บทความพิเศษ

ชำนาญ จันทร์เรือง

 

การตีความรัฐธรรมนูญ

 

ประเด็นกฎหมายกับการเมืองที่ร้อนแรงที่สุดในตอนนี้น่าจะคือประเด็นที่ว่าเมื่อใดการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีจะครบระยะเวลา 8 ปี ซึ่งเป็นข้อจำกัดตามรัฐธรรมนูญ ปี 2560 มาตรา 158 วรรคท้ายที่บัญญัติให้นายกรัฐมนตรีจะดำรงตำแหน่งรวมกันแล้วเกินแปดปีมิได้ ทั้งนี้ ไม่ว่าจะเป็นการดำรงตำแหน่งติดต่อกันหรือไม่ แต่มิให้นับรวมระยะเวลาในระหว่างที่อยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปหลังพ้นตำแหน่ง

ซึ่งก็มีการตีความไปได้ใน 3 แนวทาง หรือ 3 ฝ่าย คือ

ฝ่ายที่หนึ่ง คือ ฝ่ายนักวิชาการและประชาชนทั่วไปเห็นว่าครบในวันที่ 23 สิงหาคม 2565 (นับรวมในสมัยรัฐธรรมนูญ ปี 2557 ด้วย)

ฝ่ายที่สอง คือ ฝ่ายกฎหมายของรัฐบาลและฝ่ายกฎหมายของสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร เห็นว่าครบในวันที่ 5 เมษายน 2568 (นับตั้งแต่วันที่รัฐธรรมนูญ ปี 2560 ประกาศใช้เมื่อ 6 เมษายน 2560)

และ ฝ่ายที่สาม คือฝ่ายกองเชียร์รัฐบาล คนในรัฐบาลและอดีตกรรมการร่างรัฐธรรมนูญบางคน เห็นว่าครบ 8 มิถุนายน 2570 (นับตั้งแต่ 9 มิถุนายน 2562 ซึ่งเป็นวันประกาศแต่งตั้งนายกฯ หลังเลือกตั้งทั่วไปตามรัฐธรรนูญ ปี 2560 โดยผ่านการนำเสนอจากสภาฯตามมาตรา 159 ) โดยต่างฝ่ายต่างอ้างเหตุผลมาหักล้างกัน ซึ่งสุดท้ายจะไปจบที่ศาลรัฐธรรมนูญว่าจะวินิจฉัยออกมาอย่างไร (แต่ ณ ปัจจุบัน (12 สิงหาคม) เรื่องยังไม่ถึงศาลรัฐธรรมนูญเลย ซึ่งไม่น่าจะทัน 23 สิงหาคมนี้ และถึงแม้ว่าจะถึงมือศาลรัฐธรรมนูญ ในที่สุดก็ต้องดูว่าคำขอหรือคำร้องที่จะให้วินิฉัยเป็นอย่างไร เพราะโดยปกติแล้วศาลย่อมที่จะไม่วินิจฉัยเกินคำขอ)

อย่างไรก็ตาม ก่อนที่จะมีคำวินิฉัยออกมา ผมอยากนำหลักการการตีความรัฐธรรมนูญที่ยึดถือเป็นมาตรฐานทางวิชาการที่ได้รับการยอมรับเป็นการทั่วไปว่ามีอะไรบ้าง

 

1.หลักการทั่วไป

1.1 การตีความตามตัวอักษร

เป็นการค้นหาความหมายของบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ โดยการอ่านตัวบทและพิจารณาในแง่ของคำศัพท์และรูปประโยค ซึ่งจะเน้นในเรื่องความหมายของคำศัพท์ที่มีความหมายพิเศษในทางกฎหมายแตกต่างจากความหมายตามความเข้าใจของบุคคลทั่วไป ดังนี้

1.1.1 การหาความหมายจากตัวบท (Literal Rule) การตีความโดยอาศัยหลักนี้ ถือว่าเจตนาของผู้ร่างรัฐธรรมนูญนั้นแสดงออกโดยตัวอักษรที่เขียนไว้ และถ้ามีการตีความแตกต่างไปโดยสิ้นเชิงจากตัวอักษรถือว่าเป็นการเดา ไม่ใช่การตีความ

ถ้าถ้อยคำของบทบัญญัติชัดเจนแล้วก็ต้องตีความตามความหมายปกติธรรมดาของภาษาที่ใช้และเข้าใจกันโดยคนทั่วไป

การตีความตามตัวอักษรถือว่าการทำความเข้าใจบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญนั้น ต้องถือว่าถ้อยคำที่ใช้ในรัฐธรรมนูญทุกถ้อยคำมีความหมายในหมวดเดียวกันหรือเรื่องเดียวกันแล้วจะมีความหมายเดียวกัน ถ้าถ้อยคำต่างกันให้สันนิษฐานไว้ก่อนว่ามีความหมายต่างกัน

ถ้อยคำมีความหมายชัดเจนอย่างไรก็ต้องว่าไปตามนั้น จะให้ความหมายนอกถ้อยคำไม่ได้

1.1.2 การหาความหมายจากบริบท (Context)

ในกรณีที่ถ้อยคำหรือความหมายของบทบัญญัติใดของรัฐธรรมนูญไม่ชัดเจน ผู้ตีความอาจจะอาศัยสิ่งช่วยจากส่วนอื่นในรัฐธรรมนูญนั้นเองคือดูจากบริบทมาพิจารณาประกอบได้ ทั้งนี้ โดยอาศัยหลักอันเป็นที่ยอมรับกันในทางกฎหมายว่า จากสิ่งที่กล่าวมาข้างต้นและสิ่งซึ่งตามหลังมาจะทำให้ได้การตีความที่ดีที่สุด และในสิ่งที่เกี่ยวโยงกันนั้น เมื่อรู้อันหนึ่งแล้วอันอื่นก็จะรู้ได้ด้วย หลักที่กล่าวมานี้เรียกกันว่า หลักสิ่งเชื่อมโยงซึ่งมีที่มาจากภาษิตกฎหมายว่า อะไรที่ไม่เป็นที่รู้จักจากตัวของผู้นั้นสามารถจะรู้จักได้จากสิ่งที่เกี่ยวข้องใกล้ชิด

1.2 การตีความโดยอาศัยประวัติความเป็นมาของรัฐธรรมนูญ

การศึกษาประวัติความเป็นมาของรัฐธรรมนูญช่วยให้เข้าใจตัวบทบัญญัติได้ดียิ่งขึ้น ประวัติความเป็นมาอาจศึกษาไปไกลถึงต้นตอของรัฐธรรมนูญที่นำรูปแบบมาจากต่างประเทศและรวมถึงพัฒนาการของคำพิพากษาของศาลและบทความทางวิชาการที่เกี่ยวข้อง ซึ่งจะทำให้เข้าใจสภาพทั่วไปของบทบัญญัติได้ดียิ่งขึ้น

1.3 การตีความโดยหลักตรรกวิทยา

การตีความโดยหลักตรรกวิทยามีลักษณะที่คล้ายคลึงกับหลักการตีความโดยยึดตัวอักษรโดยเริ่มต้นจากการพิจารณาตัวบทรัฐธรรมนูญว่ามีปัญหาความคลุมเครือหรือไม่ และพิจารณากว้างออกไปถึงโครงสร้างของกฎหมาย ได้แก่ การแบ่งหมวดหมู่ ตลอดจนหัวข้อ เพราะอาจมีสิ่งชี้ให้เห็นเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญได้

การพิจารณาถ้อยคำหรือข้อความใช้หลักพิจารณาเช่นเดียวกับหลักตีความตามตัวอักษรแต่ต้องพิจารณาถ้อยคำที่เป็นปัญหานั้นว่าเป็นคำที่มีความหมายอย่างกว้างหรือความหมายอย่างแคบ ถ้าเป็นคำความหมายอย่างกว้างก็อาจเปิดช่องให้ตีความขยายความได้

1.4 การตีความโดยพิจารณาวัตถุประสงค์

รัฐธรรมนูญที่ประกาศใช้บังคับมานาน เมื่อเวลาล่วงเลยสภาพของสังคม เศรษฐกิจ การเมือง ได้เปลี่ยนแปลงไป เจตนารมณ์อันแท้จริงของผู้ร่างรัฐธรรมนูญในขณะนั้นไม่อาจนำมาใช้ให้เข้ากับข้อเท็จจริงในสังคมปัจจุบันได้ เพื่อให้รัฐธรรมนูญสามารถใช้บังคับได้และทันสมัยอยู่เสมอ

จึงจำเป็นต้องตีความโดยการพิจารณาวัตถุประสงค์ที่เป็นความมุ่งหมาย (Purposes) ของรัฐธรรมนูญเป็นเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญเอง ไม่ใช่เพียงเจตนารมณ์ของผู้ร่างรัฐธรรมนูญ (ที่เป็นตัวบุคคล) เท่านั้น

เช่น รัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกาที่บัญญัติมาเป็นเวลานานกว่าสองร้อยปีแต่ก็ยังใช้บังคับอยู่ในปัจจุบัน

หลักการตีความเช่นนี้มีผลให้เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญเปลี่ยนแปลงไปตามสภาวะของสังคมที่แปรเปลี่ยนไปโดยไม่ต้องแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ

 

2.เครื่องมือที่ช่วยในการตีความรัฐธรรมนูญ

นอกจากการพิจารณาจากตัวบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญข้อความในคำปรารภ ข้อความในมาตราใกล้เคียงกันแล้ว ยังมีสิ่งอื่นที่อาจใช้เป็นเครื่องมือค้นหาความหมายเพื่อช่วยในการตีความรัฐธรรมนูญ ดังนี้

2.1 รายงานการประชุมร่างรัฐธรรมนูญ ไม่ว่ารายงานของคณะกรรมาธิการยกร่าง รายงานการประชุมของสภาที่พิจารณาร่างรัฐธรรมนูญหรือคณะกรรมาธิการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญนั้นๆ ตลอดจนคำแปรญัตติต่างๆ ซึ่งในกรณีนี้ก็ได้มีการนำบันทึกการประชุมของคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ ปี 2560 ออกมาเปิดเผย ทำให้น้ำหนักของความเชื่อโน้มเอียงไปในความเชื่อว่าจะต้องพ้นตำแหน่งในวันที่ 24 สิงหาคม 2565 นี้ได้รับการพูดถึงมากขึ้น

2.2 บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ ซึ่งอาจแสดงความเหมือนหรือความแตกต่างในการใช้ถ้อยคำเมื่อเปรียบเทียบกับรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ซึ่งในกรณีใกล้เคียงกันนี้รัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 มาตรา 171 วรรคท้าย บัญญัติไว้ว่า “นายกรัฐมนตรีจะดำรงตำแหน่งติดต่อกันเกินกว่าแปดปีไม่ได้” โดยแตกต่างจากรัฐธรรมนูญ ปี 2560 คือประเด็นห้ามเป็นติดต่อกันเท่านั้นเอง แต่รัฐธรรมนูญ ปี 2560 นั้นถึงแม้จะมีการเว้นวรรคก็นับรวมหมด

2.3 การตีความของรัฐสภาในเรื่องนั้นๆ ทั้งในอดีตและปัจจุบัน

2.4 พจนานุกรม ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญไทยเคยนำมาใช้ตีความในคดีของคุณสมัคร สุนทรเวช จนหลุดจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีมาแล้ว

2.5 ตัวบทกฎหมายซึ่งพอเทียบเคียงได้กับบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญที่จะต้องตีความ

2.6 คำวินิจฉัยของศาลหรือองค์กรผู้มีอำนาจตีความกฎหมายในประเด็นซึ่งพอเทียบเคียงได้กับบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญที่จะต้องตีความ

2.7 ธรรมเนียมปฏิบัติทางการเมืองตลอดจนคำวินิจฉัยของประธานรัฐสภา ประธานสภาผู้แทนราษฎร หรือประธานวุฒิสภาในกรณีต่างๆ ที่เคยมีมาแล้ว

2.8 ตำรากฎหมายรัฐธรรมนูญ ตลอดจนความเห็นของผู้ทรงคุณวุฒิต่างๆ ที่เคยเผยแพร่แล้ว

 

จากความเห็นของทั้งสามฝ่ายที่เห็นแตกต่างกัน โดย ฝ่ายที่หนึ่ง ถูกโต้แย้งว่าไม่สามารถย้อนหลังได้ ซึ่งผมเห็นว่าไม่ใช่เรื่องของการย้อนหลัง แต่เป็นเรื่องของความต่อเนื่อง

ส่วน ฝ่ายที่สอง ก็ถูกโต้แย้งว่าจะตัดตอนเอาเฉพาะตอนที่รัฐธรรมนูญ ปี 2560 ประกาศใช้แล้วไม่ได้ เพราะในความเป็นจริงแล้วคุณประยุทธ์เป็นนายกฯ มาตลอด

ส่วน ฝ่ายที่สาม ที่อ้างที่มาของการเข้าสู่ตำแหน่งนายกฯ ตามรัฐรรมนูญมาตรา 159 นั้นยิ่งอ้างไม่ขึ้นเพราะเป็นคนละประเด็นกัน เพราะประเด็นที่ต้องวินิจฉัยคือการจำกัดระยะเวลา (term limit) ไม่ใช่ประเด็นเรื่องของที่มาหรือการเข้าสู่ตำแหน่ง เพราะเรื่องของการจำกัดระยะเวลาไม่ได้สนใจว่าจะมาจากรัฐธรรมนูญฉบับไหน ประเด็นมีเพียงว่าเป็นนายกฯ มานานเท่าไหร่แล้วน่ะครับ

แม้ว่าโดยส่วนตัวแล้วผมเห็นด้วยกับความเห็นของฝ่ายที่หนึ่งที่ว่าวาระการดำรงตำแหน่งของคุณประยุทธ์จะครบในวันที่ 23 สิงหาคม 2565 นี้ก็ตาม แต่ผมไม่สามารถฟันธงลงไปได้ว่าคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญจะออกมาเช่นไร

แต่ที่แน่ๆ ศาลรัฐธรรมนูญไทยจะต้องมีคำอธิบายที่สอดคล้องกับหลักการสากลที่กำหนดให้การตีความรัฐธรรมนูญ นั้นเป็นกระบวนการค้นหาความหมายของถ้อยคำที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญว่ามีความหมายที่แท้จริงอย่างไร ซึ่งการตีความรัฐธรรมนูญจำเป็นต้องอาศัยบริบทในทางการเมือง เศรษฐกิจ สังคม และประโยชน์สาธารณะมาใช้ประกอบในการตีความรัฐธรรมนูญอีกด้วย

อย่างไรก็ตาม หลักเกณฑ์ในการตีความดังที่ได้กล่าวมานั้นถือเป็นเพียงเครื่องมือช่วยในการค้นหาความหมายที่แท้จริงของถ้อยคำในรัฐธรรมนูญส่วนหนึ่งเท่านั้น มิใช่เป็นสูตรสำเร็จในการตีความแต่อย่างใด แต่สิ่งสำคัญที่สุดในการตีความรัฐธรรมนูญ คือ ผลของการตีความของศาลรัฐธรรมนูญจะต้องสมเหตุสมผล นำไปสู่จุดหมายเพื่อให้เกิดความเป็นธรรม ไม่ขัดต่อสามัญสำนึกและไม่ทำให้เกิดผลประหลาด (absurd) เหมือนหลายๆ คดีที่ผ่านมา

สะดวก ฉับไว คุ้มค่า สมัครสมาชิกนิตยสารมติชนสุดสัปดาห์ได้ที่นี่https://t.co/KYFMEpsHWj

— MatichonWeekly มติชนสุดสัปดาห์ (@matichonweekly) July 27, 2022