คอลัมน์ประจำ

ประชามติแก้รัฐธรรมนูญ ต้องทำกี่ครั้ง ใช้เงินเท่าไร ?

สมชัย ศรีสุทธิยากร
ที่มามติชนสุดสัปดาห์ ฉบับวันที่ 15 - 21 ธันวาคม 2566
ผู้เขียนสมชัย ศรีสุทธิยากร
เผยแพร่

เหมือนเป็นคำถามที่ยังหาคำตอบไม่ได้ชัดเจนสำหรับคณะกรรมการศึกษาการจัดทำประชามติแก้รัฐธรรมนูญ ที่มีนายภูมิธรรม เวชยชัย รองนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน ว่า หากจะมีการแก้ไขหรือจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ จำเป็นต้องมีการจัดทำประชามติทั้งหมดกี่ครั้ง ต้องใช้งบประมาณเท่าไร

คำถามดังกล่าว ถูกขอความเห็นในคณะกรรมการและถูกสอบถามไปยังฝ่ายต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง อาทิ คณะกรรมการการเลือกตั้ง และขอความเห็นจากภาคส่วนต่างๆ แต่ยังไม่มีข้อสรุปที่ชัดเจน

คำถามยากไป หรือผู้ตอบให้ความเห็นที่ยังไม่สามารถสรุปได้ หรือรู้คำตอบนานแล้วแต่ไม่ต้องรีบสรุป เพราะยังต้องการดึงเวลาไม่ให้กระบวนการแก้ไขรวดเร็วเกินไปในขณะที่ฝ่ายตนเองยังเป็นรัฐบาล เพราะหากเสร็จเร็วไป อาจเกิดกระบวนการเรียกร้องให้มีการยุบสภาเลือกตั้งใหม่ เป็นเรื่องที่ไม่มีคำตอบ

ในเมื่อสิ่งที่ต้องพิจารณา มีเพียงประเด็นข้อกฎหมายในรัฐธรรมนูญ และคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ที่ 4/2564 คำตอบว่า ต้องทำประชามติกี่ครั้ง จึงไม่น่าจะเป็นเรื่องยากในการให้ได้มาซึ่งคำตอบ โดยสามารถแยกออกได้เป็น 4 แนวทางคือ

 

1. ไม่ต้องทำสักครั้ง

การแก้ไขรัฐธรรมนูญ หากไม่เป็นแก้ไขทั้งฉบับ ไม่เป็นการแก้ไขเพิ่มเติมในหมวด 1 บททั่วไป หมวด 2 พระมหากษัตริย์ หมวด 15 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ไม่ไปแก้ในเรื่องที่เกี่ยวกับหน้าที่และคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามของผู้ดำรงตำแหน่งต่างๆ ตามรัฐธรรมนูญ หรือเป็นเรื่องหน้าที่หรืออำนาจของศาลหรือองค์กรอิสระ (มาตรา 256(8) ของรัฐธรรมนูญ 2560)

หากเป็นไปตามนี้ ก็ไม่จำเป็นต้องไปทำประชามติสักครั้งเดียว

ตัวอย่าง เช่น การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ที่เปลี่ยนบัตรเลือกตั้งจากใบเดียวเป็นสองใบ และเปลี่ยนสัดส่วน ส.ส.เขต ต่อ ส.ส.บัญชีรายชื่อ จาก 350 : 150 เป็น 400 : 100 ที่เกิดขึ้นในปี พ.ศ.2564 และประกาศในราชกิจจานุเบกษา เป็นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (แก้ไขเพิ่มเติม) ฉบับที่ 1 เมื่อวันที่ 21 พฤศจิกายน พ.ศ.2564 ก็ไม่มีการทำประชามติ ไม่ว่าจะก่อนหรือหลังแก้ไข

กล่าวคือ หากการแก้ไขเป็นเรื่องของกระบวนการในรัฐสภา แล้วไม่ไปแตะต้องสิ่งสำคัญที่ระบุในมาตรา 256(8) ก็ไม่ต้องมีการทำประชามติแม้แต่ครั้งเดียว

 

2. ทำเพียง 1 ครั้ง

คําวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2564 มีบทสรุปในคำวินิจฉัยหน้าที่ 11 ว่า

“อาศัยเหตุผลดังกล่าวข้างต้น จึงวินิจฉัยว่า รัฐสภามีหน้าที่และอำนาจในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้โดยต้องให้ประชาชนผู้มีอำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญได้ลงประชามติเสียก่อนว่าประชาชนประสงค์จะให้มีรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ และเมื่อจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จแล้ว ต้องให้ประชาชนลงประชามติเห็นชอบหรือไม่กับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อีกครั้งหนึ่ง”

คำวินิจฉัยดังกล่าว จึงมีผลบังคับต่อเมื่อเป็นการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ แต่หากเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมบางส่วน โดยเฉพาะในกรณีที่พรรคเพื่อไทยมีการประกาศเจตนาชัดเจนว่า จะไม่มีการแตะต้องหมวดที่ 1 และหมวดที่ 2 จึงถือเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมบางส่วน ที่ไม่จำเป็นต้องมีการทำการออกเสียงประชามติก่อนและหลังการแก้ไข ตามคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ

แต่หากต้องการให้มีสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) ขึ้นมาเพื่อเป็นกลไกในให้ประชาชนมีส่วนร่วมและให้เกิดกติกาที่เป็นกลาง นั่นหมายความว่า ต้องแก้ไขเพิ่มเติม มาตรา 256 ของรัฐธรรมนูญ เกี่ยวกับวิธีการแก้ ซึ่งใน (8) ของมาตราดังกล่าวระบุว่า หากเปลี่ยนแปลงในหมวด 15 ต้องมีการทำประชามติ ส่วนเมื่อแก้ไขเสร็จ ไม่มีส่วนใดที่บังคับให้ไปทำประชามติอีก ยกเว้นว่า ไปแก้เกี่ยวกับเรื่องศาลและองค์กรอิสระต่างๆ

 

3. ประชามติ 2 ครั้ง

การทำประชามติ 2 ครั้ง จะเกิดขึ้นในกรณีที่ไม่มีการแก้ไขทั้งฉบับ แต่ประสงค์จะให้มี ส.ส.ร. เป็นกลไกในการแก้ และในเนื้อหาการแก้นั้น มีส่วนที่เข้าไปเกี่ยวข้องกับศาลหรือองค์กรอิสระ

การทำประชามติครั้งที่ 1 จะเกิดขึ้นหลังจากการเสนอแก้มาตรา 256 ในส่วนวิธีการแก้ไขรัฐธรรมนูญให้มี ส.ส.ร.

ส่วนครั้งที่ 2 จะเกิดขึ้นหลังจากการแก้ไขเพิ่มเติมเสร็จสิ้นลงโดยมีเนื้อหาบางส่วนที่แก้ไขนั้นไปเปลี่ยนแปลงในคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้าม หรือเรื่องหน้าที่และอำนาจของศาลหรือองค์กรอิสระ จึงจำเป็นต้องการทำประชามติอีกครั้งหนึ่ง

ยกเว้นว่า ร่างแก้ไขเพิ่มเติมในวิธีการแก้ที่ต้องทำประชามติในรอบแรกนั้น ได้แก้เอาเงื่อนไขในข้อ 256(8) ที่เกี่ยวกับเงื่อนไขการทำประชามติพร่ำเพรื่อต่างๆ ออกไปในคราวเดียว ก็จะเหลือการทำประชามติเพียงครั้งเดียว

 

4. ประชามติ 3 ครั้ง

แนวทางการทำประชามติ 3 ครั้ง ตั้งอยู่ฐานวิธีการคิดว่า จำเป็นต้องมีการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับและมี ส.ส.ร. เป็นกลไกในการร่างเพื่อให้เกิดความเป็นกลางและให้ประชาชนมีส่วนร่วม

การทำประชามติครั้งที่ 1 จึงเกิดขึ้นก่อนการจัดทำรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ เป็นไปตามคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ว่า หากจะจัดทำรัฐธรรมนูญขึ้นใหม่ให้กลับไปถามประชาชนผู้สถาปนารัฐธรรมนูญก่อนว่าเห็นสมควรให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่

การทำประชามติครั้งที่ 2 จะเกิดขึ้น หลังจากรัฐสภามีความเห็นชอบในการแก้ไขมาตรา 256 ของรัฐธรรมนูญ เกี่ยวกับการแก้วิธีการแก้รัฐธรรมนูญ เกิดช่องให้มี ส.ส.ร. เป็นกลไกในการแก้ ซึ่งหากแก้วิธีการแก้รัฐธรรมนูญ ก็บังคับเข้าสู่การต้องทำประชามติตามมาตรา 256(8)

การทำประชามติครั้ง 3 จะเกิดขึ้น หลังจากมีการจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ ซึ่งเป็นไปตามคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ระบุว่าเมื่อจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสร็จแล้วต้องให้ประชาชนลงประชามติเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อีกครั้งหนึ่ง

การต้องทำประชามติถึง 3 ครั้ง จึงเป็นไปตามเงื่อนไขที่กล่าวมา

 

ต้นทุนการทำประชามติ
คือ ครั้งละ 3-4 พันล้านจริงหรือไม่

คําตอบ คือ “ไม่”

มาตรา 50 ของพระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ.2564 กำหนดข้อความไว้ว่า

“ในกรณีที่คณะกรรมการเห็นสมควรให้มีการลงคะแนนออกเสียงทางระบบเทคโนโลยีสารสนเทศ ให้คณะกรรมการประกาศให้ผู้มีสิทธิออกเสียงใช้สิทธิลงคะแนนเสียงทางระบบเทคโนโลยีสารสนเทศได้”

ดังนั้น หมายความว่า หากคณะกรรมการการเลือกตั้งซึ่งเป็นหน่วยงานที่รับผิดชอบในการจัดการการลงประชามติ มีความสามารถในการพัฒนานวัตกรรม เช่น แอพพลิเคชั่นในโทรศัพท์มือถือ หรือเว็บไซต์ที่ให้ประชาชนที่มีสิทธิออกเสียงเข้าไปลงทะเบียนและเป็นช่องทางในการออกเสียงประชามติ การทำประชามติแต่ละครั้งจะทั้งเพิ่มความสะดวกต่อประชาชนและยังลดค่าใช้จ่ายในการจัดทำประชามติลงนับร้อยเท่า

หากการจัดให้มีออกเสียงประชามติ ณ หน่วยลงคะแนนเสียงนั้น คณะกรรมการการเลือกตั้งประมาณการว่าต้องใช้งบประมาณอย่างน้อยครั้งละ 3,000-4,000 ล้านบาท แต่หากใช้วิธีการทางระบบเทคโนโลยีสารสนเทศครั้งหนึ่งอาจไม่ถึง 30 ล้านบาท

เพียงแต่วันนี้ กกต.ยังใจเย็น ไม่เคยคิดพัฒนาระบบดังกล่าวมารองรับ ยินดีที่จะจัดการออกเสียงประชามติด้วยรูปแบบการให้ประชาชนเดินทางมาใช้สิทธิที่หน่วยออกเสียงประชามติด้วยตนเองเท่านั้น

ที่กล่าวมาทั้งหมด เพียงเพื่อบอกว่า เวลาคนอื่นยกสิ่งที่เป็นอุปสรรคเพื่อเตือนสติให้ดำเนินนโยบายอย่างรอบคอบ ก็ว่าเขาไม่รู้จักคิดบวกมองแต่ด้านที่เป็นปัญหา คิดแบบคนที่ยอมแพ้แต่แรก แต่พอในเรื่องที่ตัวเองเอาแต่มองปัญหาอุปสรรค โน่นก็ไม่ได้ นี่ก็ไม่ได้ เพียงเพื่อเพราะไม่อยากจะทำ อ้างสารพัดอุปสรรคที่จะเกิดขึ้น อ้างทั้งต้องใช้งบประมาณมากมายเกรงว่าจะเสียเปล่า

ต้องให้รู้จักคิดแบบเอาชนะบ้าง