บทความพิเศษ

สมชัย ศรีสุทธิยากร

ศูนย์วิจัยการเมืองและการพัฒนา มหาวิทยาลัยรังสิต

 

เลือกตั้งบัตรสองใบ

เส้นทางยังยาวไกล

 

การลงมติของรัฐสภาผ่านร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเปลี่ยนระบบการเลือกตั้งเป็นบัตรสองใบ เมื่อวันที่ 10 กันยายน พ.ศ.2564 เป็นสัญญาณให้หลายคนคาดการณ์ว่า จากนี้หากมีการเลือกตั้งใหม่โฉมหน้าการเมืองไทยจะเปลี่ยนแปลงไป

ระบบการเมืองแบบส่งเสริมพรรคใหญ่ให้มีความเข้มแข็งจะเกิดขึ้น

หลายคนคาดการณ์ไปถึงว่าพรรคการเมืองขนาดใหญ่จะกินรวบการเมืองไทย พรรคเล็กๆ จะสูญสลาย

อย่างไรก็ตาม กระบวนการเปลี่ยนระบบการเลือกตั้งเป็นบัตรสองใบยังไม่จบ

ยังมีกระบวนการที่ต่อเนื่องอีกหลายขั้นตอน

อุบัติเหตุทางการเมืองยังมีโอกาสเกิดขึ้นโดยเป็นเรื่องที่ประชาชนต้องติดตาม

ทำไมต้องเปลี่ยนเป็นบัตรสองใบ

 

คนไทยคุ้นชินกับการเลือกตั้งโดยใช้บัตรสองใบในการเลือกตั้งทั่วไปตามรัฐธรรมนูญพุทธศักราช 2540 และ 2550 จำนวนทั้งหมด 6 ครั้ง

โดยครั้งแรกคือ การเลือกตั้งทั่วไปเมื่อวันที่ 6 มกราคม พ.ศ.2544 จนถึงครั้งสุดท้ายคือ 2 กุมภาพันธ์ 2557 ตลอดทั้ง 6 ครั้ง ผู้มีสิทธิเลือกตั้งจะได้รับบัตรเลือกตั้งสองใบ

ใบหนึ่งเลือกคนที่รัก อีกใบเลือกพรรคที่ชอบ

ในขณะที่สัดส่วนระหว่าง ส.ส.เขตและ ส.ส.บัญชีรายชื่อมีการเปลี่ยนแปลงกลับไปกลับมา จาก 400 : 100 ตามรัฐธรรมนูญ พุทธศักราช 2540 เป็น 400 : 80 ตามรัฐธรรมนูญพุทธศักราช 2550 และเปลี่ยนเป็น 375 : 125 ในการแก้ไขเพิ่มเติมเมื่อ พ.ศ.2554

บัตรสองใบเพิ่งมาเปลี่ยนเป็นบัตรใบเดียว ตามการออกแบบของรัฐธรรมนูญ พุทธศักราช 2560 และเพิ่งใช้กับการเลือกตั้งทั่วไปเพียงครั้งเดียว คือเมื่อวันที่ 24 มีนาคม พ.ศ.2562

ผลจากการใช้บัตรใบเดียวและระบบการคำนวณ ส.ส.แบบจัดสรรปันส่วนผสม (Mixed Member Apportionment System- MMA) ทำให้พรรคที่ได้ ส.ส.เขตเป็นอันดับหนึ่งคือ พรรคเพื่อไทย ประสบปัญหาไม่ได้ ส.ส.บัญชีรายชื่อแม้แต่รายเดียว

และเมื่อใช้วิธีการปัดเศษจากการคำนวณ ทำให้มีพรรคการเมืองขนาดเล็กที่ได้รับคะแนนต่ำกว่าค่าเฉลี่ยจำนวนผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งในการคำนวณ ส.ส.ที่พึงจะมี ได้รับการจัดสรร ส.ส.บัญชีรายชื่อ 1 คน ถึง 10 พรรค

และนำไปสู่การจัดตั้งรัฐบาลผสมที่ประกอบด้วยพรรคต่างๆ ร่วมกันถึง 19 พรรค

ข้อวิจารณ์จึงตามมามากมายว่าระบบดังกล่าวมีความเหมาะสมหรือไม่

ก่อให้การเมืองไทยมีเสถียรภาพหรือไม่

และเป็นการจำกัดสิทธิของประชาชนในการที่เคยใช้สิทธิบัตรเลือกตั้งสองใบมาก่อน

รวมถึงการประเมินจากพรรคพลังประชารัฐที่เป็นแกนนำพรรคร่วมรัฐบาลว่าจะเสียเปรียบหากใช้ระบบเลือกตั้งแบบบัตรใบเดียวในการเลือกตั้งคราวหน้า

ข้อเสนอเปลี่ยนเป็นบัตรสองใบจึงมาจากพรรคใหญ่ เช่น พรรคพลังประชารัฐและพรรคเพื่อไทย โดยมีพรรคประชาธิปัตย์เสนอด้วยในเนื้อที่คล้ายคลึงแต่ไม่ครบถ้วน

กระบวนการที่ต่อเนื่องจากวาระที่สาม

 

ก่อนนายกรัฐมนตรีจะนำร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมขึ้นทูลเกล้าฯ มีระยะเวลาพักเรื่อง 15 วันตามมาตรา 256(7)

ในช่วงดังกล่าวเปรียบเสมือนช่วงที่ให้ทุกฝ่ายได้ตริตรองว่า ร่างแก้ไขดังกล่าวมีสิ่งใดที่ขัดกับรัฐธรรมนูญ มาตรา 255 ที่เป็นการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการปกครอง หรือเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐ หรือมีลักษณะมาตรา 256(8) ที่เป็นการแก้หมวด 1 หมวด 2 หรือแก้เกี่ยวกับวิธีการแก้ไขเพิ่มเติม หรือแก้เกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจของศาลหรือองค์กรอิสระหรือไม่ โดยให้ ส.ส.หนึ่งในสิบ หรือ ส.ว.หนึ่งในสิบ ของแต่ละสภา หรือ ส.ส. บวก ส.ว. หนึ่งในสิบของรัฐสภา สามารถยื่นเรื่องต่อประธานรัฐสภา เพื่อส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยได้

แต่ดูจากร่างที่ผ่านวาระสามแล้ว ไม่น่าจะมีประเด็นใดที่เข้าข่ายข้างต้น แม้จะมีความพยายามจากพรรคการเมืองขนาดเล็กที่จะจุดประเด็นการส่งเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญ ก็ไม่น่าจะดำเนินการได้เนื่องจากขาดจำนวนเสียงสนับสนุนที่เพียงพอ อีกทั้งประเด็นที่เข้าข่ายยังไม่ปรากฏชัดเจน

เมื่อทูลเกล้าฯ ขึ้นไป หากยึดแนวทางการจัดทำพระราชบัญญัติทั่วไป ร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมจะอยู่ในขอบเขตพระราชอำนาจเป็นเวลา 90 วัน หากไม่ทรงเห็นชอบและพระราชทานคืนมา หรือไม่พระราชทานคืนมาหลังจากครบ 90 วัน รัฐสภาสามารถยืนยันด้วยคะแนนเสียงสองในสาม หากยังมิได้ทรงลงพระปรมาภิไธยภายใน 30 วัน ก็ให้นายกรัฐมนตรีประกาศในราชกิจจาฯ เสมือนว่าได้ทรงลงพระปรมาภิไธยแล้วได้

แต่หากยุบสภาก่อนจะลงพระปรมาภิไธย นั่นหมายความว่า ต้องเลือกตั้งภายใต้กติกาบัตรใบเดียว

โจทย์สำคัญอยู่ที่การทำ กม.ลูก

 

สิ่งต่อเนื่องหลังจากรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว คือ ขั้นตอนของการทำ พ.ร.ป.ว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งจะต้องปรับแก้ให้สอดคล้องกับหลักการในรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม

ทั้งในเรื่องกระบวนการรับสมัคร ซึ่งสมควรให้การสมัครของผู้สมัคร ส.ส.เขต ใช้หมายเลขเดียวกับหมายเลขบัตรบัญชีรายชื่อ ไม่ควรใช้วิธีการที่กำหนดใน พ.ร.ป. พ.ศ.2561 ที่ให้หมายเลขผู้สมัครแตกต่างกันไปในแต่ละเขตซึ่งสร้างความวุ่นวายทั้งต่อพรรคการเมือง ต่อประชาชนผู้ใช้สิทธิเลือกตั้ง หรือแม้กระทั่งต่อ กกต. ในการจัดการเลือกตั้ง

ส่วนหัวใจสำคัญของการปรับแก้ กม.ลูก จะอยู่ที่วิธีการคำนวณ ส.ส.บัญชีรายชื่อ ซึ่งจะอยู่ตั้งแต่มาตราที่ 128 จนถึงมาตราที่ 131 ของ พร.ป.การเลือกตั้ง ส.ส. โดยหากเป็นเพียงว่าจะกลับไปสู่ระบบการเลือกตั้งแบบระบบแบบผสมเน้นเสียงข้างมาก หรือระบบคู่ขนาน (Mixed Member Majoritarian System – MMM) แบบที่เคยใช้กับการเลือกตั้งทั่วไป 6 ครั้ง ตามรัฐธรรมนูญพุทธศักราช 2540 และ 2550 การเขียน กม.ลูกดังกล่าวก็จะไม่มีความสลับซับซ้อนเพราะเป็นแบบแผนที่เคยมีกฎหมายเดิมเป็นต้นแบบ การคัดลอกกฎหมายเดิมมาดัดแปลงคงไม่ใช่เรื่องยาก กกต.เองก็มีความชำนาญในการจัดการเลือกตั้งในรูปแบบดังกล่าวอยู่แล้ว

แต่ปัญหาคือ การไม่มีการตัดมาตรา 93 และมาตรา 94 ของรัฐธรรมนูญ พุทธศักราช 2560 ออก ทำให้มีเรื่องของการคำนวณ ส.ส.ที่พึงมีและ ส.ส.บัญชีรายชื่อที่พึงได้รับค้างอยู่ในมาตรา 93 และเรื่องการคำนวณ ส.ส.บัญชีรายชื่อใหม่ทุกครั้ง หากมีการเลือกตั้งใหม่ภายในหนึ่งปีด้วยเหตุทุจริตการเลือกตั้งที่ค้างอยู่ในมาตรา 94

ดังนั้น การตีความมาตรา 93 เพื่อนำไปร่างแก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.ป.การเลือกตั้ง ส.ส. จึงอาจตีความไปในทางเป็นระบบบัตรเลือกตั้งแบบแบบสัดส่วนผสม หรือระบบเยอรมัน (Mixed Member Proportional System – MMP) แบบที่พรรคก้าวไกลต้องการและได้นำเสนอแนวคิดมาโดยตลอดว่าเป็นระบบการเลือกตั้งที่ดีโดยจะทำให้ทุกคะแนนไม่ตกน้ำภายใต้การใช้บัตรเลือกตั้งสองใบ

การถกเถียงในขั้นการเขียน กม.ลูก จึงเป็นเรื่องที่คาดการณ์ได้ว่าจะเป็นประเด็นร้อนหลังจากรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมประกาศใช้ เพราะเป็นเรื่องที่พรรคใหญ่จะไม่ยอมให้เป็น MMP

ในขณะที่พรรคกลางและพรรคเล็ก ก็จะไม่ยอมให้เป็น MMM ตามแบบรัฐธรรมนูญ พุทธศักราช 2540 และ 2550 เนื่องจากยังมีหลายมาตราในรัฐธรรมนูญ พุทธศักราช 2560 ที่เกี่ยวกับการเลือกตั้งแบบบัตรใบเดียวยังไม่ได้มีการแก้ไข และเจตนาเรื่องทุกคะแนนเสียงมีความหมายยังค้างอยู่ในมาตราที่มิได้ยกเลิกเหล่านั้น

ฝ่ายที่ชนะในการร่าง กม.ลูก สามารถชนะด้วยเสียงข้างมากที่ตนเองมีมากกว่า แต่เชื่อว่าฝ่ายแพ้คงไม่หยุดเนื่องจากมีช่องทางในการร้องถึงศาลรัฐธรรมนูญเพื่อให้วินิจฉัยว่า ร่าง กม.ลูกดังกล่าวขัดกับรัฐธรรมนูญหรือไม่

ดูไปแล้ว เส้นทางกว่าจะถึงการเลือกตั้งโดยใช้บัตรสองใบยังต้องใช้เวลาอีกยาวไกล

กลัวแต่ใจผู้มีอำนาจ ว่าจะทนรอหรือด่วนตัดสินใจบางอย่างก่อนจะแก้ไขเสร็จครบถ้วนเท่านั้น