นักวิชาการที่เชี่ยวชาญในเรื่องสถาบันพระมหากษัตริย์และรัฐธรรมนูญของอังกฤษอย่าง Bogdanor ยืนยันว่า พระมหากษัตริย์ทรงปฏิเสธคำแนะนำการยุบสภาของนายกรัฐมนตรีได้

เพียงแต่ที่ผ่านมาการปฏิเสธยังไม่เคยเกิดขึ้นเท่านั้น

หรืออีกนัยหนึ่งก็คือ การยุบสภาผู้แทนราษฎรของอังกฤษที่ผ่านมาทั้งหมด และจนบัดนี้ ยังไม่มีครั้งไหนที่เป็นการยุบสภาที่มิชอบตามที่ Markesinis ได้ศึกษามาจนถึง ค.ศ.1970 และ Bogdanor ศึกษามาจนถึง ค.ศ.1995 และที่ผู้เขียนได้สำรวจและสรุปเหตุผลในการยุบสภาของอังกฤษจนถึง ค.ศ.2001 จากงานของคุณหนึ่งฤทัย อายุปานเทวัญ (ผู้ศึกษาปัญหาการยุบสภา วิทยานิพนธ์มหาบัณฑิต นิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์)

ดังนั้น จึงกล่าวได้ว่า ในแวดวงวิชาการด้านกฎหมายมหาชนและรัฐธรรมนูญมีความเห็นพ้องต้องกันว่า นอกจากแนวทางอื่นๆ ที่มีการเสนอไว้ข้างต้นแล้ว องค์พระมหากษัตริย์สามารถมีบทบาทป้องกันมิให้นายกรัฐมนตรียุบสภาผู้แทนราษฎรอย่างไม่ถูกต้องได้ แม้นว่าจะไม่ได้บัญญัติไว้ชัดเจนในรัฐธรรมนูญก็ตาม

คราวที่แล้วได้อธิบายความไปบางส่วน คราวนี้จะกล่าวถึงบทบาทของพระมหากษัตริย์ในกรณีที่คล้ายคลึงกัน หากเราถือว่า พระราชกฤษฎีกายุบสภาเป็นร่างกฎหมายชนิดหนึ่ง

 

มีกรณีที่องค์พระมหากษัตริย์ไทยทรงไม่ลงพระปรมาภิไธยในร่างกฎหมายที่ทูลเกล้าฯ ดังที่ ศ.กิตติคุณ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ได้กล่าวไว้ และเป็นที่รับรู้รับทราบกันทั่วไปในสาธารณะ แต่ทั้งนี้เป็นเพราะรัฐธรรมนูญไทยฉบับถาวรทุกฉบับได้บัญญัติไว้ชัดเจน แม้นว่าในที่สุดอำนาจสุดท้ายจะอยู่ที่สภา โดยสภาสามารถตัดสินใจประกาศใช้กฎหมายนั้นได้ก็ตาม แต่ตามที่ปฏิบัติกันมาจนเข้าใจว่าได้กลายเป็นประเพณีการปกครองของไทยไปแล้ว ก็คือ หากไม่ทรงลงพระปรมาภิไธยและส่งคืนกลับมาหรือไม่ส่งคืนสภา จะให้ร่างกฎหมายนั้นตกไปโดยปริยาย

แต่ในกรณีการปฏิเสธคำแนะนำการยุบสภา ที่ทูลเกล้าฯ ถวายโดยนายกรัฐมนตรี มิได้มีการบัญญัติไว้เหมือนในกรณีการเสนอร่างกฎหมาย

ดังนั้น ปัญหาคือ พระมหากษัตริย์ทรงตระหนักใน “prerogative of refusal” ของพระองค์อย่างที่ ศ.หยุด แสงอุทัย ได้กล่าวไว้หรือไม่?

สมมุติว่า ในอนาคต มีกรณีที่พระมหากษัตริย์ทรงปฏิเสธคำแนะนำการยุบสภาของนายกรัฐมนตรีเพราะทรงเห็นว่าเป็นการยุบสภาที่ไม่ถูกต้องและจะนำไปสู่ทางตันทางการเมืองมากกว่าจะเป็นทางออก

แต่ประชาชนที่สนับสนุนนายกรัฐมนตรีผู้นั้นเห็นว่า การยุบสภาเป็นสิ่งที่นายกรัฐมนตรีกระทำได้ และองค์พระมหากษัตริย์ไม่สามารถปฏิเสธคำแนะนำนั้นได้ตามหลัก “the King can do no wrong” เพราะผู้รับผิดชอบผลพวงใดๆ ที่จะเกิดขึ้นตามมาคือตัวนายกรัฐมนตรีที่เป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการ

หากพระองค์ทรงปฏิเสธ ก็หมายความว่า “the King can do right and wrong” และจะต้องรับผิดชอบต่อผลพวงที่จะเกิดขึ้น!

 

ในกรณีที่คุณหนึ่งฤทัย เห็นควรให้มีการบัญญัติสาเหตุที่ห้ามยุบสภาผู้แทนราษฎรไว้ด้วย เพื่อป้องกันการใช้อำนาจเพื่อตนเองหรือพวกพ้อง เช่น เหตุภายนอกสภาผู้แทนราษฎรที่เกิดเฉพาะตัวนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรี

แต่ถ้านายกรัฐมนตรียังกราบบังคมทูลยุบสภาทั้งๆ ที่ขัดรัฐธรรมนูญด้วย ทั้งๆ ที่สาเหตุเกิดภายนอกสภาผู้แทนราษฎร และเป็นปัญหาที่เกิดต่อเฉพาะตัวนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรี ซึ่งการกราบบังคมทูลยังเป็นสิทธิ์อำนาจของนายกรัฐมนตรีแต่ผู้เดียวตามที่คุณหนึ่งฤทัยยังเห็นชอบให้คงไว้ไม่เปลี่ยนแปลง

คำถามที่เกิดขึ้นคือ การจะร้องว่าพระราชกฤษฎีกายุบสภานั้นขัดต่อรัฐธรรมนูญ จะกระทำได้ในขั้นตอนไหน?

และแน่นอนว่า หากจะต้องร้องไปที่ศาลรัฐธรรมนูญให้ตัดสินวินิจฉัย แต่ถ้ามีการลงพระปรมาภิไธยลงมาแล้ว จะยังสามารถร้องว่าขัดต่อรัฐธรรมนูญได้หรือไม่?

อย่างไรก็ตาม การกำหนดให้ประธานศาลรัฐธรรมนูญ ประธานสภาผู้แทนราษฎร ผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร ประธานวุฒิสภา นายกรัฐมนตรี ประธานศาลฎีกา ประธานศาลปกครองสูงสุด ประธานศาลรัฐธรรมนูญ และประธานองค์กรอิสระ เป็นคณะผู้ตัดสินวินิจฉัยเกี่ยวกับ “ประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” ตามมาตรา 5 ในร่างรัฐธรรมนูญที่ผ่านประชามติ พ.ศ.2549 (ก่อนมีการแก้ไขในภายหลังก่อนประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันนี้ ซึ่งในการแก้ไขนั้น ได้มีการตัดข้อความที่ให้คณะบุคคลดังกล่าวนี้เป็นผู้ตัดสินวินิจฉัย และกลับไปเหมือนมาตรา 7 ของรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550)

ย่อมมีแนวโน้มสูงที่ผลการวินิจฉัยตัดสินร่วมกันของบุคคลเหล่านี้น่าจะเป็นที่ยอมรับของประชาชนส่วนใหญ่

 

แต่ปัญหาคือ ก็เป็นไปอีกได้ว่า ยากที่จะได้ความเห็นพ้องต้องกัน

สังเกตได้ว่า ภายใต้ร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2559 องค์ประกอบของคณะบุคคลดังกล่าวนี้ มีเพียงสองตำแหน่งเท่านั้นในทั้งหมดเก้าตำแหน่งที่เป็นตัวแทนผ่านการเลือกตั้งของประชาชนอย่างแน่นอน นั่นคือ ประธานสภาผู้แทนราษฎร และผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร ส่วนผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีอาจจะผ่านการเลือกตั้งหรือไม่ก็ได้ ในแง่นี้ก็อาจจะเกิดข้อกังขาและไม่ยอมรับผลวินิจฉัยตีความประเพณีการปกครองได้ด้วยเหตุผลต่างๆ ที่ได้กล่าวไปแล้วข้างต้น (ซึ่งในแง่หนึ่ง ก็เป็นการดีที่ได้มีการแก้ไขในส่วนนี้)

ดังนั้น ในกรณีปัญหาการยุบสภาผู้แทนราษฎร เราอาจจะต้องกลับมารับฟังความเห็นของนักวิชาการ

อาทิ ศ.กิตติคุณ ดร.สุจิต บุญบงการ ศ.ดร.นิธิ เอียวศรีวงศ์—ที่เห็นว่า ประเทศไทยยังไม่มีประเพณีการปกครองในระบอบพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ เพราะยังไม่ตกผลึก หรือหากมี ก็ยังเป็นความเห็นที่ขัดแย้งแตกต่างกัน ไม่ต่างกับกรณีการตีความ “มาตรา 7 เพื่อขอให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี” ที่เกิดขึ้นในช่วงปี พ.ศ.2549 ที่สะท้อนให้เห็นถึงสภาวะของการตีความ “ประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” ที่แตกต่างกันในสังคมการเมืองไทย

ขณะเดียวกัน ความแตกต่างของการตีความที่ปรากฏในช่วงของวิกฤตการเมืองปี พ.ศ.2549 นี้สะท้อนให้เห็นว่า ในสังคมการเมืองไทย “ประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” มิได้ดำรงอยู่ในลักษณะที่เป็นเอกภาพอันมั่นคงหนึ่งเดียว (monolithic) เหมือนอย่างที่ปรากฏในประเพณีการปกครองของอเมริกันตามความเข้าใจของ Richard Hofstader

ในงานเรื่อง “The American Political Tradition and the Men Who Made It” ซึ่งตีพิมพ์ในปี ค.ศ.1948 แต่ความขัดแย้งที่เกิดจากข้อถกเถียงเกี่ยวกับ “มาตรา 7” ในวิกฤตการเมืองไทยช่วงเวลาดังกล่าวดูจะสะท้อนสิ่งที่ W.H. Greenleaf ได้กล่าวถึงประเพณีการปกครองที่ไม่เป็นเอกภาพ

เป็นชุดความคิดทางการเมืองที่ขัดแย้งและดำรงอยู่ในลักษณะที่แข่งขันต่อสู้กัน (competing set of ideas)

 

ต่อปัญหาดังกล่าวนี้ ผู้เขียนเห็นว่าควรจะได้มีการหยิบยกประเด็นเรื่อง “ประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” มาอภิปรายสาธารณะให้ประชาชนได้รับรู้ถึงปัญหาและแนวทางการตีความต่างๆ

อีกทั้งควรรับฟังความเห็นของประชาชนด้วย เพราะหากคำตัดสินชี้ขาดว่า “อะไรคือประเพณีการปกครองฯ ในกรณีใดและสถานการณ์ใด” ไม่เป็นที่ยอมรับของประชาชนในวงกว้าง ปัญหาก็จะยิ่งกลับทวีมากขึ้นกว่าการไม่มีบทบัญญัติมาตรา 5 ให้หยิบยกมาใช้เสียเลยตั้งแต่ต้น

อย่างไรก็ตาม การมีอยู่ของมาตรา 5 ในขณะนี้ก็ใช่ว่าจะไม่มีข้อดีเสียเลย เพราะอย่างน้อย ปัญหาที่อาจจะเกิดขึ้นได้หลังการเลือกตั้งทั่วไปภายใต้รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2560 นี้ก็คือ การตีความว่า เมื่อไรจะบอกได้ว่า ได้ถึงทางตันอันเกิดจากปัญหาการไม่สามารถจัดตั้งรัฐบาลได้

เพราะร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ไม่ได้กำหนดระยะเวลาไว้ว่าจะต้องจัดตั้งรัฐบาลให้แล้วเสร็จภายในกี่วัน!!