ที่มา | มติชนสุดสัปดาห์ ฉบับวันที่ 26 เมษายน - 2 พฤษภาคม 2562 |
---|---|
คอลัมน์ | ยุทธบทความ |
ผู้เขียน | ศ.กิตติคุณ ดร.สุรชาติ บำรุงสุข |
เผยแพร่ |
“ความมั่นคงแห่งชาติขึ้นอยู่กับหลายๆ ปัจจัย… [และ] ความมั่นคงแห่งชาติก็ขึ้นอยู่กับปัจจัยทางเศรษฐกิจด้วย”
Charles Hitch and Roland McKean (1960)
การจัดซื้อจัดหายุทโธปกรณ์ของกองทัพไทยเป็นเรื่องที่มีการวิพากษ์วิจารณ์กันมากขึ้นในสังคมไทยปัจจุบัน
และเป็นหนึ่งในปัญหาที่ทำให้เกิดข้อเรียกร้องในการปฏิรูปกองทัพ
ดังจะเห็นได้ว่า หลังรัฐประหาร 2557 การซื้ออาวุธมีจำนวนมากขึ้นอย่างชัดเจน
จนอาจตั้งข้อสังเกตจากการจัดซื้อที่เกิดขึ้นในยุคของรัฐบาลทหารว่า ไม่มีอะไรที่จะหยุดยั้งการตัดสินใจการซื้ออาวุธของกองทัพได้
กองทัพไทยอยากซื้ออะไรก็ซื้อได้ ยิ่งในยุครัฐประหารที่กองทัพมีอำนาจอย่างเต็มที่
ข้อท้วงติงและความเห็นแย้งที่ปรากฏในเวทีสาธารณะจึงเป็นสิ่งที่ไม่มีน้ำหนักในการนำมาเป็นข้อพิจารณาแต่อย่างใด
อีกทั้งรัฐสภาก็เป็นเพียง “สภาทหารแต่งตั้ง” ที่ไม่เคยโต้แย้งรัฐบาลทหารซึ่งเป็นผู้แต่งตั้งพวกเขา
การซื้ออาวุธในมิติการเมือง
การจัดซื้อจัดหายุทโธปกรณ์แบบไม่มีอุปสรรคในยุคของรัฐบาลทหารจึงเป็นภาพสะท้อนที่ชัดเจนว่า การเมืองภายใต้ระบอบรัฐประหารนั้น เป็นการเมืองแบบ “ทหารเป็นใหญ่” (military supremacy)
และการเมืองในตัวแบบนี้ตรงกันข้ามกับการเมืองในระบอบประชาธิปไตยที่ “พลเรือนเป็นใหญ่” (civilian supremacy) อันแปลงออกมาเป็นหลักการสำคัญของการจัดความสัมพันธ์ระหว่างกองทัพกับรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งคือ “การควบคุมโดยพลเรือน” (civilian control) ซึ่งแนวคิดนี้เป็นพื้นฐานของประเทศที่ระบอบประชาธิปไตยมีความเข้มแข็งแล้ว ดังจะเห็นได้ว่าไม่มีประเทศประชาธิปไตยใดที่อนุญาตให้ทหารเป็นผู้มีอำนาจการเมือง
หลักการนี้มีสาระสำคัญคือ กองทัพเป็นกลไกในนโยบายของรัฐบาล และอยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐบาลพลเรือน ขณะเดียวกันกองทัพไม่มีสถานะเป็น “รัฐซ้อนรัฐ” ที่มี “อำนาจพิเศษ” ให้ทหารมีสิทธิ์เป็นผู้ควบคุมรัฐบาล หลักการเช่นนี้ใช้กับรัฐบาลในระบอบสังคมนิยมไม่แตกต่างกัน หรือที่อธิบายด้วยเข็มมุ่งทางการเมืองว่า “พรรคคุมปืน ไม่ใช่ปืนคุมพรรค”
ดังนั้น ไม่ว่าจะเป็นระบอบประชาธิปไตยหรือระบอบสังคมนิยมก็ไม่แตกต่างกันในทางหลักการในการจัดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกับกองทัพ
กล่าวคือ รัฐบาลจะเป็นผู้ควบคุมกองทัพ แต่ในระบอบอำนาจนิยมที่รัฐบาลมาจากการรัฐประหาร
ทิศทางจึงชัดเจนว่าผู้นำทหารที่มีอำนาจทางการเมืองเป็นใหญ่ในกระบวนการการตัดสินใจภายในรัฐทั้งปวง และยิ่งเป็นเรื่องซื้ออาวุธแล้ว ก็แทบจะเป็นเรื่องที่ผู้เห็นต่างไม่อาจโต้แย้งได้เลย จนอาจเปรียบเทียบได้ว่ากิจการทางทหารเป็นเรื่องของทหาร
พื้นฐานของแนวคิดดังกล่าวก็คือกระบวนการสร้าง “ลัทธิเสนานิยม” (Militarism) ที่ถือเอาทหารเป็นใหญ่เหนือตัวแสดงอื่นๆ ทั้งหมดในทางการเมือง และทรัพยากรของชาติจะต้องทุ่มให้แก่การสร้างกองทัพอย่างไม่มีข้อโต้แย้ง ซึ่งเงื่อนไขเช่นนี้ก็สอดรับกับการสร้าง “เสนาธิปไตย” (Militocracy) ด้วย
ลัทธิบริโภคอาวุธนิยม
ด้วยตรรกะของลัทธิเสนานิยม การซื้ออาวุธจึงถูกสร้างให้เป็นวาทกรรมว่าเป็นเรื่องของทหารเท่านั้น ในบางครั้งมีการสร้างวาทกรรมเสริมว่า ถ้ามีกองทัพแล้วไม่ซื้ออาวุธ แล้วจะมีกองทัพไว้ทำไม
หรือบางครั้งก็โต้แย้งเชิงงบประมาณว่า งบฯ ทหารเป็นของทหาร ทหารจะใช้อย่างไรก็ได้ (โดยไม่มีความเข้าใจว่างบฯ ทหารคืองบประมาณของประเทศ) หรือข้อโต้แย้งในเชิงยุทธการว่า ถ้าไม่ซื้ออาวุธตามที่กองทัพต้องการ เมื่อเกิดสงครามขึ้นใครจะรับผิดชอบ…
อาวุธจะซื้อทันทีไม่ได้ จึงต้องซื้อตอนนี้…
อาวุธอาจส่งมาไม่ทัน ซื้อตอนนี้ดีที่สุด หรือข้อโต้แย้งที่ได้ยินเสมอๆ ก็คือ เพื่อนบ้านมี เราต้องมี…
ถ้าไม่มีอาวุธตามที่กองทัพเสนอซื้อ ประเทศไทยจะไม่มีอำนาจบนโต๊ะเจรจาในเวทีระหว่างประเทศ…
ชุดความคิดเช่นนี้ล้วนส่งเสริม “ลัทธิบริโภคอาวุธนิยม” ที่เกิดขึ้นและดำรงอยู่เป็นส่วนหนึ่งของ “ลัทธิเสนานิยม” ในกองทัพไทยอย่างต่อเนื่องและยาวนาน จนกลายเป็นอำนาจพิเศษในการตัดสินใจของผู้นำทหารเมื่อต้องการซื้ออาวุธ และยังกลายเป็นอำนาจในกระบวนการทำงบประมาณของประเทศอีกด้วย
ดังนั้น หากพิจารณาอำนาจของทหารในกระบวนการงบประมาณ จะเห็นได้ว่าอำนาจนี้ไม่เคยถูกลดทอน เช่น ไม่เคยมีประวัติของการตัดงบประมาณทหารในระบบงบประมาณไทย
หรือนัยทางการเมืองก็คือ กองทัพไทยและ/หรือกระทรวงกลาโหมไม่เคยถูกจำกัดงบประมาณแต่อย่างใด และยิ่งเป็นงบประมาณทหารในยุคหลังรัฐประหารแล้ว ก็มีแต่จะเพิ่มมากขึ้น
จนรัฐประหารเป็นดัง “นาทีทอง” ของการซื้ออาวุธ
ในขณะเดียวกันรัฐประหารเป็น “โอกาสทอง” ของการเพิ่มงบประมาณกองทัพ
และรัฐประหารในสองครั้งหลังคือ ในปี 2549 และในปี 2557 มีปรากฏการณ์ดังที่กล่าวแล้วให้เห็นไม่แตกต่างกัน
โดยเฉพาะรัฐบาล คสช. ซื้อระบบอาวุธหลักหลายรายการที่มีมูลค่ามหาศาลทางด้านงบประมาณ เช่น เรือดำน้ำ เรือตรวจการณ์ชายฝั่ง เรือตรวจการณ์ไกลฝั่ง รถถัง รถหุ้มเกราะล้อยาง เครื่องบินฝึก เฮลิคอปเตอร์ ปืนใหญ่ต่อสู้อากาศยาน (ไม่นับรวมการจัดซื้ออาวุธเล็ก)
ความโปร่งใสและธรรมาภิบาลทหาร
รัฐประหารในการเมืองไทยจึงมิใช่เพียงเรื่องของการจัดตั้งรัฐบาลทหารเพื่อการควบคุมทางการเมืองเท่านั้น
หากยังเป็นเรื่อง “เศรษฐศาสตร์การเมืองทหาร” ที่ผู้นำกองทัพจะเข้ามาเป็นผู้ควบคุมและใช้ทรัพยากรของประเทศตามที่พวกเขาต้องการ โดยไม่จำเป็นต้องคำนึงถึงปัจจัยอื่นๆ
และขณะเดียวกันผู้นำทหารเองมีเพียงความคิดในทางทหารแบบแคบๆ ที่อาจจะไม่สอดรับกับการบริหารประเทศในโลกสมัยใหม่
ทั้งอาจจะมีจินตนาการที่ผิดพลาดในการทำความเข้าใจถึงความต้องการที่แท้จริงทางทหารของประเทศที่อยู่ท่ามกลางความเปลี่ยนแปลงของโลกปัจจุบัน
ดังจะเห็นได้ว่าโจทย์การสงครามในโลกปัจจุบันนั้น แตกต่างออกไปจากโลกในอดีตของผู้นำทหารอย่างมาก จนเสมือนหนึ่งว่า ผู้นำทหารไทยคิดแผนการสงครามเช่นยุคสงครามโลกครั้งที่ 2 ที่มีลักษณะเป็นสงครามตามแบบ
ในสภาวะเช่นนี้ทำให้เกิดคำถาม 4 ประการสำคัญในความต้องการยุทโธปกรณ์ของกองทัพไทย ได้แก่
1) ซื้ออะไร (ประเภทของยุทโธปกรณ์)
2) ซื้อเท่าไหร่ (ราคาที่แท้จริงของระบบอาวุธ)
3) ซื้อทำไม (ปัญหาภัยคุกคามที่รัฐเผชิญ)
และ 4) ซื้ออย่างไร (กระบวนการจัดซื้อ)
ซึ่งสังคมไทยไม่เคยได้รับคำตอบที่ชัดเจนเกี่ยวกับกระบวนการจัดซื้อยุทโธปกรณ์สมรรถนะสูงที่มีมูลค่าสูงเหล่านี้เลย หรือจะเห็นได้ว่าคำถามทั้งสี่ประการในกรณีเรือดำน้ำจีนหรือรถถังจีน ล้วนเป็นสิ่งที่ไม่เคยมีคำตอบให้แก่สังคม
นอกจากระบุว่าเป็น “ความต้องการทางทหาร” ซึ่งก็ไม่มีความชัดเจนในทางยุทธศาสตร์เช่นกัน
ฉะนั้น หากกล่าวในภาพรวม สิ่งเหล่านี้คือภาพสะท้อนปัญหา “ธรรมาภิบาลความมั่นคง” (Security Governance) ที่การซื้ออาวุธไม่มีความโปร่งใส และยังเป็นสิ่งที่อธิบายไม่ได้ นอกจากอธิบายจากความต้องการของตัวผู้นำทหารเป็นสำคัญ
และสำหรับผู้นำทหารบางคนยังเชื่ออีกด้วยว่า การซื้ออาวุธสมรรถนะสูงเป็น “ผลงานโบแดง” ที่ถูกสร้างให้เป็นเสมือนดังอนุสาวรีย์ของตนในกองทัพ อันก่อเกิดประเพณีในการวัดผลงานว่ายุคใครเป็นผู้บังคับบัญชา มีอาวุธใหม่อะไรเข้าประจำการ
หากการปฏิรูปกองทัพเกิดขึ้นในอนาคตได้จริงแล้ว ปัญหาการจัดซื้ออาวุธตั้งแต่หลังรัฐประหาร 2549 ควรจะต้องนำมาตรวจสอบและพิจารณาใหม่
เช่น เครื่องตรวจวัตถุระเบิดแบบจีที-200 ที่กลายเป็นเพียง “วัตถุลวงโลก” (แม้หน่วยงานตรวจสอบบางแห่งจะเปรียบว่าเป็นดังพระเครื่อง แต่ก็คงเป็นได้แค่ “พระปลอม” ในตลาดพระเครื่อง ที่เอาไว้หลอกขาย) เรือเหาะที่ “เหาะ” ไม่ได้
รถถังยูเครนที่จัดส่งไม่ครบตามจำนวนสั่งซื้อ และไม่ชัดเจนว่าสถานะของรถถังชุดนี้เป็นอย่างไร และถ้ารถถังใช้ได้จริงแล้วทำไมหลังรัฐประหาร 2557 กองทัพบกต้องสั่งซื้อรถถังจากจีน แต่ถ้าใช้ไม่ได้จริง กองทัพบกจะทำอย่างไรกับรถถังเหล่านี้ (ในปัจจุบันหลายประเทศมีการนำเอารถถังที่ไม่ได้ใช้ไปทิ้งทะเล เพื่อเป็นปะการังเทียมให้เป็นที่อยู่อาศัยของปลา ไทยก็เคยทำมาแล้วเช่นกัน) การตรวจสอบความโปร่งใสที่เกิดขึ้นในกระบวนการจัดซื้อจัดหาควรจะต้องทำใหม่ให้เกิดความชัดเจน เพราะการตรวจสอบภายใต้ความเป็นรัฐบาลทหารเป็นสิ่งที่ไม่อาจกระทำได้ และไม่เคยประสบความสำเร็จ
คำถามในภาพรวมของปัญหาก็คือ อาวุธที่ไม่สามารถใช้การได้จริงเหล่านี้ ใครคือผู้รับผิดชอบ และกองทัพจะอธิบายอย่างไรกับงบประมาณของประเทศที่สูญหายไปกับอาวุธทั้งหลายนี้
หรือจะให้สังคมไทยคิดแบบสบายใจเอาง่ายๆ เสมือนว่า เราซื้อ “พระปลอม” และไม่สามารถเอาเงินคืนได้…
แล้วก็จบกันไป
แต่หากไม่สามารถเอาผิดได้ แต่ก็ควรจะต้องเปิดเผยผลการตรวจสอบ รวมถึงนายทหารระดับสูงที่เกี่ยวข้องและบริษัทอาวุธที่เป็นผู้รับสัญญาด้วย ข้อมูลเหล่านี้ควรเปิดเผยในเวทีสาธารณะ เพราะงบประมาณกองทัพมาจากเงินภาษีของประชาชน มิใช่งบฯ ส่วนตัวของผู้นำทหาร
สิ่งที่เกิดขึ้นชี้ให้เห็นว่า การซื้ออาวุธที่มีมูลค่าสูงหลังรัฐประหารทั้งสองครั้งจึงไม่ได้เป็นอะไรมากกว่าปัญหาธรรมาภิบาลในกองทัพไทย ที่เรื่องทั้งหลายนี้กลายเป็นความลับ ไม่สามารถตรวจสอบได้ และสุดท้ายแล้วก็ไม่มีใครต้องรับผิดชอบด้วย
คำถามทางยุทธศาสตร์
ถ้ามองปัญหานี้ในทางยุทธศาสตร์ชาติ ก็น่าจะเวลาแล้วที่สังคมไทยต้องคิดและมีคำตอบอย่างจริงจังในเรื่องของภัยคุกคามด้านความมั่นคงว่า สงครามที่ไทยต้องเผชิญในอนาคตจะมีใครเป็นคู่สงคราม
มีแบบแผนการสงครามอย่างไร
แล้วเราจะต่อสู้ในสงครามนี้อย่างไร
หรือในทางยุทธศาสตร์ทหารก็คือ คำถามว่าใครคือข้าศึก…
ข้าศึกมีขีดความสามารถทางทหารและวัตถุประสงค์ทางทหารอย่างไร แล้วเราจะรับมืออย่างไร
ตัวอย่างเช่น หากต้องตอบคำถามนี้ในบริบทของปัญหาความรุนแรงในจังหวัดชายแดนภาคใต้แล้ว เราจะตอบความต้องการด้านยุทโธปกรณ์อย่างไร
เพราะจนถึงปัจจุบัน เราแทบไม่เคยเห็นการจัดซื้อยุทโธปกรณ์ที่จะตอบสนองต่อการต่อสู้กับปัญหาในภาคใต้
ดังเช่นกรณีจีที-200 เป็นอุปกรณ์ปลอมที่ใช้ตรวจระเบิดไม่ได้
เช่นเดียวกับที่เรือเหาะที่จะใช้สำหรับการตรวจการณ์ทางอากาศในภาคใต้ กลับไม่สามารถนำขึ้นสู่อากาศได้จริง
และเรื่องเช่นนี้จบลงโดยไม่ต้องมีผู้ใดรับผิดชอบ
เช่น ผู้กระทำความผิดกรณีจีที-200 ในฐานะผู้ขายในอังกฤษถูกตัดสินลงโทษแล้ว แต่ผู้จัดซื้อในไทยไม่ต้องรับผิดชอบใดๆ ทั้งสิ้น (ยิ่งกว่าการซื้อพระในตลาดพระเครื่องไทย เพราะผู้ขายพระปัจจุบันมีหลักประกันว่า พระปลอม คืนเงินได้!)
แน่นอนว่าผู้นำทหารไทยอาจจะไม่เคยคิดเรื่องเหล่านี้อย่างเป็นระบบ และไม่เคยมีความคิดว่าพวกเขาจำเป็นต้องตอบคำถามนี้ให้แก่สังคม เพราะเชื่อว่ากองทัพมีอำนาจและ “เป็นใหญ่” ทางการเมือง และมี “สิทธิพิเศษ” ที่จะไม่ถูกตรวจสอบ
และถ้าเรื่องเหล่านี้จะต้องตอบ ก็มักมีคำอธิบายที่หยาบที่สุดคือ เป็น “ความลับ”
หรือสุดท้ายกลับไปสู่เรื่องข้างต้นว่า “เป็นเรื่องของทหาร” กรณีของเรือดำน้ำเป็นตัวอย่างของความค้างคาใจว่า ไทยมีความจำเป็นที่ต้องมีเรือดำน้ำมากน้อยเพียงใดในทางยุทธศาสตร์
ในอีกด้านหนึ่งของปัญหาการซื้ออาวุธแบบไม่มีขีดจำกัดของรัฐบาลทหาร ทำให้รัฐบาลในอนาคตจะต้องตระหนักถึงการแบกภาระหนี้จากการจัดทำงบประมาณทหารแบบผูกพันที่รัฐบาลรัฐประหารสร้างขึ้น
แต่หากรัฐบาลในอนาคตมีคำตอบด้านความมั่นคงที่แตกต่างจากรัฐบาลทหารปัจจุบันแล้ว ก็อาจจะต้องเปลี่ยนนโยบายหรือตัวอย่างในอดีตที่การซื้ออาวุธสร้างปัญหาให้แก่เศรษฐกิจของประเทศ
เช่น ยุควิกฤตเศรษฐกิจหลังปี 2540 กองทัพอากาศไทยต้องคืนโครงการเครื่องบินรบแบบเอฟ-18 ให้กับรัฐบาลอเมริกันมาแล้ว
เพราะรัฐบาลขณะนั้นไม่สามารถแบกรับภาระหนี้อาวุธได้
ความท้าทายในอนาคต
หากประเทศเดินไปบนเส้นทางที่รัฐบาลทหารกำหนดไว้ สุดท้ายแล้วอนาคตของประเทศในทางเศรษฐศาสตร์การเมืองคงหนีไม่พ้นที่ต้องเผชิญ “วิกฤตหนี้อาวุธ” ดังเช่นที่เคยเกิดขึ้นกับการจัดซื้ออาวุธอย่างไม่รับผิดชอบของกองทัพในอเมริกาใต้
และกลายเป็น “วิกฤตหนี้ละตินอเมริกา” ในทศวรรษของปี พ.ศ.2523 มาแล้ว
ถ้าแนวโน้มเป็นเช่นนี้ก็คือคำตอบว่า ไทยอาจกำลังเดินเข้าสู่ภาวะ “กับดักหนี้ทหาร” แต่ก็แตกต่างจากหลายประเทศในแอฟริกาวันนี้ ที่มีปัญหา “กับดักหนี้” ที่เกิดจากการลงทุนเกินตัวและต้องกู้เงินต่างประเทศในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน แต่ปัญหาของไทยจะเกิดจากหนี้ทหาร
ดังนั้น รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งในอนาคตจะเผชิญกับความท้าทายอย่างยิ่งในการจัดการกับปัญหาเหล่านี้ จนทำให้หนึ่งในโจทย์สำคัญของการปฏิรูปกองทัพเฉพาะหน้าคือ ปฏิรูปการซื้ออาวุธ!