อาทิตย์ที่แล้วผมค้นหาที่มาและความเป็นมาของมโนทัศน์เรื่องรัฏฐาธิปัตย์หรืออำนาจอธิปไตยตามรัฐธรรมนูญ ว่ามีความเข้าใจในเนื้อหาอย่างไร

โดยทั่วไปไม่ค่อยมีการศึกษาและพูดในทางวิชาการมากเท่าไร คิดว่าจุดอ่อนนี้มาจากการที่ระบอบประชาธิปไตยไทยไม่ดำเนินไปอย่างปกติในเวลาที่ยาวนานพอควร จนทำให้การศึกษาอย่างเป็นระบบไม่สามารถทำได้อย่างที่ควรจะเป็น

ดังนั้น ที่ผ่านมาประวัติศาสตร์การเมืองไทยสมัยมีรัฐธรรมนูญมามักเป็นผลงานของนักหนังสือพิมพ์ที่มีข้อมูลและข่าววงในมากกว่านักวิชาการที่หาข้อมูลไม่ค่อยได้

ความรู้เรื่องการเมืองไทยจึงเป็นเรื่องเล่าทำนองนิทานหรือเกร็ดส่วนตัวของผู้เล่ามากกว่างานวิเคราะห์และสร้างความรู้ทางรัฐศาสตร์ให้แก่ผู้อ่าน

เอาแค่งานศึกษาการทำงานของรัฐสภาไทยตั้งแต่เปิดมาถึงปัจจุบัน มีงานของใครบ้างที่วงการวิชาการยอมรับนับถือว่าเป็นวิทยาศาสตร์คือไม่ใช่เขียนจากความทรงจำหรือข่าวลือ (ข่าวลวงในปัจจุบัน) ที่ปล่อยโดยผู้มีอำนาจกลุ่มต่างๆ

พบว่ามีอยู่เล่มเดียวคือ “รัฐสภาไทยในรอบสี่สิบสองปี (2475-2517) โดยประเสริฐ ปัทมะสุคนธ์ อดีตเลขาธิการรัฐสภาปี พ.ศ.2503-2511(จตุชัย สิทธิเกียรติปพัช, การเมืองไทยในระบบรัฐสภา, 2565)

จึงไม่แปลกใจที่สมาชิกรัฐสภา (ทั้งสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา) มีความรู้และประสบการณ์ในการทำหน้าที่สมาชิกรัฐสภาที่ไม่เป็นเอกภาพและประสิทธิผลนัก นอกจากการอ้างกฎระเบียบการประชุมในการอภิปรายเท่านั้น

นอกจากนั้นแล้วไม่เคยมีใครอ้างถึงจารีตและธรรมเนียมอันเป็นการตกผลึกของการปฏิบัติหน้าที่อย่างสมศักดิ์ศรีและมีหลักการประชาธิปไตยได้

 

ข้อนี้ทำให้ “รอยด่างในทฤษฎีรัฏฐาธิปไตยของไทย” โดย ศ.ดร.อดุล วิเชียรเจริญ ที่เขียนขึ้นในปี 2534 น่าสนใจ แสดงถึงเจตนารมณ์ในการอยากเห็นระบอบประชาธิปไตยสถิตสถาพรในแผ่นดินตลอดไป ในการนี้จำเป็นต้องมีหลักการที่เรียกว่า “หลักนิติธรรมแห่งระบบประชาธิปไตยแบบรัฐสภา”

โดยหลักนิติธรรมนี้มีสัตยาบันโดยประเพณีและที่มีบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ ซึ่งเป็นไปในแนวเดียวกัน และสอดคล้องกับหลักนิติธรรม อันได้แก่ ประเพณีในการปกครองประเทศในระบบประชาธิปไตย เช่น มีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นพุทธมามกะและอัครศาสนูปถัมภก ไม่มีสิทธิในการฟ้องร้องกล่าวหาพระมหากษัตริย์ เป็นต้น

หลักมูลฐานอันเป็นนิติธรรมคือหลักการที่กำหนดโครงสร้างของรัฏฐาธิปไตย ซึ่งประกอบไปด้วยองค์อำนาจดังต่อไปนี้

1) พระมหากษัตริย์ซึ่งเป็นองค์อธิปัตย์โดยนิตินัย ทรงใช้อำนาจอธิปไตยแทนปวงชน การใช้อำนาจอันเป็นภาคีแห่งรัฏฐาธิปไตยจึงต้องกระทำในพระปรมาภิไธยของพระมหากษัตริย์

2) ราษฎรผู้มีสิทธิเลือกตั้งเป็นองค์อธิปัตย์โดยพฤตินัย สัจธรรมของระบอบประชาธิปไตยมีสมุฏฐานอยู่ที่ประชาราษฎรมีสิทธิและใช้สิทธิเลือกผู้แทนฯ ไปทำหน้าที่ในรัฐสภาในการปกครองแผ่นดิน

3) รัฐสภาเป็นองค์อำนาจนิติบัญญัติซึ่งเป็นพื้นฐานของรัฏฐาธิปไตย โดยทางปรัชญารัฐคือนิติสมมติและเป็นระบบกฎหมาย

4) รัฐบาลโดยคณะรัฐมนตรีเป็นองค์อำนาจบริหาร ดำเนินการจัดตั้งโดยรัฐสภาและอยู่ใต้การควบคุมของรัฐสภา การจัดตั้งรัฐบาลเป็นประเพณีที่ปฏิบัติเหมือนกันมาโดยตลอดในรัฐธรรมนูญทุกฉบับ

5) อำนาจตุลาการเป็นอำนาจของรัฐในการพิจารณาวินิจฉัยข้อโต้แย้งระหว่างคู่ความโดยมีศาลเป็นองค์กรที่ใช้อำนาจนี้

 

ในบทวิเคราะห์โครงสร้างดังกล่าวนี้ น่าสังเกตว่าผู้เขียนมองว่ามีสองสถาบันเท่านั้นที่เป็นองค์อธิปัตย์ คือสถาบันพระมหากษัตริย์เป็นองค์อธิปัตย์ในทางนิตินัย อีกสถาบันคือราษฎรเป็นทางพฤตินัย

หรือพูดได้ว่าองค์อธิปัตย์ในทางทฤษฎี (พระมหากษัตริย์) กับในทางปฏิบัติ (พลเมืองที่มีสิทธิเลือกตั้ง) ที่เหลือล้วนเป็นองค์กรตามภาระหน้าที่ในทางนิติบัญญัติ บริหารและตุลาการ ในการปฏิบัติรัฐสภาจึงเป็นองค์กรทำงานการเมืองที่สำคัญสุดและเป็นพื้นฐานของรัฏฐาธิปไตย

เมื่อวิเคราะห์ภาพรวมแล้ว ผู้เขียนเห็นว่าระบบทั้งหมดมีปัญหาความขัดแย้งและไม่สามารถไปบรรลุจุดหมายในอำนาจหน้าที่ของตนได้ทั้งสิ้น

กล่าวคือ ราษฎรองค์อธิปัตย์ทางพฤตินัยก็ไม่มีแรงบันดาลใจในการเรียกร้องให้พวกตนมีส่วนในการตรากฎหมายสำหรับปกครอง (อันนี้เหมือนกับความเห็นของรัชกาลที่ 5)

ส่วนรัฐสภาก็แตกเป็นสองสภาระหว่างสภาผู้แทนราษฎรกับวุฒิสภา ฝ่ายแรกมาจากการเลือกตั้ง ฝ่ายหลังมาจากการแต่งตั้ง ในทางทฤษฎีรัฐสภามีฐานอำนาจยิ่งใหญ่ครอบงำเหนือระบบรัฐและเป็นสมุฏฐานที่มาของการใช้อำนาจบริหารและตุลาการ

ดังนั้น ฐานะและศักดิ์ศรีของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรควรมีอย่างสูงยิ่ง แต่ความจริงคือแทบไม่มีเลยในทางปฏิบัติ เนื่องจากที่ผ่านมาเกิดแนวโน้มของการที่อำนาจบริหารเข้าครอบงำเหนืออำนาจนิติบัญญัติ ซึ่งสวนทางกับหลักการรัฏฐาธิปไตย

ที่หนักสุดคือการใช้อำนาจรัฐประหารปิดรัฐสภาและฉีกรัฐธรรมนูญอย่างต่อเนื่องไม่ขาดสาย

 

น่าสนใจอีกว่าแม้ข้อมูลในทางประวัติศาสตร์ เห็นได้ว่าฝ่ายบริหารหรือรัฐบาล โดยเฉพาะที่มาจากการรัฐประหารคือต้นตอของปัญหาใน “รอยด่าง” ของรัฏฐาธิปไตยไทย ต่อปัญหานี้ผู้เขียนกลับโยนความผิดให้แก่ราษฎรว่าไม่มีความรู้พอในประการแรก

ต่อมาคือจารีตประเพณีในการใช้กำลังทหารเข้ายึดอำนาจรัฐบาลเริ่มกำเนิดมาตั้งแต่คณะราษฎรใช้ในการยึดอำนาจจากพระมหากษัตริย์แล้วยึดอำนาจรัฐบาลพระยามโนปกรณ์ฯ อีกในปีต่อมา จากนั้นคณะราษฎรทำการควบคุมรัฐสภาผ่านการแต่งตั้งสมาชิกประเภทสองและไม่ให้เสรีภาพทางการเมือง เช่น ไม่ยอมให้ตั้งพรรคการเมืองแข่ง จนกลายมาเป็นแบบอย่างให้แก่คณะทหารเข้าทำรัฐประหารในปี 2490

นี่ก็แปลกอีกเหมือนกันที่นักวิชาการเสรีนิยมแบบไทยไม่มองว่ากองทัพเป็นปมของปัญหาความไม่ปกติของระบบรัฐสภา

หากแต่พิจารณาไปที่ตัวผู้กระทำการโดยตรง ได้แก่ราษฎรและนักการเมืองรวมพรรคการเมือง ว่าคือต้นตอของปัญหา

ที่เป็นเช่นนี้เพราะความรับรู้ในประวัติการเมืองไทยนั้นถูกทำให้เป็นเส้นตรงที่ไม่มีการแตกหัก

สถาบันที่ทำให้ระบอบการปกครองไทยดำเนินมาอย่างเป็นเส้นตรงโดยตลอดนับร้อยปีคือสถาบันพระมหากษัตริย์ แม้หลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 แล้วก็ตาม

จารีตประเพณีที่ถูกยกให้มีความสำคัญมากขึ้นจนเป็นสัจธรรมอันแก้ไขเปลี่ยนแปลงไม่ได้คือฐานะของสถาบันพระมหากษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตย

ดังข้อความต่อท้ายเมื่อพูดถึงระบอบประชาธิปไตยว่าต้อง “มีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” ที่เริ่มมาจากรัฐธรรมนูญฉบับปี 2492

 

ความคิดมโนทัศน์การเมืองดังกล่าว ในที่สุดนำไปสู่การยอมรับและสร้างจารีตประเพณีการเมืองในรัฐธรรมนูญไทยอื่นอีกคือ จารีตประเพณีของการทำรัฐประหารโค่นล้มรัฐบาลเก่า ว่ามีความชอบธรรมตามประเพณีการเมืองไทย โดยอาศัยการอิงกับพระบรมราชโองการโปรดเกล้ารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ต่อไป

ผมพบข้อมูลใหม่ที่ตื่นเต้นมากจากปาฐกถาปรีดี พนมยงค์ ของ อ.สมชาย ปรีชาศิลปะกุล (2550) ว่าการอ้างความเป็นรัฏฐาธิปัตย์ของคณะรัฐประหารครั้งแรกนั้นมาจากแถลงการณ์ฉบับที่ 15 ของกองบัญชาการทหารแห่งประเทศไทย ในวันที่ 13 พฤศจิกายน 2490 ตอบข้อสงสัยของหนังสือพิมพ์เกียรติศักดิ์เรื่องความชอบธรรมของการเข้ามาของรัฐบาลใหม่ภายใต้คณะรัฐประหาร โดยอธิบายว่า

“การกระทำรัฐประหารนั้นในชั้นแรกเป็นการละเมิดรัฐธรรมนูญและกฎหมายที่ใช้อยู่ปัจจุบัน แต่เมื่อได้กระทำรัฐประหารสำเร็จจนผู้กระทำรัฐประหารได้เข้าครองอำนาจอันแท้จริงในรัฐแล้ว ผู้กระทำรัฐประหารก็เป็นรัฐาธิปัตย์ มีอำนาจเลิกล้มรัฐธรรมนูญและกฎหมายที่ได้อยู่ได้ และอาจออกรัฐธรรมนูญและกฎหมายใหม่ได้ บรรดาการกระทำที่ได้เป็นการละเมิดรัฐธรรมนูญและกฎหมายที่ใช้อยู่เดิมย่อมไม่เป็นการละเมิดต่อไป”

แสดงว่าความเชื่อมโยงระหว่างอำนาจตุลาการกับจารีตการทำรัฐประหารมีมานานกว่าที่เราเข้าใจ ไม่ใช่จากคำพิพากษาฏีกาปี 2496 หากแต่เริ่มมีพร้อมกับการทำรัฐประหารเลย ทั้งนี้เป็นไปอย่าง “ไม่โจ่งแจ้ง” (สมชาย ปรีชาศิลปะกุล 2550)

ผมเดาว่าในกองบัญชาการทหารแห่งประเทศไทยขณะนั้นคงมีนักกฎหมายร่วมให้คำปรึกษาอยู่ด้วย แม้ต่อมาสมัยรัฐบาลจอมพลถนอม กิตติขจร ที่สืบทอดรัฐบาลปฏิวัติของจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ นักกฎหมายชื่อดังให้ความเห็นใจต่อฝ่ายตุลาการว่า “Inter arma silent leges เมื่อใดเสียงปืนดัง เมื่อนั้นกฎหมายหมดเสียง” (ม.ร.ว.เสนีย์ ปราโมช, บทบัณฑิตย์, 2513) ในตอนนั้นมีนักวิชาการและนักนิติศาสตร์ส่วนหนี่งเสนอว่า “กฎหมาย” ไม่อาจหมดเสียงไปได้ตลอดไป ตราบเท่าที่สังคมยังดำรงอยู่ หลักนิติธรรมอาจชะงักไปชั่วขณะ แต่จะต้องกลับฟื้นฟูสู่ภาวะปกติต่อไปหลังจาก “เสียงปืนสงบเงียบลงแล้ว” กระนั้นก็ตาม ความจริงยังปรารถนาจะก้มหน้าเดินตามเสียงปืนต่อไป

จารีตประเพณีนี้จึงได้รับการสืบทอดต่อเนื่องมาจนกลายเป็นอย่าง “โจ่งแจ้ง” ไปแล้ว

ในขณะที่จารีตของฝ่ายรัฐสภาและประชาชนนับวันยิ่งถูกดูถูกดูแคลนว่าเป็นสิ่งแปลกปลอม เป็นของต่างชาติและกระทั่งไม่จงรักภักดี

 

“รัฐบาลเป็นรัฏฐาธิปัตย์ แล้วทำไมหรือ” จึงไม่ใช่เพียงเรื่องของความเข้าใจผิด จริงๆ แล้วต้องพูดว่าเข้าใจถูกหากพิจารณาจากความเป็นมาของคำ “รัฏฐาธิปัตย์” ที่ถูกใช้อย่างไร้หลักการเดิมของมัน จนเป็นแค่คำอ้างทางการเมืองของคณะกลุ่มบุคคลทางการเมืองที่มีกำลังก็ได้แล้ว

แต่สิ่งที่ขาดหายไปและควรเติมเต็มให้มันคือการสร้างจารีตประเพณีที่ขาดหายไปในหลักนิติธรรมของระบอบรัฐสภา

นั่นคือจารีตของความศักดิ์สิทธิ์และชอบธรรมของราษฎรผู้มีสิทธิเลือกตั้ง และฟื้นฟูจารีตของรัฐสภาที่เป็นพื้นฐานในการใช้อำนาจอธิปไตยของรัฐขึ้นมาอย่างสมศักดิ์ศรี

นี่คือสำนึกใหม่ที่ทำให้ความหมายขององค์อธิปัตย์ทางทฤษฎีและการปฏิบัติเป็นเอกภาพกันอย่างแท้จริงเสียที นั่นคือคืนรัฏฐาธิปไตยให้เป็นของประชาชน

สะดวก ฉับไว คุ้มค่า สมัครสมาชิกนิตยสารมติชนสุดสัปดาห์ได้ที่นี่https://t.co/KYFMEpsHWj

— MatichonWeekly มติชนสุดสัปดาห์ (@matichonweekly) July 27, 2022