“เขตห้ามบิน ไม่เพียงแต่จะช่วยปกป้องยูเครนเท่านั้น แต่จะช่วยคุ้มครองประเทศในกลุ่มพันธมิตรแอตแลนติกจากการโจมตีทางอากาศของรัสเซียอีกด้วย”

ประธานาธิบดีเซเลนสกี

“ถ้าเรา [นาโต] กระทำ [ตามคำขอของประธานาธิบดีเซเลนสกี] เราจะจบลงด้วยการเกิดของสงครามเต็มรูปในยุโรป… นี่เป็นเหตุผลว่าทำไมเราตัดสินใจเรื่องนี้ด้วยความเจ็บปวด”

เจนส์ สโตลเต็นเบิร์ก (เลขาธิการนาโต)

จากถ้อยแถลงที่เกิดขึ้นครั้งแล้วครั้งเล่าของประธานาธิบดีเซเลนสกี และเกิดอย่างต่อเนื่องมาโดยตลอดนับตั้งแต่กองทัพรัสเซียตัดสินใจยาตราทัพเข้าสู่ดินแดนของยูเครนเมื่อวันที่ 24 กุมภาพันธ์ที่ผ่านมา คือคำขอให้สหรัฐอเมริกาและองค์การสนธิสัญญาแอตแลนติกเหนือ (นาโต) กำหนดให้น่านฟ้าของยูเครนเป็น “เขตห้ามบิน” (no-fly zone)

แต่จะเห็นได้ชัดว่าแม้กองทัพรัสเซียจะโจมตียูเครนหนักเพียงใดก็ตาม รัฐบาลตะวันตกก็ไม่ยอมตอบรับคำร้องขอของผู้นำยูเครนแต่อย่างใด จนทำให้คนบางส่วนมีความรู้สึกว่า ในสถานการณ์สงครามที่กำลังเกิดขึ้นนั้น เสมือนกับการที่ตะวันตกทิ้งยูเครนให้ต้องเผชิญกับการโจมตีของรัสเซียอย่างโดดเดี่ยว

ดังนั้น บทความนี้จะนำเสนออย่างสังเขปถึงแนวคิดด้านความมั่นคงที่เรียกว่า “เขตห้ามบิน” คืออะไร หากมีการประกาศใช้แล้ว จะเกิดผลอะไรตามมา และถ้าไม่ประกาศใช้แล้ว ฝ่ายตะวันตกจะมีอะไรเป็นทางเลือก?

 

นิยาม

แนวคิดเรื่องการประกาศ “เขตห้ามบิน” เป็นเรื่องใหม่ในทางการเมืองระหว่างประเทศ และเป็นแนวคิดที่เกิดขึ้นในยุคหลังสงครามเย็น และหากย้อนกลับไปในยุคสงครามเย็น เราจะไม่เห็นแนวคิดนี้มาก่อน ดังนั้น การทำความเข้าใจในเรื่องนิยามจึงเป็นสิ่งที่มีความสำคัญสำหรับสถานการณ์ในปัจจุบัน

ความหมายโดยทั่วไปของ “เขตห้ามบิน” คือการไม่อนุญาตให้อากาศยานทุกชนิดหรือบางชนิดบินเข้าสู่พื้นที่ทางอากาศที่ถูกกำหนดเป็น “เขตห้วงห้าม” ซึ่งพื้นที่ดังกล่าวอาจจะหมายถึงน่านฟ้าของประเทศเป้าหมาย หรืออาจเป็นเพียงน่านฟ้าของพื้นที่ส่วนใดส่วนหนึ่งโดยเฉพาะ

เมื่อมีการกำหนดเขตพื้นที่ดังกล่าวแล้ว จะต้องมีประเทศหนึ่งหรือมากกว่าหนึ่งเข้ามาเป็นผู้ควบคุม และฝ่ายที่เป็นผู้ควบคุมจะต้องพร้อมที่จะใช้กำลัง

ในอีกด้านหนึ่งการกำหนดเขตห้ามบินเกิดเพื่อป้องกันการโจมตีพลเรือนจากกำลังรบทางอากาศ ฉะนั้น การกำหนดนี้คือการไม่ยอมให้รัฐเป้าหมายเป็นฝ่ายได้เปรียบในฐานะของการเป็น “ผู้ครองอากาศ” หรือในอีกด้านมีความหมายโดยตรงคือ “การควบคุมน่านฟ้าในพื้นที่การรบ”

ซึ่งการประกาศการควบคุมพื้นที่ทางอากาศเช่นนี้จึงมีนัยทั้งทางการเมืองและการทหาร อีกทั้งมีความหมายโดยเฉพาะว่า อากาศยานของประเทศเป้าหมายจะไม่ได้รับอนุญาตให้ล่วงล้ำเข้าในพื้นที่ดังกล่าวได้เลย

การประกาศจึงต้องมีมาตรการที่เข้มแข็งในการควบคุม กล่าวคือ อากาศยานของประเทศเป้าหมายที่ล่วงล้ำเข้ามาจะถูกแจ้งเตือนให้กลับออกไป และการละเมิดอาจจะถูกตอบโต้ในทางทหาร

ซึ่งเงื่อนไขพื้นฐานเช่นนี้ทำให้การประกาศที่เกิดขึ้นมีลักษณะของ “การใช้กำลังบังคับ” เช่น การยิงอากาศยานที่ล่วงล้ำเข้ามา เป็นต้น

ในบางกรณี มาตรการดังกล่าวอาจกินความถึงการทำลายอากาศยานของประเทศเป้าหมาย หรือทำลายสนามบินในพื้นที่ใกล้เคียงสำหรับเครื่องบินและเฮลิคอปเตอร์ที่อาจจะถูกใช้เพื่อการละเมิดเขตที่ประกาศนี้

ซึ่งการใช้มาตรการเช่นนี้จึงอาจทำให้ไม่สามารถควบคุมความขัดแย้งได้ และยังอาจมีค่าใช้จ่ายในทางเศรษฐกิจมากด้วย เพราะต้องการการบินลาดตระเวนและการเฝ้าตรวจทางอากาศอย่างต่อเนื่อง

จากนิยามในเบื้องต้นดังที่กล่าวแล้ว จะเห็นได้ว่าความหมายของเขตห้ามบินมีความละเอียดอ่อนอย่างมาก และการบังคับใช้มาตรการเช่นนี้มีความล่อแหลมในตัวเอง โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากการบังคับใช้เกิดขึ้นกับรัฐมหาอำนาจใหญ่ที่มีขีดความสามารถทางทหารอย่างมากแล้ว ความสำเร็จจะเป็นไปได้จริงเพียงใด

และผลสืบเนื่องที่สำคัญคือ อาจส่งผลให้เกิดการยกระดับสงครามอีกด้วย

 

บทเรียน

มาตรการประกาศเขตห้ามบินเคยถูกนำออกมาบังคับใช้ในยุคหลังสงครามเย็นใน 4 กรณี คือ

1) การประกาศเขตห้ามบินของสหรัฐ อังกฤษ และฝรั่งเศสในพื้นที่ภาคเหนืออิรักในสงครามอ่าวเปอร์เซียในช่วงปี 1991-2003 เพื่อป้องกันการโจมตีทางอากาศต่อชาวเคิร์ด

2) การประกาศเขตห้ามบินเหนือพื้นที่ภาคใต้ของอิรักในช่วงระยะเวลาเดียวกัน เพื่อป้องกันการโจมตีทางอากาศต่อชาวอิรักนิกายชีอะห์

3) การประกาศเขตห้ามบินในสงครามบอสเนียในช่วงปี 1993-1995 เพื่อป้องกันการโจมตีทางอากาศต่อเป้าหมายพลเรือน

4) การประกาศเขตห้ามบินเหนือลิเบียในช่วงสงครามกลางเมืองในปี 2011 เพื่อป้องกันการโจมตีทางอากาศและเพื่อบังคับให้ลิเบียปฏิบัติตามข้อมติของสหประชาชาติ

อย่างไรก็ตาม คงไม่ใช่เรื่องง่ายที่จะประเมินว่าการออกมาตรการบังคับทั้งสี่กรณีเช่นนี้ประสบความสำเร็จเพียงใด

แต่คงต้องยอมรับว่า มาตรการเช่นนี้สร้างผลในทางจิตวิทยาอย่างมาก เพราะเป็นสัญญาณถึงการใช้อำนาจที่จะเข้าควบคุมน่านฟ้าของพื้นที่เป้าหมาย

ทั้งยังสร้างความมั่นใจให้แก่ประชาชนว่าพวกเขาจะไม่ถูกโจมตีทางอากาศ

แม้จะพบความจริงในกรณีนี้ว่า คู่ขัดแย้งอีกฝ่ายไม่มีขีดความสามารถของกำลังรบทางอากาศขนาดใหญ่ และการบังคับใช้มาตรการนี้ก็ไม่ต้องกังวลถึงการขยายความขัดแย้งแต่อย่างใด

 

ปัญหา

แน่นอนว่าถ้าประเทศเป้าหมายไม่ใช่รัฐมหาอำนาจใหญ่ และไม่มีขีดความสามารถของกำลังทางอากาศ จนกลายเป็นข้อกังวลในทางทหารสำหรับรัฐผู้บังคับใช้แล้ว การออกมาตรการดังกล่าวในทางการเมืองและความมั่นคงอาจมีความเป็นไปได้อย่างมาก แต่ในการบังคับใช้เหนือน่านฟ้าของยูเครนมีความแตกต่างออกไป เพราะเป้าหมายคือ การบังคับใช้กับกำลังรบทางอากาศของรัสเซียซึ่งเป็นรัฐมหาอำนาจของโลก

การออกมาตรการเช่นนี้จึงถูกมองจากทางฝ่ายสหรัฐและฝ่ายตะวันตกว่า อาจนำไปสู่การยกระดับสงครามอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

และปัจจัยที่ต้องนำมาเป็นข้อพิจารณาอย่างมีนัยสำคัญคือ รัสเซียเป็นรัฐมหาอำนาจนิวเคลียร์ การบังคับใช้จึงหมายถึง การมีนโยบายที่มีการเผชิญหน้ากับรัสเซียโดยตรง เพราะกำลังรบทางอากาศจะถูกใช้ในพื้นที่การรบ อันอาจนำไปสู่เงื่อนไขของสงครามนิวเคลียร์อีกด้วย

ซึ่งแน่นอนว่า ในสภาวะเช่นนี้ ฝ่ายตะวันตกจึงยังไม่พร้อมที่จะประกาศเขตห้ามบินตามคำขอของรัฐบาลยูเครน

การประกาศจะนำไปสู่การยกระดับสงครามในตัวเอง และการยกระดับนี้อาจกลายเป็นชนวนของสงครามนิวเคลียร์

ซึ่งเราอาจต้องยอมรับในกรณีนี้ว่า โลกตะวันตกยังคงมีความกังวลกับปัญหาสงครามนิวเคลียร์อยู่ค่อนข้างมาก

ส่วนหนึ่งอาจเป็นผลจากการที่ประธานาธิบดีปูตินประกาศให้กองกำลังอาวุธนิวเคลียร์ของรัสเซียเตรียมพร้อมในช่วงต้นของสงคราม

โลกตะวันตกจึงยังไม่ต้องการ “เสี่ยง” กับการตัดสินใจของผู้นำรัสเซีย และเป็นผู้นำในแบบที่คาดเดาการตัดสินใจไม่ได้

อย่างไรก็ตาม คำอธิบายที่ชัดเจนมาจากคำกล่าวของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศของสหรัฐที่ว่า การกำหนดเขตห้ามบินคือ “การส่งเครื่องบินของนาโตเข้าสู่น่านฟ้าของยูเครน และคอยยิงเครื่องบินของรัสเซียที่ล่วงล้ำเข้ามา” ซึ่งคำกล่าวนี้ทำให้เห็นภาพของปัญหาที่จะเกิดตามมา

ผลสืบเนื่องจากปัญหาที่กล่าวแล้วคือ การประกาศย่อมเปิดโอกาสให้รัสเซียตีความว่า สหรัฐและ/หรือนาโต ได้กลายเป็น “คู่ขัดแย้ง” ในสงครามที่เกิดขึ้นโดยตรง

ดังนั้น รัสเซียจึงมีความชอบธรรมในทางทหารที่จะใช้กำลังตอบโต้ ซึ่งก็คือการยกระดับสงครามอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

ดังคำกล่าวของประธานาธิบดีปูตินว่า ใครที่ประกาศเขตห้ามบินเหนือยูเครน รัสเซียจะถือว่าประเทศนั้นเข้าร่วมเป็นคู่ขัดแย้งในสงครามนี้ ซึ่งก็คือการยกระดับสงคราม และความขัดแย้งด้วยกำลังจะขยายวงมากขึ้น

ฉะนั้น แม้จะมีความเห็นบางส่วนที่ต้องการให้นาโตประกาศ “เขตห้ามบินอย่างจำกัด” เพื่อคุ้มครองน่านฟ้าเหนือพื้นที่การอพยพของประชาชน แต่นาโตเองก็ไม่พร้อมที่จะเสี่ยงต่อปัญหาที่จะเกิดขึ้นดังที่กล่าวมาแล้ว

นอกจากนี้ การทำสงครามของรัสเซียเป็นไปในรูปของการโจมตีทางอากาศระยะไกล และเป็นการกระทำจากฐานทัพอากาศภายในของรัสเซียเอง ไม่ได้พึ่งพาสนามบินในยูเครน

ดังนั้น เขตห้ามบินเหนือยูเครน ก็อาจไม่ใช่ปัจจัยที่จะหยุดยั้งการโจมตีของรัสเซียได้จริง ซึ่งสงครามในครั้งนี้ ทั้งรัสเซียและยูเครนไม่ได้พึ่งการใช้กำลังทางอากาศมาก และการโจมตีอีกส่วนของรัสเซียมาจากการใช้ปืนใหญ่

 

ทางเลือก

หากพิจารณาการประกาศเขตห้ามบินเหนือน่านฟ้ายูเครนจากข้อพิจารณาทางทหารดังที่กล่าวแล้ว อาจจะต้องยอมรับว่าการประกาศนี้จะไม่เครื่องมือที่เป็นประโยชน์ในการควบคุมสงคราม ในทางกลับกัน การออกมาตรการนี้อาจกลายเป็นเงื่อนไขเบื้องต้นของการกำเนิดของสงครามใหญ่ในอนาคต

ฉะนั้น ไม่ว่าเราจะเห็นใจต่อความสูญเสียของประชาชนชาวยูเครนจากการโจมตีทางอากาศของรัสเซียเช่นไร หรือเราจะไม่พอใจต่อการรุกรานของรัสเซียต่อยูเครนเช่นไรก็ตาม เราอาจต้องยอมรับความจริงในทางทหารว่า การบังคับใช้เขตห้ามบินเหนือพื้นที่ทางอากาศของยูเครนเป็น “ความเสี่ยง” ในสงคราม มากกว่าจะเป็นเครื่องมือในการ “ควบคุม” พฤติกรรมของรัสเซีย

นอกจากนี้ ประเด็นสำคัญที่จะต้องตระหนักก็คือ ประธานาธิบดีปูตินคงไม่คนที่จะ “ยอมจำนน” ด้วยการประกาศยุติปฏิบัติการทางทหารของรัสเซีย เพียงเพราะสหรัฐและนาโตบังคับใช้มาตรการนี้ อีกทั้งยังต้องระลึกเสมอว่า รัสเซียเป็นรัฐมหาอำนาจนิวเคลียร์… ความเสี่ยงของเขตห้ามบินจึงไม่ใช่เพียงเรื่องของสงครามใหญ่เท่านั้น หากเป็นเรื่องของสงครามนิวเคลียร์อีกด้วย

ทางออกที่สำคัญในประเด็นนี้จึงเป็นเรื่องของการสนับสนุนยูเครนทางด้านอาวุธ ทั้งอาวุธต่อสู้รถถังและอาวุธต่อต้านอากาศยาน แต่ไม่ใช่การควบคุมน่านฟ้า!