา มากกว่าจะก้าวไปสู่การสร้างระบอบประชาธิปไตยที่เข้มแข็ง

พัฒนาการปัจจุบัน

แต่ในโลกปัจจุบัน รูปแบบของระบอบอำนาจนิยมเปลี่ยนแปลงไปจากเดิม และมีลักษณะที่อาศัยกระบวนการเลือกตั้งเป็นเครื่องมือในการเข้าสู่อำนาจ หรือเป็นระบอบอำนาจนิยมที่มีการแข่งขันทางการเมืองแบบหลายพรรค

ดังที่นักเปลี่ยนผ่านวิทยามีข้อสังเกตว่า ระบอบอำนาจนิยมในปัจจุบันมากกว่าร้อยละ 70 อยู่ในการเมืองแบบหลายพรรค ต่างจากในอดีตอย่างมากที่เป็นระบอบเผด็จการทหาร หรือระบอบพรรคเดียว และห้ามพรรคการเมืองอื่นเข้ามาแข่งขัน

ระบอบอำนาจนิยมแบบหลายพรรคเช่นนี้มีส่วนโดยตรงต่อการลดแรงกดดันทั้งจากภายนอกและภายใน ขณะเดียวกันก็ช่วยในการสร้างภาพลักษณ์ของรัฐบาลและผู้นำให้มีความชอบธรรม อย่างน้อยก็เป็นการแสดงให้เห็นถึงกระบวนการได้มาซึ่งอำนาจ ดังเช่นในกรณีของรัสเซีย ตุรกี และกัมพูชา เป็นต้น

ทั้งที่ในความเป็นจริงแล้ว เราอาจจะต้องสนใจในคุณภาพของการแข่งขันแบบหลายพรรค เพราะในบางกรณีนั้น หลายพรรคที่ปรากฏให้เห็นในทางการเมืองอาจอยู่ภายใต้ข้อจำกัดของการควบคุมทางการเมือง เช่น การแข่งขันแบบหลายพรรคในอิหร่านปัจจุบัน หรือในแอฟริกาใต้ในยุคแบ่งแยกผิว และอาจจะต้องเรียกสถาบันการเมืองในเงื่อนไขเช่นนี้ว่า “สถาบันที่ดูเหมือนเป็นประชาธิปไตย” (democratic-seeming institutions) คือ เป็นระบบที่มีการแข่งขันแบบหลายพรรคภายใต้ดำรงอยู่ภายใต้ข้อจำกัดที่ระบอบอำนาจนิยมได้กำหนดไว้

การแข่งขันเช่นนี้จึงเกิดขึ้นภายใต้กฎกติกาที่ระบอบเดิมได้สร้างไว้ อันส่งผลให้การต่อสู้ที่เกิดขึ้นเป็นเพียงหน้าฉาก ที่โดยสาระสำคัญแล้วระบอบเดิมยังมีขีดความสามารถในการควบคุมทางการเมืองอยู่มาก

การเลือกตั้งจึงไม่ใช่ “การแข่งขันที่เสรีและเป็นธรรม” หรือการแข่งขันเช่นนี้เกิดภายใต้เงื่อนไขของประวัติศาสตร์ ที่การเมืองของประเทศอยู่ภายใต้ระบอบเผด็จการมาอย่างยาวนาน

จนเมื่อการแข่งขันเกิดขึ้น ฝ่ายประชาธิปไตยอาจจะไม่มีบุคลากรมากพอ และเวทีการเมืองกลับตกไปอยู่ในมือของฝ่ายอำนาจนิยมเดิม

เช่นในกรณีของโรมาเนีย หลังการล้มลงของระบอบเผด็จการในเดือนธันวาคม 1989 แม้การเมืองจะเปิดให้มีการแข่งขัน แต่พรรคการเมืองอื่นๆ กลับเพิ่งก่อตัวขึ้น ในขณะที่พรรคคอมมิวนิสต์เดิมยังมีความเข้มแข็งในเชิงโครงข่าย ไม่ว่าจะในเรื่องของการควบคุมกลไกรัฐ การเชื่อมต่อกับประชาชน และความสามารถของบุคลากร

แต่กรณีของโรมาเนียก็มีปัจจัยบวกจากภายนอกเข้ามาช่วยคือ แรงกดดันจากสหภาพยุโรปช่วยทำให้การเลือกตั้งค่อยๆ เดินไปสู่การแข่งขันที่เสรีและเป็นธรรมมากขึ้น การเลือกตั้งในปี 1992 เป็นธรรมมากกว่าในปี 1990 และการเลือกตั้งหลังจากนั้นมีทิศทางที่พัฒนาไปทางบวก

การเมืองของเวเนซุเอลากลับมีลักษณะเปิดน้อยลง และการแข่งขันมีการควบคุมมากขึ้น ผลจากการมีผู้นำอำนาจนิยมแบบประธานาธิบดีฮูโก ชาเวซ ที่มาพร้อมกับความแตกแยกทางการเมืองอย่างยาวนานและความตกต่ำทางเศรษฐกิจ อันส่งผลให้นโยบายประชานิยมของเขาได้รับการตอบรับจากชนชั้นล่างอย่างมาก จนเวเนซุเอลากลายเป็นตัวอย่างที่ดีของระบอบอำนาจนิยมแบบแข่งขัน เพราะการเมืองของประเทศนี้มีทั้งพรรคฝ่ายค้านและสื่อฝ่ายค้านที่เปิดการเคลื่อนไหวการเมืองได้ แต่พวกเขาก็ไม่เคยชนะในการแข่งขันทางการเมืองแต่อย่างใด

ระบอบการเมืองในลักษณะที่กล่าวในข้างต้นสะท้อนให้เห็นถึงสภาวะที่การเปลี่ยนผ่านหยุดกลางทาง และเป็นกลางทางระหว่างเผด็จการกับประชาธิปไตย ถ้าหยุดในจุดที่ค่อนมาทางเผด็จการก็จะมีลักษณะเป็นระบอบกึ่งอำนาจนิยม (semi-authoritarianism) หรือเป็น “เผด็จการแบบเลือกตั้ง”

แต่ถ้าหยุดในจุดที่ค่อนไปทางเสรีนิยมก็จะมีลักษณะเป็นกึ่งประชาธิปไตย (semi-democracy) หรือเป็น “ประชาธิปไตยแบบไม่เสรี” สภาพเช่นนี้ในทางทฤษฎีก็คือ การเปลี่ยนผ่านที่นำไปสู่ “ระบอบพันทาง” (hybrid regime) อันเป็นตัวแบบหลักของระบอบอำนาจนิยมในปัจจุบัน

และน่าสนใจว่าปรากฏการณ์นี้จะเกิดขึ้นในการเมืองไทยในอนาคตหรือไม่?

บทความก่อนหน้านี้‘แบงก์กสิกรไทย-ธนาคารโลก’ จ่อปรับประมาณการณ์ศก.ไทย-ยอดส่งออกใหม่ เหตุสงครามการค้า-การเมืองภายในไม่นิ่ง
บทความถัดไปเมื่อ ‘พริสซิลล่า เพรสลีย์’ ตกลงใจจะไปร่วมชีวิตกับเอลวิส อดีตสามีอีกหน…ในภพหน้า