วรรคทองข้างบน นักประวัติศาสตร์ไทยทุกคนท่องได้ขึ้นใจ เพราะมันเป็นสัจธรรมอันแรกๆ ที่พวกเขาต้องเรียนและยอมรับโดยดุษณี ที่ไม่สงสัยหรือต้องถามให้มากความ

เพราะข้อความจากพระราชพงศาวดารอยุธยาวรรคนี้ไม่มีความซับซ้อนและต้องอธิบายคำและความแต่ประการใด

พวกเราเข้าใจตรงกันว่า พระเจ้าแผ่นดินในอาณาจักรไทยทุกยุคเป็นเจ้าของที่ดินทั้งหมดเพราะมีอำนาจสูงสุด เมื่อที่ดินเป็นของพระมหากษัตริย์

หมายความว่าประชากรจากคนข้างล่างคือไพร่ทาส ขึ้นไปถึงคหบดีเศรษฐีและคนข้างบนคือขุนนางก็ย่อมไม่มีที่ดินเป็นของพวกเขาด้วยกันหรือ คำตอบที่ได้นานแล้วก็คือคงเป็นเช่นนั้น

ประวัติศาสตร์เศรษฐกิจสยาม ให้ความรู้และความเข้าใจในด้านเศรษฐกิจที่เป็นภาคการผลิตของคนชั้นล่างนั้นน้อยไม่ค่อยมีน้ำมีเนื้อเท่าไร

คิดว่าสืบเนื่องมาจากการทำงานผลิตทางเกษตรกรรมของไพร่ทาสนั้นเป็นเรื่องธรรมดาที่ไม่มีความรู้พิเศษอะไรมาก เทคโนโลยีก็ทำตามพื้นบ้าน (แปลว่าตามธรรมชาติ) จึงไม่ต้องมีอะไรให้ทำการศึกษาได้

เล่ากี่ครั้งในยุคสมัยใดก็ได้ผลเหมือนกัน คือไพร่ทาสก็ลงแรง เพราะถูกเกณฑ์แรงงานไปทำให้หลวงเป็นเวลาแน่นอน จาก 6 เดือนในปี ลดเหลือ 3 แล้วเหลือเดือนเดียว ก่อนจะยุติโดยสิ้นเชิงเมื่อรัชกาลที่ 5 ประกาศเลิกระบบไพร่ ก่อนจะเลิกทาสในเวลาต่อมา

สรุปคือไพร่ และต่อมาแรงงานไทยทำงานด้วยการถูกบังคับ ส่วนที่ดินก็เป็นของเจ้าและหลวงตลอดมา หลักการไม่ใคร่เปลี่ยนมากนักคือไม่ให้กรรมสิทธิ์เอกชนในทรัพย์สิน

 

ที่ดินและแรงงานในระบบการผลิตไทยจึงเป็นปัจจัยที่ไม่เคยเป็นปัญหาให้ต้องศึกษาจริงจัง

ด้วยความที่มันเป็นสัจธรรมในตัว คือเป็นความจริงที่กำกับโดยอำนาจเด็ดขาด มีแต่นโยบายรัฐบาลก็เพียงพอไม่ต้องการความรู้ที่รอบด้าน

ในอดีตที่ระบบสังคมยังไม่ซับซ้อนและกว้างใหญ่ การผลิตแบบธรรมชาติบวกกับการมีสภาพแวดล้อมทางธรรมชาติที่เป็นคุณ ก็ทำให้ผลผลิตทางเกษตรออกดอกออกผลได้ตามฤดู

ทำให้การกำกับและส่งเสริมด้วยการทำระบบชลประทานหรือจัดการน้ำอย่างสร้างระบบเขื่อนโบราณไม่เกิดในพระราชอาณาจักรสยามไทยโบราณเลย

กระทั่งสมัยการปฏิรูปประเทศของรัชกาลที่ 5 ที่จ้างนายช่างฝรั่งเข้ามาเป็นที่ปรึกษาในการจัดการระบบน้ำ ก่อนหน้านี้ก็มีการลงทุนโดยบริษัทขุดคลองแลคูนาสยาม ที่ร่วมทุนระหว่างต่างชาติกับเจ้านาย ในการพัฒนาระบบน้ำในทุ่งรังสิตอย่างเป็นระบบวิทยาศาสตร์

ที่ปรึกษาดัตช์เสนอให้ตั้งกรมคลองและต่อมายกระดับเป็นกรมทดน้ำและกรมชลประทานในที่สุด

หลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง นายช่างและข้าราชการไทยคุมและดำเนินงานของกรมชลประทานเอง

ระบบจัดการน้ำจึงเป็นภารกิจหลักอันหนึ่งของรัฐบาลไป

ปาฐกถาพิเศษป๋วย อึ๊งภากรณ์ ครั้งที่ 19 เมื่อวันที่ 8 มีนาคมที่ผ่านมา จึงเป็นครั้งแรกที่มีการนำเสนอความรู้อย่างรอบด้านว่าด้วยปัญหาที่ดินในประเทศไทย องค์ปาฐกคือศาสตราจารย์ ดร.ผาสุก พงษ์ไพจิตร เป็นหัวหน้าคณะวิจัยในโครงการวิจัย “ระบบกำกับดูแลที่ดินเพื่อการพัฒนา : ทางเลือกการใช้ที่ดินและนโยบายที่ดินใน 20 ปีข้างหน้า” (สำนักงานการวิจัยแห่งชาติ) งานวิจัยนี้ได้จัดพิมพ์เป็นเล่มให้อ่านง่ายโดยสำนักพิมพ์มติชน Getting Land Right: ระบบกำกับดูแลที่ดินไทยต้องปฏิรูป (2566)

สิ่งที่คณะผู้วิจัยค้นพบคือจากปัจจัยการผลิตที่ธรรมดาคือมีมากและใช้ได้อย่างไม่จำกัด ที่ดินปัจจุบันกลายมาเป็นปัญหามหึมาที่ครอบคลุมปริมณฑลของความขัดแย้งทั้งหมดเอาไว้ ไม่ว่าในทางการเมือง ความมั่นคง ทางเศรษฐกิจการสะสมและขยายทุน

การดิ้นรนของชาวนาน้อยและกลางรวมถึงชนกลุ่มน้อยชายขอบ ไปถึงความพันลึกของกฎหมายไทยในเรื่องที่ดินและการจัดการที่ดิน เป็นนาฎกรรมของรัฐไทยในยุคโลกาภิวัตน์ที่หาดูยาก

ก่อนอื่นพิจารณาอาการของปัญหาที่ดินในรัฐไทยก่อน เฉพาะในช่วง พ.ศ.2557-2562 หน่วยงานรัฐฟ้องร้องประชาชนในศาลว่าบุกรุกที่ดินที่รัฐบาลนิยามว่าเป็น “ป่า” อยู่กว่า 50,000 คดี ยังไม่รวมกรณีพิพาทระหว่างชาวบ้านด้วยกันเอง

ที่น่าตระหนกคือสิ่งที่เกิดขึ้นในความขัดแย้งเหล่านี้คือความรุนแรงด้วยกำลังจนถึงการอุ้มหายแกนนำที่ต่อสู้เพื่อสิทธิ ทั้งหมดนี้เป็นปรากฏการณ์ที่ใกล้เคียงกับนิยามของ “สงคราม” เข้าไปทุกขณะ

ทำให้เรื่องของที่ดินกลับหัวกลับหางจากสภาพที่มันเคยเป็นมาในประวัติศาสตร์ ในอดีตสมัยที่ที่ดินทั้งหลายในพระราชอาณาจักรเป็นของพระมหากษัตริย์ ที่ดินเป็นของขวัญที่มอบให้โดยรัฐแก่ราษฎรเพื่อการผลิต ไม่ใช่เพื่อการค้า แลกกับการเป็นข้าราชบริพารที่จงรักภักดีในอาณาจักร ความสัมพันธ์ระหว่างผู้ปกครองกับผู้ถูกปกครองได้กลับหัวกลับหางจากการเป็นไพร่ใต้ความกรุณาของรัฐ

มาเป็นพลเมืองที่เรียกร้องสิทธิและความเป็นธรรมจากรัฐ แต่เป็นอาชญากรในสายตาของรัฐและกฎหมาย

ความเปลี่ยนแปลงของที่ดินเป็นผลอันหลีกเลี่ยงไม่ได้ของกระบวนการสร้างรัฐไทยให้เป็นสมัยใหม่และเป็นระบบทุนนิยม

ในทางทฤษฎีคือการเปลี่ยนให้ที่ดินเป็นปัจจัยการผลิตของระบบทุน ไม่ใช่เป็นเพียงผืนดินสำหรับเพาะปลูกเลี้ยงตัวเองและชุมชน หากต้องทำให้มันเป็นกรรมสิทธิ์ของทุน โดยการทำลายกรรมสิทธิ์ส่วนบุคคลเก่าที่มีเหนือที่ดินลงไป

ปลดปล่อยหรือไล่ชาวนาและไพร่ที่ทำการผลิตบนที่ดินที่เป็นของหลวง ให้กลายมาเป็นแรงงานไร้ที่ดินเพื่อทำการผลิตในโรงงานของทุน รัฐไทยยุคปฏิรูปพร้อมกับระบบราชการแบบใหม่ดำเนินการเขียนกฎหมายรองรับการใช้ที่ดินใหม่ ด้วยการทำให้ป่า ซึ่งเดิมมีความหมายครอบคลุมทั้งในมิติสังคม สิ่งแวดล้อมและจิตวิญญาณ กลายเป็น “ทรัพยากร” ซึ่งมีนัยสำคัญต่อการเติบโตและขยายตัวของระบบทุนนิยม

ทั้งหมดเป็นการรับความคิดเห็นแบบอาณานิคมของตะวันตกที่อ้างอิงหลักการทางวิทยาศาสตร์ในการจัดการน้ำและที่ดินเพื่อเพิ่มสมรรถภาพในการผลิต ในขณะเดียวกันก็สร้างความมั่นคงและเสถียรภาพให้แก่รัฐบาลและรัฐด้วยในความสัมพันธ์กับมหาอำนาจตะวันตก

ที่น่าสังเกตคือตั้งแต่ระยะแรกของการมีนโยบายที่ดินและน้ำ ชนชั้นนำจารีตไม่เคยยอมให้การพัฒนาระบบที่ดินนำไปสู่การเกิดอำนาจในกลุ่มคนอื่นใต้การปกครองจากการใช้ประโยชน์ในการใช้ที่ดินเป็นทุนที่นำไปสู่การมีอำนาจเศรษฐกิจการเมืองได้

แม้มีการใช้ระบบโฉนดที่ดินซึ่งรับรองกรรมสิทธิ์ของบุคคลเหนือที่ดินอย่างแน่นอน อันเป็นระบบที่ก้าวหน้าของออสเตรเลีย แต่เวลาผ่านมาเป็นร้อยปี การออกเอกสารสิทธิในที่ดินทั้งโฉนดและใบจองทั้งประเทศมีเพียงร้อยละ 40 ในนั้นยังมีการทับซ้อนระหว่างที่ดินเอกชนกับป่าสงวนแห่งชาติกับที่ราชพัสดุอีกจำนวนมาก

ความยุ่งยากในการออกเอกสารสิทธิเหนือที่ดิน ทำให้ในที่สุดกรรมสิทธิ์ในที่ดินส่วนใหญ่อยู่ในมือของคนส่วนน้อยที่มีอำนาจและอิทธิพล

ความอัศจรรย์ของพัฒนาการรัฐไทยสมัยใหม่ แสดงออกอย่างเด่นชัดในปัญหาที่ดิน กล่าวคือกรรมสิทธิ์เหนือที่ดินควรเป็นของใคร ใครเป็นผู้ออกสิทธินี้ และใครเป็นผู้ให้หลักประกันในกรรมสิทธิ์หรือสิทธิในทรัพย์สินดังกล่าวนี้ว่าจะแน่นอนมั่นคงไม่ถูกเพิกถอนไปจากเจ้าของได้อย่างง่ายดาย

ต่อปัญหานี้นำไปสู่การเกิดสิ่งที่ผู้วิจัยเรียกว่า “ความลักลั่น” ของที่ดิน 3 ประเภท : ที่ดินของรัฐ ที่ดิน “กึ่งรัฐ-กึ่งเอกชน” และที่ดินของเอกชน ที่ดินของรัฐแน่นอนย่อมหมายความว่า “เป็นที่ดินของทางราชการ รวมทั้งที่ป่าไม้ตามกฎหมาย ที่สงวนหวงห้ามของรัฐทุกประเภท ที่ราชพัสดุ ที่ดินทั้งหลายอันเป็นทรัพย์สินของแผ่นดินตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และที่ดินที่อยู่ในความดูแลรักษาหรือใช้ประโยชน์ของทางราชการส่วนท้องถิ่นและรัฐวิสาหกิจ”

ยังไม่พอ ตามไปดูข้อเท็จจริงต่อไป ที่ดินของรัฐดังกล่าวนี้อยู่ในความครอบครองของหน่วยราชการระดับกระทรวงอย่างน้อย 8 แห่ง ระดับกรมและรัฐวิสาหกิจมากกว่า 20 แห่ง และมีกฎหมายกำกับอย่างน้อย 16 ฉบับ

 

นี่เองที่เป็นอุปสรรคกีดขวางการเติบใหญ่ของทุนอุตสาหกรรมและการเปิดให้มีการแข่งขันอย่างเสรีในตลาด ในเมื่อปัจจัยการผลิตสำคัญอย่างที่ดินตกอยู่ในกำมือหรือการกำกับควบคุมจัดการโดยรัฐและกลไกระบบราชการกว่าค่อนประเทศ

ตรงกันข้ามทุนพ่อค้าต่างฉวยโอกาสนี้ เข้ามาร่วมหุ้นส่วนกับภาครัฐ ในการผลิตและใช้ประโยชน์จากที่ดินของรัฐไปพัฒนาระบบเศรษฐกิจประเทศให้เป็นทุนอุปถัมภ์ผูกขาดตลอดมาอย่างไม่ขาดสาย

นี่เองคือมูลเหตุทำไมชาวนาไทยถึงไม่มีผลิตภาพสู้ชาวนาประเทศรอบบ้านไม่ได้เลย

ถามว่าอะไรคือมูลเหตุของพัฒนาการทางเศรษฐกิจ นักวิชาการทางเศรษฐศาสตร์การเมืองให้คำตอบว่า คือมีสถาบันสังคมโดยทั่วไปและสถาบันในสิทธิทรัพย์สินเป็นการเฉพาะ การกำกับควบคุมทางสังคมที่พื้นฐานที่สุดเช่นการปกป้องสิทธิในทรัพย์สินเป็นสิ่งจำเป็นอันแรกๆ สำหรับการผลิตในตลาดและการขยายตลาด

ถามว่าแล้วสถาบันที่ว่านี้ที่ดีเป็นเช่นไร

คำตอบก็คือเป็นองค์กรทางสังคมที่ให้ความมั่นใจว่าคนในหลายภาคส่วนจำนวนมากทั่วทั้งสังคมเข้าถึงและมีสิทธิในทรัพย์สินที่มีประสิทธิภาพ (อ้างจาก Tomas Larsson, Land and Loyalty : Security and the Development of Property Rights in Thailand, 2013)

ปราศจากหลักประกันในสิทธิทรัพย์สิน ผู้ผลิตก็ไม่มีแรงจูงใจและแรงผลักดันที่จะพัฒนายกระดับการผลิตของตนให้สูงกว่าที่เป็นอยู่ นี่เองคือที่มาของการมีกฎหมายและระบบปกครองโดยกฎหมาย (นิติรัฐ) เพื่อประกันการพัฒนาต่อไปของระบบเศรษฐกิจทุนนิยม

ที่ดินของเอกชน กล่าวแล้วว่ามีการออกโฉนดที่ดินให้ประชาชนตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 แต่กิจการนี้ไม่คืบหน้าเลย เพราะผู้ผลิตเอกชนเกิดน้อยเกินไปภายใต้โครงสร้างอำนาจสังคมที่ไม่เท่าเทียมกัน จนถึงปี 2500 โฉนดมีเพียงร้อยละ 4 ของพื้นที่ในประเทศ

หลังทศวรรษ 2520 มีการเร่งรัดออกโฉนดเพราะทุนทั่วโลกกำลังขยายตัวเป็นการใหญ่ รัฐบาล พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ และที่ปรึกษาเศรษฐกิจมืออาวุโสเสนอโครงการพัฒนาเศรษฐกิจอุตสาหกรรม เขตอุตสาหกรรมภาคตะวันออก รองรับการขยายทุน ส่งผลให้เอกชนได้รับโฉนดที่ดินเพิ่มขึ้นอย่างทันตา ปัจจุบันคือร้อยละ 40 ของพื้นที่ในประเทศ

แต่ก็ตามมาด้วยข้อขัดแย้งในการทับซ้อนของสิทธิและกรรมสิทธิ์ที่ดินที่เป็นของรัฐ เป็นที่มาของกระแสความขัดแย้งในสิทธิที่ดินของเอกชนกับรัฐทั่วประเทศ

 

ประเภทสุดท้ายของกรรมสิทธิ์ที่ดินไทยคือลักษณะเฉพาะของประเทศหลังอาณานิคมหรือหลังทุนนิยม นั่นคือสภาวะของความไม่สมบูรณ์ของระบบเศรษฐกิจทุนนิยมกับระบบการเมืองและสังคมแบบไทย

ความลักลั่นในกรรมสิทธิ์ทรัพย์สินระบบทุนซึ่งเป็นของปัจเจกบุคคลอย่างสมบูรณ์ ไม่อาจเกิดขึ้นได้หรือทำงานอย่างปกติได้ เพราะอำนาจรัฐไทยที่ยังสืบทอดอำนาจจารีตก่อนทุนนิยมไว้หลายด้าน ไม่ยินยอมพร้อมใจที่จะให้หลักประกันแก่สิทธิทรัพย์สินส่วนตัวได้

เพราะมันเท่ากับเป็นการปิดกั้นการขยายและเติบใหญ่ของที่ดินของรัฐไปนั่นเอง

จึงเป็นที่มาของศัพท์เฉพาะทางว่า ที่ดินกึ่งรัฐ-กึ่งเอกชน คือที่ดินซึ่งเอกชนครอบครองก่อนแล้วรัฐมาประกาศเวนคืนทีหลัง หรือชุมชนเข้าใช้ที่ดินป่า ทับซ้อนกับที่ดินที่รัฐครอบครองก่อนแล้ว ทำให้ต่างฝ่ายอ้างสิทธิในการใช้และครอบครองของตน

นี่คือที่มาของกรณีปัญหาพิพาทจุดหมุดนิรนามสำนักงานการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม (ส.ป.ก.) 4-01 ในเขตอุทยานแห่งชาติเขาใหญ่ ที่มีการทับซ้อนกัน 3 หน่วยงาน ได้แก่ กรมป่าไม้ กรมอุทยานแห่งชาติ สัตว์ป่า และพันธุ์พืช และ ส.ป.ก. โดยยืนยันว่า แต่ละหน่วยงานต่างฝ่ายต่างทำหน้าที่ของตัวเอง ยืนยันว่าทำตามหลักกฎหมายทุกประการ

พัฒนาการขั้นนี้ต้องเรียกว่าทุนไทยภาคพิสดาร เพราะเป็นศึกระหว่างหน่วยงานรัฐด้วยกันเองทั้งหมด

สะดวก ฉับไว คุ้มค่า สมัครสมาชิกนิตยสารมติชนสุดสัปดาห์ได้ที่นี่https://t.co/KYFMEpsHWj

— MatichonWeekly มติชนสุดสัปดาห์ (@matichonweekly) July 27, 2022