หลักศิลากลางน้ำเชี่ยว | มุกดา สุวรรณชาติ

 

ต้องหยุดที่ 8 ปี…

เหตุผลของตุลาการเสียงข้างน้อย

 

ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยในคดีความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีของ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา สิ้นสุดลงตามรัฐธรรมนูญมาตรา 170 วรรคสอง ประกอบมาตรา 158 วรรคสี่ หรือไม่?

โดยคณะตุลาการมีมติเสียงข้างมาก 6 ต่อ 3 เห็นว่า ความเป็นนายกรัฐมนตรีของ พล.อ.ประยุทธ์ ยังไม่สิ้นสุดลง

เพราะศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาแล้วเห็นว่า รัฐธรรมนูญมีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 6 เมษายน 2560 ย่อมมีความหมายว่าทุกบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญมีผลบัญญัติไว้เป็นการทั่วไป เว้นแต่ในบทเฉพาะกาลจะมีการบัญญัติให้เรื่องใดยังไม่มีผลใช้บังคับ ดังนั้น ไม่ว่ากรณีใด เมื่อรัฐธรรมนูญ 2560 ใช้บังคับทุกอย่าง จึงต้องเริ่มนับทันที กรณีรัฐธรรมนูญ 158 วรรคสี่ เรื่องระยะ 8 ปี จึงต้องเริ่มนับทันทีนับแต่วันที่รัฐธรรมนูญมีผลใช้บังคับ

แสดงว่าถ้าประยุทธ์จะลงเลือกตั้งใหม่ก็จะเป็นนายกฯ ได้ถึงเมษายน 2568 เท่านั้น

แม้คนส่วนใหญ่อยากเปลี่ยนนายกฯ แต่ก็คาดการณ์ล่วงหน้าแล้วว่า ผลจะออกมาแนวนี้

ความเห็น

ของศาสตราจารย์ ดร.ทวีเกียรติ มีนะกนิษฐ

ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นเสียงข้างน้อย

 

ถือว่าการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ผู้ถูกร้องทั้งในข้อเท็จจริงและในข้อกฎหมาย ถูกต้องต่อเนื่องกันมาโดยตลอดแล้ว และเมื่อมีการเข้าสู่ตำแหน่งโดยชอบอย่างเป็นทางการแล้ว และได้มีการใช้อำนาจบริหารประเทศตามความเป็นจริง

ระยะเวลาหรือวาระการดำรงตำแหน่งจึงต้องเริ่มนับทันที ยิ่งเมื่อรัฐธรรมนูญใหม่กำหนดระยะเวลาดังกล่าวไว้ ยิ่งแสดงให้เห็นว่า หากมีการดำรงตำแหน่งดังกล่าวมาเป็นระยะเวลากว่า 8 ปีแล้ว ไม่ต้องการให้ผู้นั้นดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญใหม่นี้อีก

นายทวีเกียรติบันทึกความเห็นส่วนตนไว้ว่า ผู้ถูกร้องจึงดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีครบกำหนดเวลาตามรัฐธรรมนูญ ความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีของผู้ถูกร้องจึงสิ้นสุดลงตามรัฐธรรมนูญ 2560 นับแต่วันที่ศาลรัฐธรรมนูญสั่งหยุดปฏิบัติหน้าที่ 24 สิงหาคม 2565 แต่ให้อยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 168 วรรคหนึ่ง (1)

ทุกบรรทัดในความเห็นของ ศ.ดร.ทวีเกียรติ ได้เสนอเหตุผลตามหลักการของระบอบประชาธิปไตยไว้อย่างดีเยี่ยม… (เนื่องจากมีความยาวมาก ทีมวิเคราะห์นำมาลงได้บางส่วน)

 

จริยธรรมของผู้มีอำนาจ เป็นเรื่องสำคัญ

ไม่ควรฝ่าฝืนกฎหมายเสียเอง

 

การที่บ้านเมืองอยู่ได้โดยปกติสุขมีความสงบเรียบร้อย มิใช่เป็นเพราะการบังคับใช้กฎหมายแต่เพียงอย่างเดียว ซึ่งมีผลต่อการควบคุมพฤติกรรมของบุคคลเพียงเล็กน้อยเท่านั้น… หากต้องอาศัยสำนึกที่ดี (good conscience) จริยธรรม (moral) และสิ่งที่พึงประพฤติปฏิบัติ (tradition) ซึ่งมีผลควบคุมพฤติกรรมของบุคคลเป็นส่วนใหญ่ด้วย

หลายเรื่องที่แม้ไม่ผิดกฎหมายแต่ผิดศีลธรรม (not illegal but it is wrong or immoral) ก็ไม่ควรทำ

เช่น การพูดเท็จอันเป็นต้นเหตุแห่งการปิดบังหรือบิดเบือนความจริงทั้งมวล แม้ส่วนใหญ่จะไม่เป็นความผิดตามกฎหมาย แต่ผู้ที่มีจริยธรรมหรือมีจิตสำนึกที่ดีแม้รู้ว่าไม่ผิดกฎหมายก็จะไม่ทำ ยิ่งหากเป็นผู้นำหรือผู้ที่มีตำแหน่งระดับสูงเป็นที่เชื่อถือของประชาชนยิ่งต้องประพฤติปฏิบัติให้เป็นตัวอย่างที่ดีแก่คนทั่วไป…

วิกฤตทางรัฐธรรมนูญที่หาทางออกไม่ได้ เหตุส่วนหนึ่งเกิดจากการที่มีผู้ไม่นำพาหรือไม่นับถือหรือยำเกรงกฎเกณฑ์การปกครองบ้านเมือง ทุจริตฉ้อฉลบิดเบือนอำนาจหรือขาดความตระหนักสำนึกรับผิดชอบต่อประเทศชาติและประชาชนจนทำให้การบังคับใช้กฎหมายไม่เป็นผลซึ่งจำต้องป้องกันและแก้ไขด้วยการปฏิรูปการศึกษาและการบังคับใช้กฎหมายและเสริมสร้างความเข้มแข็งของระบบคุณธรรมและจริยธรรม

แต่เหตุอีกส่วนเกิดจากกฎเกณฑ์การปกครองบ้านเมืองที่…ให้ความสำคัญแก่รูปแบบและวิธีการยิ่งกว่าหลักการพื้นฐานในระบบประชาธิปไตยหรือไม่อาจนำกฎเกณฑ์ที่มีอยู่มาใช้แก่พฤติกรรมของบุคคลและสถานการณ์ในยามวิกฤตที่มีรูปแบบและวิธีการแตกต่างไปจากเดิมให้ได้ผล…

ข้อความตาม พ.ร.บ.นี้มีความมุ่งหมายไปที่ “ผู้ใช้อำนาจ” หรือผู้บริหารที่ “เข้ามามีอำนาจในการปกครองบ้านเมือง” มิได้มุ่งหมายไปที่ “บุคคลธรรมดา” หรือประชาชนโดยทั่วไปที่มิได้มีอำนาจในการปกครองบ้านเมือง

สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรผู้บัญญัติกฎหมายให้ประชาชนปฏิบัติก็ดี

ฝ่ายบริหารผู้มีอำนาจในการบังคับใช้กฎหมายก็ดี

ศาลผู้พิจารณาตัดสินลงโทษการกระทำที่ฝ่าฝืนจริยธรรมหรือกฎหมายก็ดี

ต้องประพฤติปฏิบัติตนให้เป็นตัวอย่างในการปฏิบัติตามกฎหมายที่ตนบัญญัติขึ้น (ฝ่ายนิติบัญญัติ) บังคับใช้ (ฝ่ายบริหาร) และตัดสินลงโทษผู้กระทำความผิด (ฝ่ายตุลาการ)

เพราะหากผู้มีอำนาจกระทำตนฝ่าฝืนกฎหมายเสียเอง แม้เป็นเรื่องเล็กน้อย จะเป็นเหตุให้ประชาชนทั่วไปรู้สึกถึงความไม่เป็นธรรมและอาจประพฤติตนตามอย่าง คือไม่มีจริยธรรม ไม่เคร่งครัดปฏิบัติตามกฎหมาย

อนึ่ง การไม่อดทนที่จะเคารพกติกา เปลี่ยนแปลง “สัญญาประชาคม” อยู่เรื่อยๆ ทำให้คนทั้งหลายขาดศรัทธาในการเคารพสัญญานั้นๆ

 

ทำไมต้องกำหนดวาระผู้ดำรงตำแหน่ง?

 

กรณีตามคำร้องพิจารณาแล้วเห็นว่าขั้นแรกต้องแยกประเด็นระหว่างการกำหนดวาระผู้ดำรงตำแหน่ง (a term limit) ซึ่งเป็นเรื่องของการควบคุมการใช้อำนาจโดยระยะเวลากับการเข้าสู่ตำแหน่งนายกรัฐมนตรีซึ่งเป็นกระบวนการเพื่อให้เกิดความชอบธรรมในการใช้อำนาจโดยรายละเอียดดังนี้

1. การกำหนดวาระผู้ดำรงตำแหน่ง (a term limit) สำหรับผู้บริหารระดับสูงของรัฐเพื่อมิให้มีการสร้างอิทธิพลนั้นปรากฏมากขึ้นตามลำดับตลอดระยะเวลากว่า 20 ปีที่ผ่านมา การมีกฎหมายออกมาเพื่อกำหนดระยะเวลาดังกล่าวจนเป็นที่ประจักษ์ดังจะเห็นได้หลายกรณี เช่น ข้าราชการพลเรือนที่มีตำแหน่งบริหารให้มีการสับเปลี่ยนหมุนเวียน ไม่ใช่อยู่ปฏิบัติหน้าที่เดียวติดต่อกันเป็นเวลานานเกิน 4 ปี

1.1 การกำหนดวาระการดำรงตำแหน่งอยู่บนหลัก “สัญญาประชาคม” โดยถือผลประโยชน์ของประชาชนเป็นที่ตั้ง กล่าวคือ การปกครองต้องให้ประชาชนมีส่วนร่วม ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองอยู่ในฐานะเป็นตัวแทนของประชาชน ไม่ว่าจะเป็นฝ่ายนิติบัญญัติหรือฝ่ายบริหารต้องปฏิบัติหน้าที่ให้สำเร็จลุล่วงภายในเวลาที่กำหนด (ตามวาระ) การกำหนดระยะเวลาการดำรงตำแหน่งทำให้เกิดการปรับเปลี่ยนทั้งแนวทางการเมืองและการดำรงตำแหน่งใหม่ของ ส.ส.และนายกรัฐมนตรีอันเป็นการให้สิทธิและเสรีภาพแก่ผู้มีสิทธิเลือกตั้งอันจะมีผลต่อประชาชนในอนาคตเป็นระยะๆ ไป ไม่ผูกขาดหยุดนิ่งกับคนใดคนหนึ่งหรือกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง

1.2 การกำหนดจำกัดระยะเวลาดำรงตำแหน่งเฉพาะของนายกรัฐมนตรีก็มิใช่เป็นเรื่องใหม่ที่ปรากฏครั้งแรกในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน หากแต่มีบัญญัติไว้ตั้งแต่ในรัฐธรรมนูญ 2550 ในมาตรา 171 วรรคสุดท้าย มาแล้ว

1.3 การที่รัฐธรรมนูญบัญญัติเงื่อนไขคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของนายกรัฐมนตรีระบุแตกต่างไปจากคณะรัฐมนตรีซึ่งไม่มีกำหนดระยะเวลาเพราะต้องรับผิดชอบร่วมกันตามวาระของนายกรัฐมนตรีอยู่แล้ว ในขณะที่ ส.ส. และ ส.ว. หรือองค์กรอิสระอื่นๆ ต่างมีกำหนดวาระไว้ทั้งสิ้น และบางตำแหน่งห้ามเป็นซ้ำ ตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้ารัฐบาลผู้ใช้อำนาจรัฐที่สำคัญจึงต้องมีบทบัญญัติและกำหนดเงื่อนไขเอาไว้โดยเฉพาะ แตกต่างจากตำแหน่งอื่นๆ

จึงเป็นที่เห็นได้ชัดว่า การกำหนดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 264 วรรคสอง นี้กำหนดไว้อย่างตั้งใจ เป็นการย้ำถึงเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญที่ต้องการจำกัดวาระการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเท่านั้น

 

อำนาจนายกฯ ยิ่งเป็นนานจะผูกขาดอำนาจได้

 

1.4 มาตรา 158 วรรคสี่ เป็นบทบัญญัติว่าด้วยการจำกัดระยะเวลาการดำรงตำแหน่งเฉพาะของผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเท่านั้น มิได้ใช้กับรัฐมนตรีเพราะมีเจตนารมณ์เพื่อต้องการมิให้เกิดการผูกขาดอำนาจในทางการเมืองยาวนานเกินไป ทั้งนี้ เนื่องจากนายกรัฐมนตรีเป็นตำแหน่งทางการเมืองที่มีบทบาทสำคัญและมีอำนาจสูงสุดของฝ่ายบริหารในการบริหารราชการแผ่นดิน หากให้มีการดำรงตำแหน่งติดต่อกันเป็นเวลานานโดยไม่มีการจำกัดระยะเวลาหรือวาระไว้ ย่อมมีโอกาสขยายอิทธิพลและเครือข่ายทางการเมืองด้วยอำนาจทางบริหารที่นายกรัฐมนตรีสามารถโยกย้ายข้าราชการได้ทุกระดับ อันนำไปสู่การผูกขาดอำนาจแทรกแซง การทำงานของข้าราชการ ทหาร ตำรวจ และหน่วยงานต่างๆ ของรัฐ ตลอดจนการสรรหาบุคคลเข้าสู่องค์กรอิสระต่างๆ

ทำให้เกิดการยึดมั่นในตัวบุคคลเป็นผลให้กลไกในการตรวจสอบถ่วงดุลซึ่งเป็นรากฐานของการปกครองระบอบประชาธิปไตยถูกทำลายลงในที่สุด กลายเป็นการนำพาประเทศชาติไปสู่ระบอบอำนาจนิยมด้วยการยึดมั่นในตัวบุคคลมากกว่าหลักการประชาธิปไตยที่ต้องมีการหมุนเวียนเปลี่ยนไปได้อันอาจเป็นต้นเหตุให้เกิดวิกฤตทางการเมืองขึ้นได้

การจำกัดระยะเวลาหรือวาระการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีตามมาตรา 158 วรรคสี่ จึงมีความสำคัญและจำเป็นอย่างยิ่งเพื่อความมั่นคงและความมีเสถียรภาพในทางการเมือง เปิดโอกาสให้มีการเปลี่ยนแปลงนายกรัฐมนตรีเพื่อเป็นทางเลือกใหม่ให้เข้ามาตรวจสอบเปลี่ยนแปลงทบทวนสิ่งต่างๆ ที่ผู้มีอำนาจอยู่ก่อนทำไว้ได้ และควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจอันเป็นหลักประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชน

1.5 ตามรัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 171 วรรคสี่มีเจตนารมณ์ผ่าน “ประชามติ” ว่าต้องการที่จะห้ามมิให้นายกรัฐมนตรีดำรงตำแหน่งยาวนานเกินกว่าแปดปี เพื่อมิให้อยู่ในอำนาจนานเกินไปจน “เกิดการผูกขาดอำนาจในทางการเมือง” จึงต้องตีความในทางควบคุมอำนาจอย่างเคร่งครัด คือ ต้องเป็นไปตามบทบัญญัติที่ชัดเจนแล้ว

ดังนั้น เมื่อรัฐธรรมนูญให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีได้ไม่เกิน 8 ปี และไม่ได้ยกเว้นให้กับนายกรัฐมนตรีที่ตำแหน่งมาก่อนวันที่รัฐธรรมนูญประกาศใช้ จึงต้องนำระยะเวลาดำรงตำแหน่งก่อนรัฐธรรมนูญประกาศใช้มานับรวมเข้าไปด้วย

ทั้งนี้เพราะเป็นเรื่องคุณสมบัติหรือเงื่อนไขของการดำรงตำแหน่งทางการเมืองที่ต้องควบคุมและจำกัดอำนาจนั่นเอง…

ในทางข้อเท็จจริงเมื่อพิจารณาจากพฤติกรรมทางการเมืองของสังคมไทยเอง จากการที่มีนายกรัฐมนตรีเป็นเวลายาวนานโดยอนุมานจากประสบการณ์ในอดีตที่เกิดขึ้นในการเมืองไทยว่าหากผู้ใดมีอำนาจสูงสุดทางการเมือง ผู้นั้นก็สามารถสร้างอิทธิพลและเครือข่ายอำนาจได้อย่างแข็งแกร่งเครือข่ายอำนาจนั้นมีความคงทนยืนยาว แม้ว่าบางช่วงผู้นั้นอาจไม่ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี แต่อิทธิพลทางการเมืองก็ยังคงดำรงอยู่อย่างเข้มข้น และหากไม่ได้จำกัดระยะเวลารวมของการดำรงตำแหน่งเอาไว้ก็จะทำให้เกิดการใช้อิทธิพลผูกขาดอำนาจได้เป็นเวลายาวนานไม่จบสิ้น

1.6 เมื่อเจตนารมณ์ของการกำหนดวาระเป็นเพียงการควบคุมอำนาจมิให้ “เกิดการผูกขาดอำนาจในทางการเมือง” จึงต้องตีความไปในทางควบคุมอำนาจ หากประสงค์จะไม่นำวาระ 8 ปีมาใช้กับนายกรัฐมนตรีที่ว่าดำรงตำแหน่งมาก่อน รัฐธรรมนูญจะต้องบัญญัติกำหนดไว้ในบทเฉพาะกาลให้ชัดเจนตามหลักกฎหมายมหาชนที่ว่า “ไม่มีกฎหมาย ไม่มีอำนาจ”

มิใช่ว่า “ถ้าไม่มีกฎหมายห้าม แสดงว่าใช้อำนาจได้” อันเป็นการส่งเสริมการใช้อำนาจโดยไม่มีกฎหมายให้ซึ่งตรงข้ามกับหลักประชาธิปไตย หลักนิติรัฐหรือหลักนิติธรรมโดยสิ้นเชิง ดังนั้น เมื่อไม่ยกเว้นไว้ก็ต้องนำมาใช้ทันที

 

ประชาชนอ่านแล้วตัดสินกันเอาเอง

 

ศาสตราจารย์ ดร.ทวีเกียรติ มีนะกนิษฐ เป็นนักนิติศาสตร์ จบปริญญาตรีและโทจากคณะนิติศาสตร์ ธรรมศาสตร์ ปริญญาเอก (เกียรตินิยม) Doctorat en droit p?nal mention tr?s honorable, l’Universit? de Nancy II, France

เคยดำรงตำแหน่งอาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เคยเป็นกรรมการ ปปง. รองอธิการบดี มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ศูนย์รังสิต ฯลฯปัจจุบันดำรงตำแหน่งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ตั้งแต่ 21 ตุลาคม พ.ศ.2556

กำลังจะครบวาระเร็วๆ นี้

https://twitter.com/matichonweekly/status/1552197630306177024