ประเพณีการปกครองในการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ในอังกฤษเพิ่งเริ่มมีความชัดเจนในศตวรรษที่ยี่สิบ

เริ่มต้นจากปี ค.ศ.1911 ก่อนที่สมเด็จพระเจ้าจอร์จที่ห้าจะเสด็จเยือนอินเดีย พระองค์ได้ทรงแต่งตั้งสภาผู้สำเร็จราชการแผ่นดินด้วยเหตุผลที่ว่าพระองค์จะมิทรงประทับอยู่ในราชอาณาจักร

และจากกรณีการแต่งตั้งสภาผู้สำเร็จราชการแผ่นดินในปี ค.ศ.1911 นี้เองจึงเป็นที่มาของแบบแผนปฏิบัติในเวลาต่อมา

นั่นคือ ในปี ค.ศ.1925 สมเด็จพระเจ้าจอร์จที่ห้าทรงมีความจำเป็นด้านสุขภาพที่จะต้องเสด็จล่องเรือไปในทะเลเมดิเตอร์เรเนียนตามคำแนะนำของแพทย์เพื่อให้พระองค์ทรงมีพระพลานามัยดีขึ้น

และในการที่มิได้ทรงประทับอยู่ในราชอาณาจักรนี้ พระองค์ก็ทรงแต่งตั้งสภาผู้สำเร็จราชการแผ่นดินให้ปฏิบัติพระราชภารกิจแทนพระองค์

และต่อมาในกรณีที่ทรงพระประชวรในปี ค.ศ.1928 และ 1936 อังกฤษก็เริ่มมีความชัดเจนในแบบแผนประเพณีการแต่งตั้งสภาผู้สำเร็จราชการแผ่นดินให้ปฏิบัติพระราชภารกิจแทนองค์พระมหากษัตริย์

ไม่ว่าจะเป็นกรณีที่จะมิทรงประทับอยู่ในราชอาณาจักรหรือทรงพระประชวร พระมหากษัตริย์อังกฤษจะทรงมีพระราชอำนาจในการแต่งตั้งสภาผู้สำเร็จราชการแผ่นดินให้ปฏิบัติพระราชภารกิจแทนพระองค์ได้

ดังจะเห็นได้จากกรณีทั้งสี่ที่กล่าวไปนี้ นั่นคือ ค.ศ.1911 (มิได้ทรงประทับอยู่ในราชอาณาจักร) ค.ศ.1925 (มิได้ทรงประทับอยู่ในราชอาณาจักร) ค.ศ.1928 (ทรงพระประชวร) และ ค.ศ.1936 (ทรงพระประชวร) แต่ที่กล่าวมานี้ ยังไม่ครอบคลุมกรณีที่พระมหากษัตริย์ทรงพระเยาว์

 

ต่อกรณีดังกล่าว ในปี ค.ศ.1547 ตอนสิ้นสุดรัชสมัยพระเจ้าเฮนรี่ที่แปด ได้เกิดกรณีที่พระมหากษัตริย์ทรงพระเยาว์ เจ้าชายเอ็ดเวิร์ดผู้สืบราชสันตติวงศ์ขณะนั้นพระองค์ทรงมีชนมายุเพียง 10 พรรษาเท่านั้น

อย่างไรก็ตาม พระเจ้าเฮนรี่ที่แปดได้ทรงทำพินัยกรรมไว้ด้วย โดยระบุชื่อคณะบุคคลไว้ 16 คนที่จะทำหน้าที่เป็นที่ปรึกษาให้พระเจ้าเอ็ดเวิร์ดจนกว่าพระเจ้าเอ็ดเวิร์ดจะทรงมีพระชนมายุ 18 พรรษา และคณะบุคคลทั้ง 16 คนนี้จะมีผู้ทำหน้าที่สนับสนุนอีก 12 คน

ขณะเดียวกัน ก่อนหน้ารัชสมัยสมเด็จพระเจ้าจอร์จที่ห้า ก็มีกรณีที่พระมหากษัตริย์มิได้ทรงประทับอยู่ในราชอาณาจักร ในรัชสมัยของพระเจ้าวิลเลียมที่สามและพระราชินีนาถแมรี่ที่สอง (ครองราชย์ ค.ศ.1689-1694)

ในขณะที่พระเจ้าวิลเลียมที่สามมิได้ทรงประทับอยู่ในราชอาณาจักร พระราชินีนาถแมรี่ที่สองทรงบริหารพระราชภารกิจโดยลำพังพระองค์เอง (the Queen Regnant)

แต่การที่จะทรงบริหารพระราชภารกิจโดยลำพังพระองค์เองเช่นว่าได้ จะต้องมีการออกกฎหมายโดยรัฐสภา

และหลังจากนั้นเรื่อยมาจนถึง ค.ศ.1837 ในรัชสมัยของสมเด็จพระราชินีนาถวิกตอเรีย หากมีกรณีแบบเดียวกันเกิดขึ้น รัฐสภาก็จะออกกฎหมายในลักษณะนี้รับรอง

 

จะเห็นได้ว่า หากเกิดกรณีที่พระมหากษัตริย์ทรงบริหารพระราชภารกิจไม่ได้ ก็จะมีการออกกฎหมายเฉพาะในแต่ละครั้งและในแต่ละรัชสมัย

เช่น การประชวรของสมเด็จพระเจ้าจอร์จที่สาม หรือในกรณีที่พระมหากษัตริย์ทรงพระเยาว์

ซึ่งในกรณีหลังนี้ ครั้งแรกสุดที่มีการกฎหมายเพื่อให้มีการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ของอังกฤษคือ ปี ค.ศ.1536 โดยแต่งตั้งดุ๊กแห่งซอมเมอร์เซ็ต (Duke of Sumerset) ในขณะที่สมเด็จพระเจ้าเอ็ดเวิร์ดที่หกยังทรงพระเยาว์อยู่

ส่วนการให้สภาผู้สำเร็จราชการแผ่นดิน (the office of Counsellor of State) ทำหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินแทนพระองค์เพิ่งเกิดขึ้นในศตวรรษที่ยี่สิบโดยสมเด็จพระเจ้าจอร์จที่ห้าจะทรงมีพระราชโองการแต่งตั้ง “สภาสำเร็จราชการแผ่นดิน” (Counsellors of State) ให้บริหารพระราชภารกิจแทนพระองค์

การแต่งตั้งดังกล่าวถือเป็นพระราชอำนาจ (the royal prerogative) ขององค์พระมหากษัตริย์

แต่เมื่อถึง ค.ศ.1937 อังกฤษตระหนักถึงความจำเป็นที่จะต้องมีกฎหมายเกี่ยวกับผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ที่ครอบคลุมและใช้ได้ในสถานการณ์ต่างๆ และในทุกรัชสมัย

และที่สำคัญคือ การออกกฎระเบียบต่างๆ สำหรับการบริหารพระราชภารกิจขององค์พระมหากษัตริย์ในช่วงเวลาที่พระมหากษัตริย์ทรงบริหารพระราชภารกิจไม่ได้ ไม่ควรเป็นกิจขององค์พระมหากษัตริย์เองหรือที่ปรึกษาของพระองค์ แต่สมควรอย่างยิ่งที่เป็นอำนาจของรัฐสภา

ยิ่งกว่านั้น ตัวรัฐธรรมนูญเองก็ควรที่จะมีบทบัญญัติในกรณีดังกล่าวที่สามารถปรับใช้ในสถานการณ์ต่างๆ ที่อาจเกิดขึ้นได้อนาคตด้วย

ในที่สุด จึงมีการออกพระราชบัญญัติว่าด้วยผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ค.ศ.1937 ที่มีเจตนารมณ์ครอบคลุมทุกเงื่อนไขที่องค์พระมหากษัตริย์จะทรงบริหารพระราชภารกิจไม่ได้โดยเรียนรู้จากอดีตที่ผ่านมาและอนาคตที่พอจินตนาการได้

 

เมื่อมีการใช้พระราชบัญญัติว่าด้วยผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ค.ศ.1937 ซึ่งเป็นเวลาหนึ่งปีหลังจากที่สมเด็จพระเจ้าจอร์จที่หกทรงเสด็จขึ้นครองราชย์

ซึ่งการเสด็จขึ้นครองราชย์ของพระองค์เป็นเหตุการณ์ที่มิสามารถคาดการณ์ได้มาก่อน

เพราะการขึ้นครองราชย์ของพระองค์เกิดจากการที่พระมหากษัตริย์อังกฤษในขณะนั้นทรงสละราชสมบัติ นั่นคือ สมเด็จพระเจ้าเอ็ดเวิร์ดที่แปด พระเชษฐาของสมเด็จพระเจ้าจอร์จที่หก

เมื่อสมเด็จพระเจ้าจอร์จที่หกเสด็จขึ้นครองราชย์ในปี ค.ศ.1936 และหลังจากนั้นหนึ่งปี อังกฤษมีพระราชบัญญัติว่าด้วยผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ค.ศ.1937 ทำให้ปัญหาที่เคยเกิดขึ้นในอดีตจะไม่เป็นปัญหาอีกต่อไป

หากมีเหตุที่ไม่คาดฝันที่ทำให้สมเด็จพระเจ้าจอร์จที่หกทรงบริหารพระราชภารกิจไม่ได้หรือเสด็จสวรรคต และเจ้าฟ้าหญิงเอลิซาเบธ พระราชธิดาจะทรงเสด็จขึ้นครองราชย์ในขณะที่ยังทรงพระเยาว์อยู่ เพราะในปี ค.ศ.1937 พระองค์ทรงมีพระชนมายุ 11 พรรษา พระราชบัญญัติว่าด้วยผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ค.ศ.1937 มีบทบัญญัติรองรับสถานการณ์ดังกล่าวที่อาจเกิดขึ้นได้

และเจตนารมณ์ของการร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ค.ศ.1937 นั้นมุ่งหวังจะให้พระราชบัญญัติฉบับนี้ใช้ได้อย่างถาวร

นั่นคือ รัฐสภามั่นใจว่าน่าจะครอบคลุมในทุกกรณีที่เคยเกิดขึ้นและกรณีต่างๆ ที่อาจจะเกิดขึ้นได้

แต่กระนั้น ภายในระยะเวลา 16 ปีหลังประกาศใช้พระราชบัญญัติฉบับดังกล่าว ได้มีการออก พ.ร.บ.ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เพิ่มเติมอีกถึง 2 ฉบับ

คำถามที่เกิดขึ้นในหมู่นักกฎหมายรัฐธรรมนูญและนักประวัติศาสตร์กฎหมายรัฐธรรมนูญคือ เงื่อนไขอะไรที่ทำให้พระราชบัญญัติว่าด้วยผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ค.ศ.1937 ไม่เพียงพอ?

ก่อนที่จะกล่าวถึงเงื่อนไขที่ทำให้ต้องมีการแก้ไข พ.ร.บ.ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เพิ่มเติมอีกถึง 2 ฉบับ

ผู้เขียนจะขอกล่าวถึงสาระสำคัญโดยทั่วไปของตัวพระราชบัญญัติว่าด้วยผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ค.ศ.1937 เสียก่อน โดยจะขอกล่าวในตอนต่อไป

แต่โดยสรุปคือ ก่อนหน้าพระราชบัญญัติว่าด้วยผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ ค.ศ.1937 ต้องมีการออกกฎหมายเป็นครั้งๆ ไปสำหรับกรณีเฉพาะแต่ละกรณีและในแต่ละรัชสมัย บางครั้งก็เป็นอำนาจของรัฐสภาและบางครั้งก็เป็นพระราชอำนาจ (the royal prerogative)

แต่ในที่สุดแล้ว เมื่อตกผลึก อำนาจจะต้องเป็นของรัฐสภา