สุรชาติ บำรุงสุข | ปฏิรูปการซื้ออาวุธ! การเมืองกับยุทโธปกรณ์

สุรชาติ บำรุงสุข

“ความมั่นคงแห่งชาติขึ้นอยู่กับหลายๆ ปัจจัย… [และ] ความมั่นคงแห่งชาติก็ขึ้นอยู่กับปัจจัยทางเศรษฐกิจด้วย”

Charles Hitch and Roland McKean (1960)

การจัดซื้อจัดหายุทโธปกรณ์ของกองทัพไทยเป็นเรื่องที่มีการวิพากษ์วิจารณ์กันมากขึ้นในสังคมไทยปัจจุบัน

และเป็นหนึ่งในปัญหาที่ทำให้เกิดข้อเรียกร้องในการปฏิรูปกองทัพ

ดังจะเห็นได้ว่า หลังรัฐประหาร 2557 การซื้ออาวุธมีจำนวนมากขึ้นอย่างชัดเจน

จนอาจตั้งข้อสังเกตจากการจัดซื้อที่เกิดขึ้นในยุคของรัฐบาลทหารว่า ไม่มีอะไรที่จะหยุดยั้งการตัดสินใจการซื้ออาวุธของกองทัพได้

กองทัพไทยอยากซื้ออะไรก็ซื้อได้ ยิ่งในยุครัฐประหารที่กองทัพมีอำนาจอย่างเต็มที่

ข้อท้วงติงและความเห็นแย้งที่ปรากฏในเวทีสาธารณะจึงเป็นสิ่งที่ไม่มีน้ำหนักในการนำมาเป็นข้อพิจารณาแต่อย่างใด

อีกทั้งรัฐสภาก็เป็นเพียง “สภาทหารแต่งตั้ง” ที่ไม่เคยโต้แย้งรัฐบาลทหารซึ่งเป็นผู้แต่งตั้งพวกเขา

การซื้ออาวุธในมิติการเมือง

การจัดซื้อจัดหายุทโธปกรณ์แบบไม่มีอุปสรรคในยุคของรัฐบาลทหารจึงเป็นภาพสะท้อนที่ชัดเจนว่า การเมืองภายใต้ระบอบรัฐประหารนั้น เป็นการเมืองแบบ “ทหารเป็นใหญ่” (military supremacy)

และการเมืองในตัวแบบนี้ตรงกันข้ามกับการเมืองในระบอบประชาธิปไตยที่ “พลเรือนเป็นใหญ่” (civilian supremacy) อันแปลงออกมาเป็นหลักการสำคัญของการจัดความสัมพันธ์ระหว่างกองทัพกับรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งคือ “การควบคุมโดยพลเรือน” (civilian control) ซึ่งแนวคิดนี้เป็นพื้นฐานของประเทศที่ระบอบประชาธิปไตยมีความเข้มแข็งแล้ว ดังจะเห็นได้ว่าไม่มีประเทศประชาธิปไตยใดที่อนุญาตให้ทหารเป็นผู้มีอำนาจการเมือง

หลักการนี้มีสาระสำคัญคือ กองทัพเป็นกลไกในนโยบายของรัฐบาล และอยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐบาลพลเรือน ขณะเดียวกันกองทัพไม่มีสถานะเป็น “รัฐซ้อนรัฐ” ที่มี “อำนาจพิเศษ” ให้ทหารมีสิทธิ์เป็นผู้ควบคุมรัฐบาล หลักการเช่นนี้ใช้กับรัฐบาลในระบอบสังคมนิยมไม่แตกต่างกัน หรือที่อธิบายด้วยเข็มมุ่งทางการเมืองว่า “พรรคคุมปืน ไม่ใช่ปืนคุมพรรค”

ดังนั้น ไม่ว่าจะเป็นระบอบประชาธิปไตยหรือระบอบสังคมนิยมก็ไม่แตกต่างกันในทางหลักการในการจัดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกับกองทัพ

กล่าวคือ รัฐบาลจะเป็นผู้ควบคุมกองทัพ แต่ในระบอบอำนาจนิยมที่รัฐบาลมาจากการรัฐประหาร

ทิศทางจึงชัดเจนว่าผู้นำทหารที่มีอำนาจทางการเมืองเป็นใหญ่ในกระบวนการการตัดสินใจภายในรัฐทั้งปวง และยิ่งเป็นเรื่องซื้ออาวุธแล้ว ก็แทบจะเป็นเรื่องที่ผู้เห็นต่างไม่อาจโต้แย้งได้เลย จนอาจเปรียบเทียบได้ว่ากิจการทางทหารเป็นเรื่องของทหาร

พื้นฐานของแนวคิดดังกล่าวก็คือกระบวนการสร้าง “ลัทธิเสนานิยม” (Militarism) ที่ถือเอาทหารเป็นใหญ่เหนือตัวแสดงอื่นๆ ทั้งหมดในทางการเมือง และทรัพยากรของชาติจะต้องทุ่มให้แก่การสร้างกองทัพอย่างไม่มีข้อโต้แย้ง ซึ่งเงื่อนไขเช่นนี้ก็สอดรับกับการสร้าง “เสนาธิปไตย” (Militocracy) ด้วย

ลัทธิบริโภคอาวุธนิยม

ด้วยตรรกะของลัทธิเสนานิยม การซื้ออาวุธจึงถูกสร้างให้เป็นวาทกรรมว่าเป็นเรื่องของทหารเท่านั้น ในบางครั้งมีการสร้างวาทกรรมเสริมว่า ถ้ามีกองทัพแล้วไม่ซื้ออาวุธ แล้วจะมีกองทัพไว้ทำไม

หรือบางครั้งก็โต้แย้งเชิงงบประมาณว่า งบฯ ทหารเป็นของทหาร ทหารจะใช้อย่างไรก็ได้ (โดยไม่มีความเข้าใจว่างบฯ ทหารคืองบประมาณของประเทศ) หรือข้อโต้แย้งในเชิงยุทธการว่า ถ้าไม่ซื้ออาวุธตามที่กองทัพต้องการ เมื่อเกิดสงครามขึ้นใครจะรับผิดชอบ…

อาวุธจะซื้อทันทีไม่ได้ จึงต้องซื้อตอนนี้…

อาวุธอาจส่งมาไม่ทัน ซื้อตอนนี้ดีที่สุด หรือข้อโต้แย้งที่ได้ยินเสมอๆ ก็คือ เพื่อนบ้านมี เราต้องมี…

ถ้าไม่มีอาวุธตามที่กองทัพเสนอซื้อ ประเทศไทยจะไม่มีอำนาจบนโต๊ะเจรจาในเวทีระหว่างประเทศ…

ชุดความคิดเช่นนี้ล้วนส่งเสริม “ลัทธิบริโภคอาวุธนิยม” ที่เกิดขึ้นและดำรงอยู่เป็นส่วนหนึ่งของ “ลัทธิเสนานิยม” ในกองทัพไทยอย่างต่อเนื่องและยาวนาน จนกลายเป็นอำนาจพิเศษในการตัดสินใจของผู้นำทหารเมื่อต้องการซื้ออาวุธ และยังกลายเป็นอำนาจในกระบวนการทำงบประมาณของประเทศอีกด้วย

ดังนั้น หากพิจารณาอำนาจของทหารในกระบวนการงบประมาณ จะเห็นได้ว่าอำนาจนี้ไม่เคยถูกลดทอน เช่น ไม่เคยมีประวัติของการตัดงบประมาณทหารในระบบงบประมาณไทย

หรือนัยทางการเมืองก็คือ กองทัพไทยและ/หรือกระทรวงกลาโหมไม่เคยถูกจำกัดงบประมาณแต่อย่างใด และยิ่งเป็นงบประมาณทหารในยุคหลังรัฐประหารแล้ว ก็มีแต่จะเพิ่มมากขึ้น

จนรัฐประหารเป็นดัง “นาทีทอง” ของการซื้ออาวุธ

ในขณะเดียวกันรัฐประหารเป็น “โอกาสทอง” ของการเพิ่มงบประมาณกองทัพ

และรัฐประหารในสองครั้งหลังคือ ในปี 2549 และในปี 2557 มีปรากฏการณ์ดังที่กล่าวแล้วให้เห็นไม่แตกต่างกัน

โดยเฉพาะรัฐบาล คสช. ซื้อระบบอาวุธหลักหลายรายการที่มีมูลค่ามหาศาลทางด้านงบประมาณ เช่น เรือดำน้ำ เรือตรวจการณ์ชายฝั่ง เรือตรวจการณ์ไกลฝั่ง รถถัง รถหุ้มเกราะล้อยาง เครื่องบินฝึก เฮลิคอปเตอร์ ปืนใหญ่ต่อสู้อากาศยาน (ไม่นับรวมการจัดซื้ออาวุธเล็ก)

ความโปร่งใสและธรรมาภิบาลทหาร

รัฐประหารในการเมืองไทยจึงมิใช่เพียงเรื่องของการจัดตั้งรัฐบาลทหารเพื่อการควบคุมทางการเมืองเท่านั้น

หากยังเป็นเรื่อง “เศรษฐศาสตร์การเมืองทหาร” ที่ผู้นำกองทัพจะเข้ามาเป็นผู้ควบคุมและใช้ทรัพยากรของประเทศตามที่พวกเขาต้องการ โดยไม่จำเป็นต้องคำนึงถึงปัจจัยอื่นๆ

และขณะเดียวกันผู้นำทหารเองมีเพียงความคิดในทางทหารแบบแคบๆ ที่อาจจะไม่สอดรับกับการบริหารประเทศในโลกสมัยใหม่

ทั้งอาจจะมีจินตนาการที่ผิดพลาดในการทำความเข้าใจถึงความต้องการที่แท้จริงทางทหารของประเทศที่อยู่ท่ามกลางความเปลี่ยนแปลงของโลกปัจจุบัน

ดังจะเห็นได้ว่าโจทย์การสงครามในโลกปัจจุบันนั้น แตกต่างออกไปจากโลกในอดีตของผู้นำทหารอย่างมาก จนเสมือนหนึ่งว่า ผู้นำทหารไทยคิดแผนการสงครามเช่นยุคสงครามโลกครั้งที่ 2 ที่มีลักษณะเป็นสงครามตามแบบ

ในสภาวะเช่นนี้ทำให้เกิดคำถาม 4 ประการสำคัญในความต้องการยุทโธปกรณ์ของกองทัพไทย ได้แก่

1) ซื้ออะไร (ประเภทของยุทโธปกรณ์)

2) ซื้อเท่าไหร่ (ราคาที่แท้จริงของระบบอาวุธ)

3) ซื้อทำไม (ปัญหาภัยคุกคามที่รัฐเผชิญ)

และ 4) ซื้ออย่างไร (กระบวนการจัดซื้อ)

ซึ่งสังคมไทยไม่เคยได้รับคำตอบที่ชัดเจนเกี่ยวกับกระบวนการจัดซื้อยุทโธปกรณ์สมรรถนะสูงที่มีมูลค่าสูงเหล่านี้เลย หรือจะเห็นได้ว่าคำถามทั้งสี่ประการในกรณีเรือดำน้ำจีนหรือรถถังจีน ล้วนเป็นสิ่งที่ไม่เคยมีคำตอบให้แก่สังคม

นอกจากระบุว่าเป็น “ความต้องการทางทหาร” ซึ่งก็ไม่มีความชัดเจนในทางยุทธศาสตร์เช่นกัน

ฉะนั้น หากกล่าวในภาพรวม สิ่งเหล่านี้คือภาพสะท้อนปัญหา “ธรรมาภิบาลความมั่นคง” (Security Governance) ที่การซื้ออาวุธไม่มีความโปร่งใส และยังเป็นสิ่งที่อธิบายไม่ได้ นอกจากอธิบายจากความต้องการของตัวผู้นำทหารเป็นสำคัญ

และสำหรับผู้นำทหารบางคนยังเชื่ออีกด้วยว่า การซื้ออาวุธสมรรถนะสูงเป็น “ผลงานโบแดง” ที่ถูกสร้างให้เป็นเสมือนดังอนุสาวรีย์ของตนในกองทัพ อันก่อเกิดประเพณีในการวัดผลงานว่ายุคใครเป็นผู้บังคับบัญชา มีอาวุธใหม่อะไรเข้าประจำการ

หากการปฏิรูปกองทัพเกิดขึ้นในอนาคตได้จริงแล้ว ปัญหาการจัดซื้ออาวุธตั้งแต่หลังรัฐประหาร 2549 ควรจะต้องนำมาตรวจสอบและพิจารณาใหม่

เช่น เครื่องตรวจวัตถุระเบิดแบบจีที-200 ที่กลายเป็นเพียง “วัตถุลวงโลก” (แม้หน่วยงานตรวจสอบบางแห่งจะเปรียบว่าเป็นดังพระเครื่อง แต่ก็คงเป็นได้แค่ “พระปลอม” ในตลาดพระเครื่อง ที่เอาไว้หลอกขาย) เรือเหาะที่ “เหาะ” ไม่ได้

รถถังยูเครนที่จัดส่งไม่ครบตามจำนวนสั่งซื้อ และไม่ชัดเจนว่าสถานะของรถถังชุดนี้เป็นอย่างไร และถ้ารถถังใช้ได้จริงแล้วทำไมหลังรัฐประหาร 2557 กองทัพบกต้องสั่งซื้อรถถังจากจีน แต่ถ้าใช้ไม่ได้จริง กองทัพบกจะทำอย่างไรกับรถถังเหล่านี้ (ในปัจจุบันหลายประเทศมีการนำเอารถถังที่ไม่ได้ใช้ไปทิ้งทะเล เพื่อเป็นปะการังเทียมให้เป็นที่อยู่อาศัยของปลา ไทยก็เคยทำมาแล้วเช่นกัน) การตรวจสอบความโปร่งใสที่เกิดขึ้นในกระบวนการจัดซื้อจัดหาควรจะต้องทำใหม่ให้เกิดความชัดเจน เพราะการตรวจสอบภายใต้ความเป็นรัฐบาลทหารเป็นสิ่งที่ไม่อาจกระทำได้ และไม่เคยประสบความสำเร็จ

คำถามในภาพรวมของปัญหาก็คือ อาวุธที่ไม่สามารถใช้การได้จริงเหล่านี้ ใครคือผู้รับผิดชอบ และกองทัพจะอธิบายอย่างไรกับงบประมาณของประเทศที่สูญหายไปกับอาวุธทั้งหลายนี้

หรือจะให้สังคมไทยคิดแบบสบายใจเอาง่ายๆ เสมือนว่า เราซื้อ “พระปลอม” และไม่สามารถเอาเงินคืนได้…

แล้วก็จบกันไป

แต่หากไม่สามารถเอาผิดได้ แต่ก็ควรจะต้องเปิดเผยผลการตรวจสอบ รวมถึงนายทหารระดับสูงที่เกี่ยวข้องและบริษัทอาวุธที่เป็นผู้รับสัญญาด้วย ข้อมูลเหล่านี้ควรเปิดเผยในเวทีสาธารณะ เพราะงบประมาณกองทัพมาจากเงินภาษีของประชาชน มิใช่งบฯ ส่วนตัวของผู้นำทหาร

สิ่งที่เกิดขึ้นชี้ให้เห็นว่า การซื้ออาวุธที่มีมูลค่าสูงหลังรัฐประหารทั้งสองครั้งจึงไม่ได้เป็นอะไรมากกว่าปัญหาธรรมาภิบาลในกองทัพไทย ที่เรื่องทั้งหลายนี้กลายเป็นความลับ ไม่สามารถตรวจสอบได้ และสุดท้ายแล้วก็ไม่มีใครต้องรับผิดชอบด้วย

คำถามทางยุทธศาสตร์

ถ้ามองปัญหานี้ในทางยุทธศาสตร์ชาติ ก็น่าจะเวลาแล้วที่สังคมไทยต้องคิดและมีคำตอบอย่างจริงจังในเรื่องของภัยคุกคามด้านความมั่นคงว่า สงครามที่ไทยต้องเผชิญในอนาคตจะมีใครเป็นคู่สงคราม

มีแบบแผนการสงครามอย่างไร

แล้วเราจะต่อสู้ในสงครามนี้อย่างไร

หรือในทางยุทธศาสตร์ทหารก็คือ คำถามว่าใครคือข้าศึก…

ข้าศึกมีขีดความสามารถทางทหารและวัตถุประสงค์ทางทหารอย่างไร แล้วเราจะรับมืออย่างไร

ตัวอย่างเช่น หากต้องตอบคำถามนี้ในบริบทของปัญหาความรุนแรงในจังหวัดชายแดนภาคใต้แล้ว เราจะตอบความต้องการด้านยุทโธปกรณ์อย่างไร

เพราะจนถึงปัจจุบัน เราแทบไม่เคยเห็นการจัดซื้อยุทโธปกรณ์ที่จะตอบสนองต่อการต่อสู้กับปัญหาในภาคใต้

ดังเช่นกรณีจีที-200 เป็นอุปกรณ์ปลอมที่ใช้ตรวจระเบิดไม่ได้

เช่นเดียวกับที่เรือเหาะที่จะใช้สำหรับการตรวจการณ์ทางอากาศในภาคใต้ กลับไม่สามารถนำขึ้นสู่อากาศได้จริง

และเรื่องเช่นนี้จบลงโดยไม่ต้องมีผู้ใดรับผิดชอบ

เช่น ผู้กระทำความผิดกรณีจีที-200 ในฐานะผู้ขายในอังกฤษถูกตัดสินลงโทษแล้ว แต่ผู้จัดซื้อในไทยไม่ต้องรับผิดชอบใดๆ ทั้งสิ้น (ยิ่งกว่าการซื้อพระในตลาดพระเครื่องไทย เพราะผู้ขายพระปัจจุบันมีหลักประกันว่า พระปลอม คืนเงินได้!)

แน่นอนว่าผู้นำทหารไทยอาจจะไม่เคยคิดเรื่องเหล่านี้อย่างเป็นระบบ และไม่เคยมีความคิดว่าพวกเขาจำเป็นต้องตอบคำถามนี้ให้แก่สังคม เพราะเชื่อว่ากองทัพมีอำนาจและ “เป็นใหญ่” ทางการเมือง และมี “สิทธิพิเศษ” ที่จะไม่ถูกตรวจสอบ

และถ้าเรื่องเหล่านี้จะต้องตอบ ก็มักมีคำอธิบายที่หยาบที่สุดคือ เป็น “ความลับ”

หรือสุดท้ายกลับไปสู่เรื่องข้างต้นว่า “เป็นเรื่องของทหาร” กรณีของเรือดำน้ำเป็นตัวอย่างของความค้างคาใจว่า ไทยมีความจำเป็นที่ต้องมีเรือดำน้ำมากน้อยเพียงใดในทางยุทธศาสตร์

ในอีกด้านหนึ่งของปัญหาการซื้ออาวุธแบบไม่มีขีดจำกัดของรัฐบาลทหาร ทำให้รัฐบาลในอนาคตจะต้องตระหนักถึงการแบกภาระหนี้จากการจัดทำงบประมาณทหารแบบผูกพันที่รัฐบาลรัฐประหารสร้างขึ้น

แต่หากรัฐบาลในอนาคตมีคำตอบด้านความมั่นคงที่แตกต่างจากรัฐบาลทหารปัจจุบันแล้ว ก็อาจจะต้องเปลี่ยนนโยบายหรือตัวอย่างในอดีตที่การซื้ออาวุธสร้างปัญหาให้แก่เศรษฐกิจของประเทศ

เช่น ยุควิกฤตเศรษฐกิจหลังปี 2540 กองทัพอากาศไทยต้องคืนโครงการเครื่องบินรบแบบเอฟ-18 ให้กับรัฐบาลอเมริกันมาแล้ว

เพราะรัฐบาลขณะนั้นไม่สามารถแบกรับภาระหนี้อาวุธได้

ความท้าทายในอนาคต

หากประเทศเดินไปบนเส้นทางที่รัฐบาลทหารกำหนดไว้ สุดท้ายแล้วอนาคตของประเทศในทางเศรษฐศาสตร์การเมืองคงหนีไม่พ้นที่ต้องเผชิญ “วิกฤตหนี้อาวุธ” ดังเช่นที่เคยเกิดขึ้นกับการจัดซื้ออาวุธอย่างไม่รับผิดชอบของกองทัพในอเมริกาใต้

และกลายเป็น “วิกฤตหนี้ละตินอเมริกา” ในทศวรรษของปี พ.ศ.2523 มาแล้ว

ถ้าแนวโน้มเป็นเช่นนี้ก็คือคำตอบว่า ไทยอาจกำลังเดินเข้าสู่ภาวะ “กับดักหนี้ทหาร” แต่ก็แตกต่างจากหลายประเทศในแอฟริกาวันนี้ ที่มีปัญหา “กับดักหนี้” ที่เกิดจากการลงทุนเกินตัวและต้องกู้เงินต่างประเทศในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน แต่ปัญหาของไทยจะเกิดจากหนี้ทหาร

ดังนั้น รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งในอนาคตจะเผชิญกับความท้าทายอย่างยิ่งในการจัดการกับปัญหาเหล่านี้ จนทำให้หนึ่งในโจทย์สำคัญของการปฏิรูปกองทัพเฉพาะหน้าคือ ปฏิรูปการซื้ออาวุธ!

บทความก่อนหน้านี้ชะตาชีวิต “3 ป.บูรพาพยัคฆ์” โดมิโน่ “บิ๊กโจ๊ก” อาฟเตอร์ช็อก “รบ.แห่งชาติ”
บทความถัดไปวงค์ ตาวัน | เอาชนะใจประชาชนไม่ได้