ยุทธบทความ

สุรชาติ บำรุงสุข

 

อาเซียนกับเมียนมา

อาเซียนกับรัฐประหาร

 

“รัฐประหารในเมียนมาเป็นหนึ่งในความท้าทายที่แหลมคมที่สุดที่ภูมิภาคนี้ต้องเผชิญ”

Ms. Frances Adamson

The Secretary of the Department of Foreign Affairs and Trade, Australia

 

หากย้อนกลับไปดูบทบาทของอาเซียนในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับรัฐประหารในประเทศสมาชิกแล้ว จะเห็นได้ชัดเจนว่าอาเซียนไม่เคยมีความเห็นแย้ง หรือมีบทบาทในลักษณะที่ไม่เห็นด้วยกับการยึดอำนาจแต่อย่างใด

ไม่ใช่เพราะอาเซียนมีสภาวะ “น้ำท่วมปาก” แต่เป็นสภาวะ “ไม่เปิดปาก” เพราะอาเซียนไม่ต้องการเข้าไปพัวพันกับปัญหาทางการเมืองในหมู่สมาชิก… อะไรจะเกิดขึ้น ก็เป็นเพียงเรื่องภายในบ้านของชาตินั้นๆ

อันทำให้ “วิถีอาเซียน” (The ASEAN Way) มีความหมายว่า องค์กรในภูมิภาคยอมรับการยึดอำนาจอย่างไม่โต้แย้ง

แต่ความท้าทายครั้งนี้เกิดขึ้นที่เมียนมา เมื่อสถานการณ์การเมืองทวีความรุนแรงขึ้นอย่างต่อเนื่อง จน “วิกฤตการณ์เมียนมา” กลายเป็นประเด็นสำคัญในเวทีโลก และเป็นแรงกดดันสำคัญให้อาเซียนในฐานะองค์กรหลักของภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ จำต้องเปิดเวทีการประชุมผู้นำสูงสุดเป็นวาระพิเศษที่กรุงจาการ์ตาเมื่อวันเสาร์ที่ 24 เมษายนที่ผ่านมา เพื่อหาลู่ทางในการแก้ปัญหาดังกล่าว

เพราะผลจากการต่อต้านรัฐประหารที่เกิดขึ้นเมื่อวันที่ 1 กุมภาพันธ์ และการใช้มาตรการปราบปรามของรัฐบาลทหาร ที่ทำให้มีผู้เสียชีวิตมากกว่า 745 ราย และมีผู้ถูกจับกุมจากการประท้วงมากกว่า 3,371 คน (ตัวเลขในวันที่ 24 เมษายน 2021)

ความรุนแรงเช่นนี้ถูกถือว่าเป็นวิกฤตการณ์สำคัญที่ท้าทายอาเซียนอย่างมาก

และเป็นครั้งแรกที่อาเซียนเผชิญกับ “วิกฤตรัฐประหาร” จริงๆ เพราะวิธีรับมือที่ผ่านมาคือ อาเซียนใช้วิธี “หลับตา” ให้กับการรัฐประหารในชาติสมาชิก หรืออยู่ในสภาพ “ตามน้ำ” เพราะถือว่าเมื่อคณะทหารยึดอำนาจสำเร็จ และทำการจัดตั้งรัฐบาลแล้ว อาเซียนจึงไม่โต้แย้ง และยอมรับในหลักการ “ไม่แทรกแซงกิจการภายใน” ซึ่งยืนอยู่บนสองทิศทางหลักคือ อาเซียนจะ “ไม่ยุ่ง” กับการเมืองของชาติสมาชิก และ “ไม่สนใจ” ว่าจะเกิดอะไรขึ้นภายในด้วย

วัตรปฏิบัติของอาเซียนเช่นนี้จึงช่วยให้อาเซียนไม่ต้องแบกรับภารกิจในการแก้ปัญหาทางการเมืองในชาติสมาชิก

 

มิติใหม่อาเซียน

การจัดการประชุมในวันที่ 24 เมษายน จึงต้องถือเป็น “มิติใหม่” ของอาเซียน ที่จะก้าวล่วงเข้าไปสู่ปัญหาความขัดแย้งทางการเมืองของชาติสมาชิก และการประชุมที่จาการ์ตาครั้งนี้ ถือว่าเป็นเวทีระหว่างประเทศครั้งแรกของความพยายามในการแก้ไขวิกฤตเมียนมา

ซึ่งในการประชุมครั้งนี้ ผู้นำทหารเมียนมาคือ นายพลมิน อ่อง ลาย ได้เดินทางเข้าร่วมการประชุมด้วย (เป็นการเดินทางออกนอกประเทศครั้งแรกหลังการยึดอำนาจ)

ในด้านหนึ่งอาจทำให้เกิดความหวังอยู่บ้างว่า มติอาเซียนอาจจะช่วยลดทอนความรุนแรงในเมียนมาลงได้บ้าง แม้จะไม่มีใครมั่นใจว่าอาเซียนจะสามารถเปลี่ยนใจผู้นำทหารได้

ในที่สุดแล้ว การประชุมอาเซียนได้มีข้อมติ ซึ่งมีสาระอย่างสังเขป 5 ประการ คือ

1) จะต้องยุติความรุนแรงที่เกิดขึ้นในเมียนมาทันที (immediate cessation of violence)

2) เปิดการเสวนาอย่างสร้างสรรค์ (constructive dialogue) เพื่อหาทางออกในการแก้ไขปัญหาอย่างสันติวิธี

3) ตั้งผู้แทนพิเศษของอาเซียน (special envoy) เป็นสื่อกลางในกระบวนการการเสวนาที่จะเกิดขึ้น

4) อาเซียนจะให้ความช่วยเหลือทางด้านมนุษยธรรมแก่เมียนมา (humanitarian assistance)

และ 5) ผู้แทนพิเศษและคณะ จะเดินทางเยือนเมียนมาเพื่อหาลู่ทางในการพูดคุยกับทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง

 

บทบาทอินโดนีเซีย

การจัดการประชุมสุดยอดผู้นำอาเซียนในการแก้ปัญหาวิกฤตเมียนมาครั้งนี้ คงต้องถือว่าเป็นผลงานของรัฐบาลอินโดนีเซียโดยตรง

แม้ก่อนหน้านี้ผู้นำคือประธานาธิบดีโจโค วิโดโด้ อาจจะไม่ได้แสดงความสนใจกับเรื่องที่เป็นปัญหาในเวทีระหว่างประเทศมากนักก็ตาม

แต่ครั้งนี้อินโดนีเซียตัดสินใจเข้ามามีบทบาทอย่างมาก ดังจะเห็นถึงบทบาทก่อนหน้านี้คือ การพบปะระหว่างรัฐมนตรีต่างประเทศของอินโดนีเซียและญี่ปุ่นที่กรุงโตเกียว

รวมถึงการมีบทบาทในการพูดคุยระหว่างรัฐมนตรีต่างประเทศของอาเซียนบางส่วน (อินโดนีเซีย มาเลเซีย ฟิลิปปินส์ และสิงคโปร์) กับรัฐมนตรีต่างประเทศของจีนที่กรุงปักกิ่ง เป็นต้น

การดำเนินการเช่นนี้สะท้อนให้เห็นถึง “บทบาทนำ” ของอินโดนีเซียในการแก้วิกฤตในภูมิภาคอย่างเด่นชัด

และอาจกลายเป็นโอกาสอย่างดีสำหรับบทบาทในภูมิภาคของอินโดนีเซีย (และตัวประธานาธิบดีวิโดโด้) ที่จะมีสถานะของการเป็น “คนกลาง” ในการแก้ปัญหานี้มากขึ้น

หรือโดยนัย ไม่ว่าผลที่เกิดขึ้นจะสัมฤทธิผลหรือไม่เพียงใดก็ตาม แต่ประธานาธิบดีและประเทศอินโดนีเซียจะเป็นผู้รับ “เครดิต” ทางการเมืองเช่นนี้ในฐานะผู้ที่พยายามแก้ไขปัญหา

ประกอบกับชาติสมาชิกอื่นๆ ของอาเซียนมิได้แสดงบทบาทและท่าทีอย่างชัดเจนที่จะเสนอตัวเข้ามาแก้ปัญหาดังกล่าว ซึ่งอาจเป็นเพราะการยึดติดอยู่กับแนวคิดในเรื่องของ “กิจการภายใน” หรือการมีปัญหาผลประโยชน์เฉพาะหน้า

การริเริ่มของอินโดนีเซียจึงเป็นสัญญาณใหม่ของความพยายามที่จะแก้ไขวิกฤตภายในภูมิภาค ด้วยกลไกขององค์กรในภูมิภาค

ทั้งเป็นสัญญาณใหม่ว่า วิถีอาเซียนเคยยอมรับว่าทุกอย่างที่เกิดขึ้นในชาติสมาชิกว่าเป็น “กิจการภายใน” ที่ไม่อาจแทรกแซงได้นั้น อาจจะใช้ไม่ได้ในสถานการณ์ปัจจุบัน เมื่อความขัดแย้งที่เกิดขึ้นภายในรัฐสมาชิกได้ขยายตัวจนเป็นวิกฤตสำคัญของภูมิภาคไปแล้ว

นอกจากนี้ ท่าทีของรัฐบาลจาการ์ตามีความชัดเจน เมื่อรัฐมนตรีต่างประเทศอินโดนีเซียออกมากล่าวยืนยันว่า การใช้กำลังของฝ่ายทหารต่อผู้ประท้วงในเมียนมา เป็นสิ่งที่ “รับไม่ได้” (unacceptable)

คำกล่าวเช่นนี้เท่ากับเป็นสัญญาณที่ตรงไปตรงมาถึงรัฐบาลทหารที่เนปิดอว์ แม้ในด้านหนึ่งจะมีเสียงวิจารณ์ว่าอินโดนีเซียไม่เคยเรียกประชุมผู้นำสูงสุดเมื่อเกิดรัฐประหารในไทย และอาเซียนก็รับรองรัฐบาลรัฐประหารไทยไปโดยไม่มีข้อโต้แย้งใดๆ

ภาวะเช่นนี้ทำให้เกิดข้อสังเกตว่า การยอมรับรัฐประหารไทยแบบไม่โต้แย้ง อาจเป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้ผู้นำรัฐประหารในภูมิภาคไม่ต้องกังวลกับการต่อต้านอย่างจริงจัง เพราะอาเซียนไม่เคยแสดงออกเช่นนั้นมาก่อน

ท่าทีที่ไม่ตอบรับรัฐประหารในเมียนมาครั้งนี้จึงต้องถือเป็น “มิติใหม่” ของอาเซียน แม้สังคมในภูมิภาคจะไม่แข็งแรงพอที่จะเรียกร้องให้อาเซียนปฏิเสธที่จะรับรองรัฐบาลของชาติสมาชิกที่มาจากรัฐประหารก็ตาม

 

ผลในเชิงรูปธรรม!

มติจากการประชุมอาเซียนที่กรุงจาการ์ตาเป็นประเด็นที่ต้องติดตามเป็นอย่างยิ่งว่า อาเซียนจะทำให้มติทั้งห้าประการนั้น มีผลในทางปฏิบัติได้จริงเพียงใด

เพราะในด้านหนึ่งอาเซียนได้ยอมรับรัฐบาลทหารที่เนปิดอว์ไปแล้วอย่างไม่เป็นทางการ หรืออาจต้องใช้คำว่า “ยอมรับไปแล้วในเบื้องต้น” อันทำให้การจะพลิกสถานการณ์กลับสู่ภาวะ “ก่อน 1 กุมภาพันธ์” คงเป็นไปไม่ได้

หรือแม้กระทั่งมีคำถามที่ตอบได้ยากว่า อาเซียนได้ยอมรับหรือปฏิเสธผลการเลือกตั้งในเดือนพฤศจิกายน ที่เป็นต้นเรื่องของปัญหา

อย่างไรก็ตาม คงต้องยอมรับว่าเมื่อต้องเผชิญหน้ากับวิกฤตเมียนมานั้น อาเซียนมีปัญหาในตัวเองอย่างมาก

ไม่ว่าจะเป็นเรื่องของผลประโยชน์ของรัฐตน

ทัศนะของผู้นำรัฐบาล ตลอดรวมถึงการมีวาระทางการเมืองของรัฐบาลนั้น

สภาพเช่นนี้ทำให้เอกภาพของอาเซียนที่จะสร้างศักยภาพของการเข้าไปเป็น “คนกลาง” ในการแก้ไขปัญหา มีความจำกัดในตัวเอง

เช่น บทบาทของรัฐบาลไทย เป็นตัวอย่างรูปธรรมที่ชัดเจนในกรณีนี้

เพราะรัฐบาลกรุงเทพฯ ที่มีอดีตทหารที่มาจากการรัฐประหารเป็นผู้นำนั้น อาจมีท่าทีที่ใกล้ชิดกับรัฐบาลทหารเมียนมา มากกว่าจะมีความสนใจในปัญหามนุษยธรรม และพยายามยืนยันเสมอว่าไทยยึดหลัก “ไม่แทรกแซงกิจการภายใน” ซึ่งทำให้ประชาคมระหว่างประเทศตีความอย่างตรงไปตรงมาว่า รัฐบาลของผู้นำทหารที่กรุงเทพฯ มีท่าทีสนับสนุนรัฐบาลทหารที่เนปิดอว์

หรืออาจเป็นเพราะปัจจัยร่วมของความเป็นผู้นำทหาร และรัฐบาลกรุงเทพฯ เองก็มีต้นกำเนิดมาจากการรัฐประหารที่ไม่แตกต่างจากรัฐบาลทหารเมียนมาในปัจจุบัน

จึงทำให้ไทยในฐานะ “รัฐแนวหน้า” ไม่มีบทบาทเท่าที่ควร

และมีอินโดนีเซียเป็นผู้นำอย่างชัดเจน ทั้งที่รัฐแนวหน้าควรมีบทมากกว่านี้

ส่วนสิงคโปร์เองซึ่งเป็นผู้ลงทุนรายใหญ่ในเมียนมา ก็ระมัดระวังในการกำหนดท่าที เพราะเกรงจะกระทบต่อผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจของตน

หรือสำหรับเวียดนามแล้ว ความไร้เสถียรภาพในเมียนมา ก็เป็นความหวังให้นักลงทุนต่างชาติหันจากเมียนมาไปสู่ตลาดเวียดนามมากขึ้น เป็นต้น

 

สนามสอบของอาเซียน!

มิติของอาเซียนในสภาวะเช่นนี้จึงเป็นบททดสอบอย่างสำคัญว่า อาเซียนจะสามารถกดดันให้ผู้นำทหารเมียนมายุติการปราบปรามได้จริงเพียงใด

และที่สำคัญโอกาสที่จะสร้างแรงจูงใจให้เกิดการ “เสวนาอย่างสร้างสรรค์” ระหว่างรัฐบาลทหารกับรัฐบาลเอกภาพแห่งชาติของฝ่ายประชาธิปไตย จะเกิดขึ้นได้หรือไม่ เพราะรัฐบาลทหารมีท่าทีที่ชัดเจนที่ไม่ยอมเจรจากับฝ่ายต่อต้าน และถือว่าฝ่ายต่อต้านเป็นผู้กระทำผิดกฎหมาย

อีกทั้ง “ผู้แทนพิเศษ” ของอาเซียนจะสามารถแก้วิกฤตที่เกิดขึ้นได้มากน้อยเพียงใด (แม้ในเบื้องต้นจะไม่ชัดเจนว่าใครจะเข้ามาเป็นผู้รับบทบาทนี้) และรัฐบาลทหารจะยอมรับต่อข้อเสนอของผู้แทนนี้เพียงใดด้วย

ในอีกด้าน อาเซียนเสนอให้มีการส่ง “ความช่วยเหลือทางด้านมนุษยธรรม” ให้แก่ผู้ประสบปัญหาภัยภายใน แต่ก็ไม่ชัดเจนว่า ข้อเสนอในการเปิดช่องทางเช่นนี้จะได้รับการตอบรับจากรัฐบาลทหารหรือไม่

และแม้กระทั่ง “รัฐหน้าด่าน” อย่างประเทศไทยจะมีบทบาททางด้านมนุษยธรรมเพียงใด

เพราะดูเหมือนผู้นำไทยเลือกในแบบที่จะไม่แสดงบทบาท จนทำให้บทบาทของไทยได้หายไปจากเวทีในภูมิภาคโดยปริยาย

อันทำให้เกิดการตีความว่าผู้นำทหารในรัฐบาลกรุงเทพฯ จะไม่แสดงบทใดๆ ในการกดดันรัฐบาลทหารเนปิดอว์

เพราะการพ่ายแพ้ของรัฐบาลทหารในประเทศข้างบ้านอาจจะส่งผลกระทบทางการเมืองต่อสถานะของรัฐบาลไทยเองด้วย

นอกจากนี้ อาเซียนอาจจะต้องคิดในระยะยาวและไม่ประเมินต่ำกว่าความเป็นจริงว่า การต่อต้านรัฐประหารในเมียนมาเป็นเพียง “ภาวะชั่วคราว” และจะค่อยๆ สิ้นสุดลงด้วยการมีอำนาจอย่างเข้มแข็งของรัฐบาลทหาร เช่นที่เกิดในยุคหลังรัฐประหาร 1988 แล้วการต่อต้านรัฐประหารก็จะไม่เป็นวิกฤต

แต่การต่อต้านทหารที่เกิดขึ้นกำลังส่งสัญญาณถึงการเกิด “ภูมิทัศน์ใหม่” ของการเมืองเมียนมา ที่ขบวนประชาธิปไตย พร้อมกับกองกำลังของกลุ่มชาติพันธุ์ และรัฐบาลเอกภาพแห่งชาติได้รับการยอมรับว่าเป็นตัวแสดงสำคัญที่ประชาคมระหว่างประเทศไม่อาจละเลยได้อีกต่อไปแล้ว

ดังนั้น การขับเคลื่อนของอาเซียนในครั้งนี้จึงเต็มไปด้วยความท้าทายในด้านต่างๆ เป็นอย่างยิ่ง

เสมือนหนึ่งอาเซียนกำลังถูกจับเข้า “ห้องสอบ” ครั้งใหญ่!