“คำนูณ” ขายไอเดีย หนี้สาธารณะใกล้แตะเพดาน 60% แล้ว แนะถึงเวลา ขยับเพิ่มเพดาน

วันที่ 4 มิถุนายน นายคำนูณ สิทธิสมาน สมาชิกวุฒิสภา เผยแพร่บทความเรื่อง หนี้สาธารณะใกล้แตะเพดาน 60 % ฤาถึงเวลาต้องทบทวนสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีใหม่ ? ระบุว่า

รัฐบาลตราพระราชกำหนดกู้เงินเพิ่มเติมเพื่อแก้ปัญหาโควิด-19 อีก 5 แสนล้านบาท มีผลบังคับใช้ไปแล้วตั้งแต่เมื่อวันที่ 25 พฤษภาคมที่ผ่านมา โดยจะเป็นการทยอยกู้ตั้งแต่บัดนี้เป็นต้นไปจนถึงวันที่ 30 กันยายน 2565 พระราชกำหนดนี้จะเข้าสู่การพิจารณาอนุมัติของสภาผู้แทนราษฏรในวันที่ 9 มิถุนายน ถ้าผ่านก็คาดว่าเข้าสู่การพิจารณาอนุมัติของวุฒิสภาในวันที่ 14 มิถุนายน

นี่คือการออกกฎหมายพิเศษกู้เงินนอกกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปี ไม่ต้องนำเงินนั้นส่งคลัง และสามารถใช้เงินนั้นไปนอกกระบวนการของกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปีได้เลย เป็นครั้งที่ 2 เพราะเหตุโควิด-19
เป็นครั้งที่ 2 ในรอบ 7 ปีกว่าของรัฐบาลพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา

และเป็นครั้งที่ 2 ของรัฐธรรมนูญ 2560 ที่มีหลักการแตกต่างไปจากรัฐธรรมนูญฉบับก่อน ๆ ขณะที่ในกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ 2565 ที่เพิ่งผ่านมติสภาผู้แทนราษฏรวาระ 1 เมื่อคืนวันที่ 2 มิถุนายน และกำลังอยู่ในการพิจารณาชั้นกรรมาธิการ ยังคงมีลักษณะเป็นงบประมาณขาดดุล (รายจ่ายมากว่ารายได้-ต้องกู้เงินมาชดเชย) ต่อเนื่องมาหลายปีดีดัก และต่อเนื่องเป็นปีงบประมาณที่ 8 ของรัฐบาลพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา เราต้องกู้เงินอีก 7 แสนล้านบาท

ทั้งนี้ ตามตารางโครงสร้างงบประมาณ 2565 ที่นำมาแสดงและวงสีแดงไว้ ยอด 7 แสนล้านบาทนี้เป็นยอดสูงสุดเต็มวงเงินที่พ.ร.บ.การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 มาตรา 21 อนุญาติให้กู้ได้ในกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปีแล้ว เมื่อมีความจำเป็นเร่งด่วนจากวิกฤตโควิด-19 ที่ยังไม่จบจึงต้องออกกฎหมายพิเศษกู้เงินเป็นการเฉพาะ

สรุปตรงนี้ว่าตั้งแต่บัดนี้ไปจนถึงวันที่ 30 กันยายน 2565 เราต้องกู้เงิน 2 ยอดทั้งนอกและในงบประมาณเท่ากับ 5 + 7 แสนล้านบาท รวมเป็นเงินกู้ 1.2 ล้านล้านบาท !

ย้อนกลับไปดูปี 2563 ตั้งแต่เกิดโควิด-19 มาจนถึงปัจจุบันปี 2564 อรรถาธิบายโดยโครงสร้างข้างต้น เรากู้เงินโดยออกกฎหมายพิเศษกู้เงินนอกงบประมาณรายจ่ายประจำปีมาแล้ว 1 ล้านล้านบาท ขณะที่กู้เงินในกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ 2564 อีกเป็นตัวเลขกลม ๆ 6 แสนล้านบาท ตัวเลขจริงตามตารางเดิมที่นำมาแสดงไว้และวงสีแดงไว้ให้เห็นเช่นกันคือ 608,962.5 ล้านบาท

สรุปว่าในปี 2563 ต่อเนื่องมาถึงปี 2564 นี้ เราต้องกู้เงิน 2 ยอดทั้งนอกและในกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปีเท่ากับ 1 ล้านล้าน + 6 แสนล้าน รวมเป็นเงินกู้ทั้งสิ้น 1.6 ล้านล้านบาท ! และรวมแล้วหลังเกิดวิกฤตโควิด-19 ต้นปี 2563 เป็นต้นมาไปจนถึงกันยายน 2565 เรากู้เงินและจะกู้เงินรวมเท่ากับ 1.2 ล้านล้าน + 1.6 ล้านล้าน รวมเป็นเงินกู้ทั้งสิ้น 2.8 ล้านล้านบาท ! เมื่อเปรียบเทียบว่างบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ 2565 ยอดรวมคือ 3.1 ล้านล้านบาท โดยจำแนกเป็นงบลงทุน 6.24 แสนล้านบาท ยอดรวมเงินกู้ 2.8 ล้านล้านบาทก็เกือบจะเท่างบประมาณรายจ่ายประจำปีของประเทศ 1 ปีงบประมาณ ! หรือมากกว่างบลงทุนของประเทศรวมกัน 4 ปีงบประมาณ !! ที่สำคัญกว่านั้นคือเรายังจะต้องกู้เงินกันต่อไปอีก ในปีต่อ ๆ ไป

อย่างน้อยถ้าโชคดี วิกฤตโควิด-19 “เอาอยู่” พอสมควรแล้วและไม่มีการระบาดรุนแรงระลอกใหม่ให้จำเป็นต้องออกกฎหมายพิเศษกู้เงินเพิ่มเติมนอกกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปีอีก เราก็ยังจำเป็นที่จะต้องจัดทำงบประมาณขาดดุลกันต่อไปอย่างน้อยที่สุดก็ในกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ 2566 คือยังจะต้องกู้เงินในกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปีต่อไป เพราะหลังวิกฤตรายได้ของรัฐบาลจากภาษีอากรยังไม่ได้เต็มเม็ดเต็มหน่วยแน่นอน ขณะที่มีความจำเป็นที่จะต้องให้กิจกรรมทางเศรษฐกิจกลับมาขับเคลื่อนเดินหน้าให้มากที่สุดโดยเร็วที่สุด รายจ่ายภาครัฐมีความจำเป็นอย่างยิ่ง

หันไปดูตารางงบประมาณรายจ่ายประจำปี 2565 อีกครั้ง ปีนี้เราจัดทำงบประมาณแบบลดรายจ่ายลงมาจาก 3.3 ล้านล้านบาทในปีก่อนเหลือ 3.1 ล้านล้านบาท เพราะรายได้จากภาษีอากรลดลงมากทำให้แม้จะลดวงเงินงบประมาณรายจ่ายลงแล้ว ก็ยังต้องกู้เพื่อชดเชยการขาดดุลกัน “เต็มแม็ก” เต็มวงเงินที่กฎหมายอนุญาตให้ทำได้ ด้วยยอดสูงสุดทำสถิติเป็นนิวไฮ กระนั้นงบลงทุนก็ยังต่ำกว่ายอดเงินกู้ชดเชยการขาดดุลจนถูกวิพากษ์กันมากว่าไม่สอดคล้องกับสถานการณ์และไม่ตรงตามเจตนารมณ์ของพ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 มาตรา 20 (1) ปีงบประมาณ 2566 ยังไงก็ต้องกู้เงินมา “ปิดหีบงบประมาณ” ครับ !

นอกจากนี้ รัฐมนตรีคลังยังบอกว่าไม่ต้องห่วงว่าจะไม่มีเงินใช้ในโครงการอื่น ๆ เพราะเรายังสามารถกู้เงิน “เพื่อพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม” ได้อีก ขณะนี้กำลังพิจารณาอยู่ ฟังดูแล้วน่าจะหมายถึงการกู้เงินตามพ.ร.บ.การบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 มาตรา 22 ซึ่งเป็นการกู้นอกกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปีอีกประเภทหนึ่ง แต่การกู้เงินของประเทศไม่ว่าจะประเภทไหนก็ตามก็ถือเป็น “หนี้สาธารณะ” โดยมีกรอบเพดานตามกฎหมายวินัยการเงินการคลังที่ต้องปฏิบัติตามอยู่  คือสัดส่วนของหนี้สาธารณะคงค้างต่อจีดีพี (ผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ) ต้องไม่เกิน 60 % ขณะนี้แม้ยังไม่ถึงก็จริง แต่ก็ไม่ห่าง ผู้อำนวยการ สบน. (สำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ กระทรวงการคลัง) บอกว่าภายในสิ้นกันยายน 2564 สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีน่าจะอยู่ที่ 58.56 % และภายในปี 2565 น่าจะอยู่ใกล้เคียงหรือแตะที่ 60 %

ไม่มีใครบอกได้ชัดเจน ทั้งนี้เพราะตัวเลขจีดีพีที่เป็นฐานในการคำนวณนั้นขยับได้ ถ้าตัวเลขจีดีพีขยับสูงขึ้น เปอร์เซ็นต์ของหนี้สาธารณะต่อจีดีพีก็จะต่ำลง การกู้มาใช้จ่ายหรือแก้ปัญหาโดยหลักการก็เป็นการทำให้กิจกรรมทางเศรษฐกิจเดินหน้า อย่างเช่นการออกกฎหมายพิเศษกู้เงิน 5 แสนล้านล่าสุดนี้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังเคลมว่าจะช่วยยกระดับจีดีพีให้สูงขึ้น 1.5 % ในระยะเวลาที่ผ่านมาเราจึงเห็นโครงการต่าง ๆ ของรัฐบาลที่ล้วนออกมาเพื่อกระตุ้นการใช้จ่าย แม้แต่การแจกเงินก็เลือกรูปแบบแจกผ่านการใช้จ่าย ไม่ได้เลือกรูปแบบแจกไปเฉย ๆ ที่สุดแท้แต่ผู้รับแจกจะตัดสินใจเอาไปทำอะไร รวมทั้งเรียกร้องให้คนมีเงินออกมาใช้เงินให้มากขึ้น โดยรัฐคาดหมายว่ามาตรการระดมฉีดวัคซีนปูพรมตั้งแต่เดือนมิถุนายนเป็นต้นไปจนถึงสิ้นปี 2564 จะสามารถทำให้ประเทศไทยค่อย ๆ กลับมาเป็นปกติได้ตั้งแต่ไตรมาสสุดท้ายของปี 2564 เปิดรับนักท่องเที่ยวต่างชาติได้ ค้าขายได้ ทำให้เศรษฐกิจขับเคลื่อนเดินหน้าใกล้เคียงเดิมมากที่สุด ตัวเลขจีดีพีก็จะขยับสูงขึ้นแน่นอน  แต่ก็นั่นแหละ ขณะนี้การระบาดระลอกปัจจุบันยังดำรงอยู่ การฟื้นตัวของเศรษฐกิจอาจจะเกิดขึ้นไม่เร็วทันใจนัก ถึงสัดส่วนหนี้สาธารณะจะยังแค่แตะ 60 % ในปีหน้า ยังไม่เกินกรอบก็ตาม แต่ก็คงใกล้เคียงละ !

ข้อเท็จจริงที่ปรากฎว่าแผนตรากฎหมายพิเศษกู้เงินเมื่อแรกผ่านมติคณะรัฐมนตรี กระทรวงการคลังเสนอให้กู้เงิน 7 แสนล้านบาท จนเป็นข่าวไปทั่ว แต่สุดท้ายเมื่อเข้าสู่การพิจารณาตรวจร่างกฎหมายของคณะกรรมการกฤษฎีกาที่มีผู้ทรงคุณวุฒิอาวุโสทั้งด้านกฎหมายและด้านการเงินการคลังนั่งอยู่หลังจากสอบถามผู้แทนกระทรวงการคลังที่ได้รับมอบให้เข้าไปชี้แจงทุกแง่ทุกมุมแล้วได้ตัดสินใจปรับลดวงเงินลงเหลือ 5 แสนล้านบาท น่าจะบ่งบอกเราได้ว่าเมื่อผ่านการคิดทบทวนอย่างรอบคอบแล้วเผื่อเหลือเผื่อขาดไว้ดีกว่า เดี๋ยวจะไปชิดติดเพดานจนฉิวเฉียดเกินไป

ก็แล้วในเมื่องบประมาณรายจ่ายประจำปี 2566 ยังมีความจำเป็นที่จะต้องจัดทำเป็นงบประมาณขาดดุลอีก ต้องกู้ในงบประมาณอีก แล้วจะทำกันอย่างไร ? หนึ่งในข้อคาดการณ์จากนักการเงินการคลังทั้งหลายจึงคือ… การทบทวนเพื่อปรับขยายกรอบสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีให้สูงขึ้นไปจาก 60 % มีโอกาสเกิดขึ้นได้ ! กระบวนการทบทวนเพื่อขยายสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีนั้นเพียงใช้มติของคณะกรรมการวินัยการเงินการคลังของรัฐที่มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธานโดยตำแหน่งเท่านั้นไม่ต้องแก้กฎหมาย ไม่ต้องผ่านรัฐสภา กรอบ 60 % ที่ใช้กันอยู่ในปัจจุบันก็มาจากผลการประชุมของคณะกรรมการวินัยการเงินการคลังของรัฐครั้งแรกหลังพ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 มีผลใช้บังคับ

ประกาศคณะกรรมการวินัยการเงินการคลังของรัฐ เรื่อง กำหนดกรอบในการบริหารหนี้สาธารณะ ลงวันที่ 7 มิถุนายน 2561 ตีพิมพ์ลงราชกิจจานุเบกษาวันที่ 22 มิถุนายน 2561 ระบุให้มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 23 พฤษภาคม 2561 ตามภาพจะต้องมีการทบทวนอย่างน้อยทุก 3 ปี

ทั้งนี้ ตามบังคับมาตรา 50 วรรคสอง พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 “ให้มีการทบทวนสัดส่วนที่กำหนดไว้ตามวรรคหนึ่งอย่างน้อยทุกสามปีและรายงานให้คณะรัฐมนตรีทราบด้วย”

การประชุมเพื่อหารือเพื่อทบทวนกรอบและเกณฑ์ต่าง ๆ จึงจะต้องเกิดขึ้นในเร็ว ๆ นี้ตามบังคับของกฎหมายวินัยการเงินการคลังของรัฐอยู่แล้ว อันที่จริงถ้าจะให้เป็นไปตรงตามกฎหมายควรจะต้องเกิดขึ้นแล้วด้วยซ้ำ

ทั้งนี้ ผู้อำนวยการ สบน. กล่าวไว้ว่าน่าจะเกิดขึ้นภายในปี 2564 นี้ การขยายสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีขึ้นไปให้เกิน 60 % ไม่ใช่เรื่องเป็นไปไม่ได้ หรือเป็นสัญญาณร้ายแรงต่อระบบเศรษฐกิจไทยเสมอไปแต่ประการใด ไม่ได้มีตำราใดระบุไว้ตายตัว เพราะของพรรค์นี้ขึ้นอยู่กับหลายปัจจัยของแต่ละประเทศประกอบกัน ประเทศที่มีสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีเกิน 60 % มีอยู่มาก รวมถึงประเทศร่ำรวยอย่างสหรัฐอเมริกาและญี่ปุ่นซึ่งเกินกว่า 100 % เสียด้วยซ้ำ ทว่าเราจะอ้างแต่เขาอย่างเดียวไม่ได้ เพราะพื้นฐานต่างกัน โดยเฉพาะฐานของภาษีอากร

อย่างไรก็ตาม ประเทศไทยมีพื้นฐานทางเศรษฐกิจที่ดีพอสมควร หากจะขยับเพิ่มเพดานในช่วงเวลาวิกฤตเช่นนี้เป็นเรื่องที่สามารถทำได้ เชื่อว่านักเศรษฐศาสตร์มหภาคทั้งหลายไม่มีใครค้านแน่นอน โดยถ้าจะให้ดีก็ต้องดำเนินการปฏิรูปเศรษฐกิจด้านอื่น ๆ อย่างจริงจังไปพร้อมกันด้วยเช่นกันแต่ประชาชนทั่วไปล่ะ ? จะเข้าใจได้สมบูรณ์ละหรือหากมีการปรับกรอบขยายเพดานหนี้สาธารณะต่อจีดีพีขึ้นไปให้เกิน 60 % โดยเฉพาะอย่างยิ่งในสภาวะที่มีฝ่ายค้านทั้งในสภาและนอกสภาทำงานอย่างเป็นล่ำเป็นสัน เฉพาะในสภาในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ 2565 วาระ 1 เมื่อดึกคืนวันที่ 2 มิถุนายน สมาชิกสภาผู้แทนราษฏรผู้ได้รับมอบให้เป็นผู้อภิปรายปิดของฝ่ายค้านก็ได้แตะประเด็นนี้ไว้แล้วและตั้งคำถามอย่างจริงจังกับนายกรัฐมนตรีว่าจะจัดทำงบประมาณปี 2566 อย่างไร จะแก้กฎหมายขยายเพดานสัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีขึ้นไปหรือไม่

นี่แหละคือโจทย์สำคัญที่รัฐบาลต้องคิดให้หนัก !เป็นการบ้านข้อสำคัญที่รัฐบาลจะต้องตอบโจทย์ และชี้แจงแสดงเหตุผลในคำตอบให้ประชาชนเข้าใจ เพราะอัตรา “60 %” นี้เป็นมากกว่าความเหมาะสมที่สามารถปรับเปลี่ยนได้ตามสถานการณ์ โดยเฉพาะสถานการณ์วิกฤตที่นอกเหนือความคาดหมาย…หากแต่เป็นเสมือนตัวเลขทางจิตวิทยา และตัวเลขทางการเมือง !