ตอน 1 2 3 4 5 

ประเพณีการปกครองระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (6) : ว่าด้วยผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ในรัฐธรรมนูญ จาก พ.ศ.2475-ปัจจุบัน

หลังจากธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ.2502 แล้ว ถัดมายาวนานถึง 9 ปี เราถึงได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2511 ซึ่งมีบทบัญญัติเกี่ยวกับการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ไม่ต่างจากทุกฉบับก่อนหน้า

ยกเว้นธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ.2502 ดังที่กล่าวไปแล้วที่มีมาตรา 20 ให้ใช้ประเพณีการปกครองไทยในระบอบประชาธิปไตย หากไม่มีบทบัญญัติแห่งธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด

ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2511 มีบทบัญญัติเกี่ยวกับผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ในมาตรา 18-21 ที่มีเนื้อหาเหมือนทุกถ้อยความกับมาตรา 19-22

ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2492 โดยมาตรา 19-22 เป็นมาตราที่ว่าด้วยการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์

หลังจากประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2511 ไปได้เพียง 3 ปี พอถึงปลายปี พ.ศ.2514 ได้เกิดรัฐประหารที่เป็นที่รู้จักกันในนามของ “การรัฐประหารตัวเอง” โดย จอมพลถนอม กิตติขจร

และในปี พ.ศ.2515 ได้มีการประกาศใช้ธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร พ.ศ.2515 ซึ่งในส่วนที่เกี่ยวกับการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์

ธรรมนูญฉบับนี้ไม่แตกต่างจากธรรมนูญ พ.ศ.2502 นั่นคือ ไม่มีมาตราที่บัญญัติไว้เกี่ยวกับการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ แต่ให้ใช้ประเพณีการปกครองในกรณีที่ไม่ได้บัญญัติไว้ โดยมีมาตรา 22 ที่กำหนดไว้ว่า ในเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งธรรมนูญการปกครองนี้บังคับแก่กรณีใด ให้วินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย

ในกรณีมีปัญหาเกี่ยวแก่การวินิจฉัยกรณีใดตามความในวรรคหนึ่งเกิดขึ้นในวงงานของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ หรือเกิดขึ้นโดยคณะรัฐมนตรีขอให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติวินิจฉัย ให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติวินิจฉัยชี้ขาด

มาตรา 22 ในธรรมนูญ พ.ศ.2515 จึงเหมือนกับมาตรา 20 ในธรรมนูญ พ.ศ.2502 ส่วนความต่างในรายละเอียดมีเพียงว่าในธรรมนูญ พ.ศ.2502 ใช้คำว่า “สภาวินิจฉัย” ส่วนในธรรมนูญ พ.ศ.2515 ใช้คำว่า “สภานิติบัญญัติแห่งชาติวินิจฉัย”

 

ต่อมาในปี พ.ศ.2516 กลุ่มนิสิตนักศึกษาออกมาเรียกร้องรัฐธรรมนูญ (ฉบับถาวร) จนนำไปสู่เหตุการณ์ “14 ตุลาคม 2516” ที่ประชาชนจำนวนมากเข้าร่วมประท้วงต่อต้านรัฐบาลเผด็จการทหารและเรียกร้องประชาธิปไตยจนสามารถขับไล่กลุ่มผู้นำทหารที่ยึดกุมอำนาจทางการเมืองขณะนั้นออกไปได้

ต่อมาในปี พ.ศ.2517 ได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2517 โดยได้บัญญัติมาตราเกี่ยวกับการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ไว้ในมาตรา 21-24 ดังนี้คือ

มาตรา 21 ในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ด้วยเหตุใดก็ตาม จะได้ทรงแต่งตั้งผู้ใดผู้หนึ่งด้วยความเห็นชอบของรัฐสภาเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ และให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ

มาตรา 22 ในกรณีที่พระมหากษัตริย์มิได้ทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามมาตรา 21 ก็ดี ในกรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่สามารถทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ เพราะยังไม่ทรงบรรลุนิติภาวะหรือเพราะเหตุอื่นใดก็ดี ให้คณะองคมนตรีเสนอชื่อผู้ใดผู้หนึ่งที่สมควรดำรงตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ต่อรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบ เมื่อรัฐสภาให้ความเห็นชอบแล้ว ให้ประธานรัฐสภาประกาศในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ แต่งตั้งผู้นั้นเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์

มาตรา 23 ในระหว่างที่ไม่มีผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 21 หรือมาตรา 22 ให้ประธานองคมนตรีเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ไปพลางก่อน

ในกรณีที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ซึ่งได้รับการแต่งตั้งตามมาตรา 21 หรือ 22 ไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ให้ประธานองคมนตรีทำหน้าที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ชั่วคราว

ในระหว่างที่ประธานองคมนตรีเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามวรรคหนึ่งก็ดี ในระหว่างที่ประธานองคมนตรีทำหน้าที่ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามวรรคสองก็ดี ประธานองคมนตรีจะปฏิบัติหน้าที่ในฐานะเป็นประธานองคมนตรีมิได้

ในกรณีเช่นว่านี้ ให้คณะองคมนตรีเลือกองคมนตรีคนหนึ่งขึ้นทำหน้าที่ประธานองคมนตรีชั่วคราว

มาตรา 24 ก่อนเข้ารับหน้าที่ ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ซึ่งได้รับการแต่งตั้งตามมาตรา 21 หรือมาตรา 22 ต้องปฏิญาณตนในที่ประชุมรัฐสภา ด้วยถ้อยคำดังต่อไปนี้

“ข้าพเจ้า (ชื่อผู้ปฏิญาณ) ขอปฏิญาณว่า ข้าพเจ้าจะจงรักภักดีต่อพระมหากษัตริย์ (พระปรมาภิไธย) และจะปฏิบัติหน้าที่ด้วยความซื่อสัตย์สุจริต เพื่อประโยชน์ของประเทศและประชาชน ทั้งจะรักษาไว้และปฏิบัติตามซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกประการ”

 

สังเกตได้ว่า มาตรา 21-24 ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2517 ไม่แตกต่างจากมาตรา 19-22 ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2492

เท่ากับว่ายังคงรักษาเงื่อนไขการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2492 อยู่

และถ้าจะพิจารณาโดยรวมตั้งแต่ พ.ศ.2475 จนถึง พ.ศ.2517 อันเป็นปีที่ได้รับการขนานนามว่าเข้าสู่ “ยุคประชาธิปไตย” กล่าวได้ว่า “เมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ด้วยเหตุใดก็ตาม” ย่อมต้องมีการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เสมอ

ดังนั้น หากพิจารณาตั้งแต่มีการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 เป็นต้นมาจนถึง พ.ศ.2517 แม้ว่าจะมีรัฐประหารเกิดขึ้นอยู่หลายครั้ง ประชาธิปไตยไม่ต่อเนื่อง ยากที่จะกำหนดว่าอะไรคือประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย

แต่สิ่งที่สามารถกล่าวได้ชัดเจนว่ามีการบัญญัติหรือหากไม่ได้บัญญัติก็มีการปฏิบัติสืบทอดกันมาโดยตลอดตั้งแต่ พ.ศ.2475-2517 ก็คือ “เมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ด้วยเหตุใดก็ตาม” ย่อมต้องมีการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เสมอ

ดังจะเห็นได้ว่า แม้ในกรณีที่ไม่ได้มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ไว้ดังที่เห็นได้ในธรรมนูญ พ.ศ.2502

แต่ในช่วงเวลาระหว่าง พ.ศ.2502-2511 ที่มีการบังคับใช้ธรรมนูญ พ.ศ.2502 และองค์พระมหากษัตริย์เสด็จเยือนต่างประเทศรวมทั้งสิ้น 31 ครั้ง ก็มีการตีความตามประเพณีการปกครองและปฏิบัติตามแบบแผน

นั่นคือ มีการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เสมอทั้ง 31 ครั้งนั้น

 

ดังนั้น ถ้าพิจารณาในช่วงระหว่าง พ.ศ.2475-2517 รวมเวลา 32 ปี ไม่ว่ารัฐบาลจะมาจากการเลือกตั้งหรือมาจากการยึดอำนาจ

ไม่ว่าจะมีรัฐธรรมนูญฉบับถาวรหรือชั่วคราว

ไม่ว่าการเมืองจะอยู่ในเงื่อนไขอย่างไร

สิ่งที่เป็นแบบแผนปฏิบัติและยึดถือตามกันมาตลอดคือ “เมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ด้วยเหตุใดก็ตาม” ย่อมต้องมีการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เสมอ

ประเด็นดังกล่าวนี้ไม่ได้อยู่ที่การเมืองเป็นหรือไม่เป็นประชาธิปไตย แต่อยู่ที่นัยความหมายของอำนาจอธิปไตย ผู้ใช้อำนาจอธิปไตย ประมุขของรัฐและตัวตน-การดำรงอยู่ของความเป็นรัฐ

นั่นคือประเทศไทยเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียว จะแบ่งแยกมิได้

ประเทศไทยมีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข

และอำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ