โลกทรรศน์ | อุกฤษฏ์ ปัทมานันท์

 

10 ปี บีอาร์ไอในอุษาคเนย์ (1)

 

ปีหน้าจะครบ 10 ปี Belt and Road Initiative – BRI มหายุทธศาสตร์ของประธานาธิบดีสี จิ้นผิง

มีการศึกษาอย่างกว้างขวาง ผมเองได้อ่านงานศึกษาบีอาร์ไอ ที่ตีพิมพ์เป็นภาษาอังกฤษและภาษาจีนที่เพื่อนช่วยแปลให้อ่านรวมแล้วมากกว่า 1,000 ชิ้น จากงานวิจัยของสถาบันวิจัยและ Think Tank ชั้นยอดจากสหรัฐอเมริกา ออสเตรเลีย สหราชอาณาจักร จีน สิงคโปร์ ที่ศึกษารอบด้าน

เช่น เป้าหมายนโยบายของจีน ความซับซ้อนของโครงการเชิงเศรษฐกิจกับภูมิรัฐศาสตร์ของเส้นทางการขนส่งที่ใช้เป็นจุดหรือท่าเรือน้ำลึกทางยุทธศาสตร์การทหาร ผลกระทบโดยเฉพาะหนี้สินของประเทศผู้รับความช่วยเหลือ ความไม่พอใจและต่อต้านของท้องถิ่น ผลด้านสิ่งแวดล้อม การอพยพย้านถิ่นฐานของคนท้องถิ่น ฯลฯ

อย่างไรก็ตาม มีผลงานค้นคว้าไม่มากนักเกี่ยวกับรัฐบาลประเทศผู้รับความช่วยเหลือ ระบอบการปกครอง การต่อรองและการเมืองภายในประเทศผู้รับ

ซึ่งผมจะนำตัวอย่างจากประเทศในอุษาคเนย์คือ เมียนมา ลาว อินโดนีเซีย โดยเน้นระบอบการปกครองของเมียนมา ลาว และอินโดนีเซีย ที่มีผลต่อบีอาร์ไอในประเทศของพวกเขา อันเป็นการศึกษาที่มีไม่มากนัก

ภาพรวม

ปีหน้าครบรอบ 10 ปี คือตั้งแต่ประธานาธิบดีสี จิ้นผิง ประกาศโครงการบีอาร์ไอ ปี 2013 ตามเอกสารทางการนั้น เมื่อกลางปี 2022 จีนลงนามใน 200 ข้อตกลงกับ 150 ประเทศ และกับ 32 องค์การระหว่างประเทศ รวมทั้งทำมากกว่า 90 ข้อตกลงแบบทวิภาคี (Bilateral agreement)

มีการประมาณการว่า การลงทุนโดยตรง (Foreign Direct Investment – FDI) ของจีนไปยังประเทศผู้รับบีอาร์ไอ ราว 90 พันล้านดอลลาร์ ระหว่างปี 2013-2018 เน้นการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน

ประเทศในอุษาคเนย์ร่วมโครงการบีอาร์ไออย่างสำคัญ มีจำนวน 95 โครงการที่ได้รับเงินสนับสนุนจากจีน หรือรักษาโครงการให้ดำเนินการต่อเนื่อง นอกเหนือโครงสร้างพื้นฐานแล้ว จีนยังเน้น soft power โดยเฉพาะบริการสาธารณสุขและโครงการเศรษฐกิจดิจิทัล

ในขณะที่การลงทุนก่อให้เศรษฐกิจเติบโตในบางประเทศ แต่ก็มีผลไม่ดีปรากฏออกมาอย่างต่อเนื่อง ต้นทุนทางสังคมและสิ่งแวดล้อม โดยเฉพาะการสูญเสียความเป็นอยู่ในท้องถิ่น มีการทำลายพื้นดินและทำลายป่า ยังรวมทั้งเศรษฐกิจไม่สามารถอยู่รอดได้ เป็นหนี้มหาศาลต่อจีน ตกอยู่ในกับดักหนี้ (Debt trap)

อะไรคือเป้าหมายแสดงผลกระทบของโครงการบีอาร์ไอในงานเขียนนี้

ผมเน้นด้านประเทศเจ้าภาพ (Host country) หรือประเทศผู้รับโครงการบีอาร์ไอ ดูผลเสียหายในประเทศกับการกำกับดูแลที่อ่อนแอ (weaker governance) และรัฐบาลที่การลงทุนของจีนครอบงำ

นโยบายออกไปข้างนอก (Going out Policy) ของบริษัทจีนที่เริ่มตั้งแต่ปี 1999 เพื่อสนับสนุนการลงทุนในต่างประเทศทำให้มีการขยายตัวของบริษัทจีน รวมถึงนโยบายบีอาร์ไอของประธานาธิบดีสี จิ้นผิง ในปี 2013 ที่เสนอว่า ให้รัฐบาลจีนทำงานร่วมกันกับรัฐบาลประเทศอื่นๆ เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม มีด้านสันติภาพและแลกเปลี่ยนความคิดเห็นกัน สร้างเศรษฐกิจโลกให้มีชีวิตชีวามากขึ้น ร่วมกับทุกฝ่ายและยั่งยืน แต่บริษัทจีนโดยเฉพาะด้านพลังงาน ก่อสร้าง เหมืองแร่ มีการรายงานจากสื่อมวลชนและปฏิกิริยาจากภาคประชาสังคม ถึงการละเมิดสิทธิมนุษยชน ส่งผลเสียหายทั้งด้านด้านสังคมและสิ่งแวดล้อม1

ดังนั้น บางการศึกษาแนะว่า ประเทศที่มีสถาบันการเมืองอ่อนแอ หรือระบอบอำนาจนิยม (Authoritarian) มีแนวโน้มว่ารัฐบาลจัดการจนเป็นเหตุให้จีนมีอิทธิพลต่อบีอาร์ไอ เพื่อให้รัฐบาลผู้รับความช่วยเหลือจากจีนได้รับความพอใจจากประชาชนของตนและรัฐบาลจีน

รัฐบาลเหล่านี้เห็นว่า ประเทศผู้รับความช่วยเหลือต้องการรักษาความเติบโตทางเศรษฐกิจ เพื่อสนับสนุนและรักษาความชอบธรรมในการปกครองของตน

ดังนั้น การศึกษานี้จึงจะเน้นศึกษาโครงการบีอาร์ไอมีศักยภาพในการเติบโตทางเศรษฐกิจไหม มากน้อยเพียงใด และมุ่งดูการบริหารโครงการบีอาร์ไอเป็นหลัก

 

โครงการยุทธศาสตร์ในเมียนมา

งานศึกษานี้เน้นรัฐบาลเมียนมากับบีอาร์ไอช่วง ก่อนการรัฐประหารกุมภาพันธ์ 2021 ไม่ใช่รัฐบาลทหารเมียนมาในปัจจุบันที่แทบไม่ได้ทำอะไรเลยกับบีอาร์ไอ เราจะเห็นว่า รัฐบาลที่นำโดยนางออง ซาน ซูจี ทำการเจรจาใหม่ในโครงการบีอาร์ไอที่ได้รับอนุมัติไปแล้วโดยรัฐบาลก่อนหน้านั้น เพื่อลดต้นทุนของโครงการ และได้ประโยชน์จากการควบคุมมากขึ้น2

มีการตั้งคณะกรรมการชุดใหม่และนักเทคโนแครตที่มีคุณภาพมากกว่าเดิม

การตกลงใหม่ทำเพื่อ ลด การกู้ยืมเงินจากจีน และ ลด การค้ำประกันของรัฐบาลเมียนมา แทนที่ใช้เงินทุนของรัฐบาลเมียนมาฝ่ายเดียว แต่จะใช้เงินทุนที่ออกโดย คอนซอเตียมจีน-เมียนมา เพื่อให้เกิดความรับผิดชอบร่วมกัน

รัฐบาลเมียนมายังประสบความสำเร็จเพิ่มสัดส่วนหุ้นฝ่ายเมียนมาจาก 15% เป็น 30% และทำให้แน่ใจว่าเงินทุนใช้เพื่อการทำงานด้านสัมปทานที่ดิน ภูมิทัศน์และงานขุดดิน ด้วยเงื่อนไขว่า สัมปทานจะไม่ถูกเปลี่ยนแปลงหรือถูกยึด ถ้าโครงการล้มเหลว

มากไปกว่านี้ รัฐบาลเมียนมาแบ่งโครงการเป็น 3 องค์ประกอบคือ ท่าเรือ เขตเศรษฐกิจพิเศษ (Special Economic Zone) และบริเวณที่อยู่อาศัย ด้วยเงื่อนไขแต่ละองค์ประกอบจะสามารถเริ่มทำงานได้ เมื่อการดำเนินงานพิสูจน์ว่า มีความเหมาะสมเชิงพาณิชย์เท่านั้น

มี 3 เหตุผลของการเจรจาใหม่

1. มีหลายโครงการถูกต่อต้านโดยรัฐบาลท้องถิ่น เพราะกลัวว่าโครงการจะไม่ให้ประโยชน์กับชาวบ้าน จะมีการพังทลายพื้นดินและขูดรีดค่าชดเชยอย่างไม่เป็นธรรม

2. ต้นทุนสูงตั้งแต่ต้น และต้องการปฏิรูปการบริหารด้านเศรษฐกิจมหภาพ เพื่อให้เศรษฐกิจเติบโตมากกว่าเดิม ซึ่งเป็นแรงกระตุ้นให้รัฐบาลเมียนมานำมาพิจารณาใหม่อีกครั้ง

3. การกู้ยืมเงินจากจีนสูง รวมทั้งขนาดหนี้ไม่ดีต่อรัฐบาลที่แล้ว โดยรัฐบาลกังวลใจต่อกับดักหนี้ (Debt Trap)

อีกกลไกหนึ่งที่รัฐบาลเมียนมาใช้ เพื่อให้แน่ใจว่า บีอาร์ไอจะทำให้เกิดการพัฒนาคือ คัดเลือก โครงการยุทธศาสตร์ (Strategic Project) ที่บริหารโดยทำ MOU ที่รับรองจากจีน รวมทั้งกู้จากผู้ให้กู้นานาชาติ และเลือกโครงการที่ต้องการ คณะกรรมการติดตามการทำงาน ประธานคือ หัวหน้ารัฐบาลและมีรัฐมนตรีเป็นกรรมการ ถูกแต่งตั้งเป็นการเฉพาะ คณะกรรมการปรับลดจำนวนโครงการบีอาร์ไอลงจาก 30 โครงการเหลือ 9 โครงการ

ต่อมารัฐบาลเมียนมาจัดตั้ง Project Bank เครื่องมือที่ดำเนินการเหมาะสมมากขึ้น และจัดอันดับข้อเสนอโครงการต่างๆ ทั้งโครงการบีอาร์ไอ และที่ไม่ใช่โครงการบีอาร์ไอ กลไกนี้ประกอบด้วย ระยะเวลา คัดกรอง ประเมิน และคัดเลือกและจัดอันดับ ระยะคัดกรองตรวจสอบ ความรับผิดชอบการปฏิบัติ เหตุผลโครงการและความเกี่ยวข้องสำคัญกับแผนพัฒนา ระยะประเมินและคัดเลือก ตรวจสอบที่มาของเงินทุน ความสามารถและความยั่งยืนของเงินทุน ช่วงนี้ การทำข้อเสนอแข่งขันจากบริษัทอื่นๆ และสถาบันการเงิน เพื่อแน่ใจในสภาพการแข่งขันของโครงการ

สุดท้าย ระยะการจัดอันดับและคัดเลือก ภายใต้สภาพแวดล้อมทางสังคมและสิ่งแวดล้อม ความเสี่ยงทางการเงินและทางเศรษฐกิจ และตัวชี้วัดวาระแห่งชาติ ก่อนรัฐประหาร 2021 กลไกนี้ปรับเปลี่ยนการต่อรองกับผู้ลงทุนจีนและนักลงทุน/ผู้ให้กู้รายอื่นๆ เพื่อให้แน่ใจว่า โครงการอยู่รอด และดำเนินการได้ สนองตอบความต้องการทางเศรษฐกิจและผลกระทบทางสังคมและสิ่งแวดล้อมน้อย

 

สรุป

ความจริงแล้ว รัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้งที่นำโดยออง ซาน ซูจี นับเป็นรัฐบาลที่ถูกปรามาสว่ามีแต่ผู้บริหารที่ขาดประสบการณ์การบริหาร มีแต่แกนนำเอ็นจีโอ เป็นรัฐบาลที่อ่อนแอทางการเมือง อีกทั้งเผชิญแรงกดดันอมตะของเมียนมามากมาย เช่น ปัญหาชนชาติที่เต็มไปด้วยความขัดแย้ง แรงกดดันจากทหารที่สูญเสียอำนาจทางการเมืองและผลประโยชน์มากมาย ความคาดหวังสูงมากจากประชาชน

แต่รัฐบาลของพลเรือนที่อ่อนหัดก็ต่อรองจีนและโครงการลงทุนของจีนทั้งเก่าและใหม่ได้อย่างน่าสนใจ และเป็นประโยชน์ต่อคนเมียนมา

น่าเสียดาย รัฐบาลอ่อนประสบการณ์ของเมียนมาถูกโค่นล้มโดยทหาร แล้วเมียนมาก็ก้าวไปสู่รัฐเผด็จการ ที่ไม่สนใจต่อการปกป้องผลประโยชน์ของคนเมียนมาจากการลงทุนของต่างชาติ พร้อมด้วยการปราบปรามคนเมียนมาด้วยทุกความรุนแรง ซึ่งขาดความชอบธรรมทางการเมืองโดยสิ้นเชิง

แล้วเมียนมาก็ไร้อนาคตไปอีกนาน น่าเศร้า

1Office of Leading Group for the Belt and Road Initiative (May 2017) : 59

2Linda Calabrese and Yue Cao, “Managing the Belt and Road Initiative : Agency and Development in Cambodia and Myanmar” World Development, Vol. 17 (May 2021) : 105-297.

สะดวก ฉับไว คุ้มค่า สมัครสมาชิกนิตยสารมติชนสุดสัปดาห์ได้ที่นี่https://t.co/KYFMEpsHWj

— MatichonWeekly มติชนสุดสัปดาห์ (@matichonweekly) July 27, 2022