บทความพิเศษ

สมชัย ศรีสุทธิยากร

ศูนย์วิจัยการเมืองและการพัฒนา มหาวิทยาลัยรังสิต

 

เค้าหน้า พ.ร.บ.ประชามติ

 

ควบคู่ไปกับร่างแก้ไขวิธีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ที่อยู่ในวาระสองของรัฐสภา ร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยการออกเสียงประชามติ ก็ยังคงอยู่ในช่วงวาระสอง การพิจารณาคำขอแปรญัตติ โดยมีการประชุมกันเต็มวันทุกวันพฤหัสฯ และศุกร์

โดยคาดว่าตัวกฎหมายประชามตินี้จะพิจารณาวาระสองและสามพร้อมกันกับการลงมติร่างรัฐธรรมนูญวาระ 3 ในวันที่ 17-18 มีนาคม 2564

แม้การประชุมในขั้นกรรมาธิการวิสามัญ จะเดินหน้าไปยังไม่ถึงครึ่งทาง แต่สิ่งที่มาจากการรับฟังความคิดเห็น และการอภิปรายที่พอเป็นที่ยุติในหลายเรื่อง

ทำให้เราพอเห็นเค้าหน้าของกฎหมายฉบับนี้โดยไม่ยาก

 

เรื่องเล็กๆ ไม่ เรื่องใหญ่ๆ ทำ

ประเด็นของการลงประชามตินั้น มาจากรัฐธรรมนูญสองมาตราคือ มาตรา 256 สืบเนื่องจากการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ที่ระบุว่า หากแก้วิธีการแก้ หรือแก้ในเรื่องที่เกี่ยวกับหมวด 1 หมวด 2 หรือแก้เกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของศาลหรือองค์กรอิสระ ต้องมีการทำประชามติ และมาตรา 166 ที่ในกรณีคณะรัฐมนตรีเห็นว่า มีเหตุสมควรจะขอให้มีการลงประชามติในเรื่องใด ก็ให้มีการดำเนินการได้

แม้ในมาตรา 166 จะไม่มีการกำหนดว่า เรื่องที่ ครม.เห็นสมควรให้มีการลงประชามติ จะเป็นเรื่องเล็กๆ ระดับพื้นที่ หรือเป็นเรื่องใหญ่ระดับประเทศ แต่ด้วยการออกแบบในร่าง พ.ร.บ.ประชามติ ที่กำหนดให้จังหวัดเป็นเขตเลือกตั้ง จึงเท่ากับว่า การทำประชามติจะทำได้ในระดับประเทศ โดยมีจังหวัดเป็นเขตการลงคะแนน หรือหากเล็กลง ก็ต้องเป็นไม่ต่ำกว่าจังหวัดเท่านั้น

การทำประชามติที่เล็กกว่านี้ เช่น ในระดับอำเภอ หรือพื้นที่ที่เล็กกว่าจังหวัดจะกระทำไม่ได้

อย่างไรก็ตาม ประเด็นนี้ยังเป็นประเด็นที่มีกรรมาธิการสงวนคำแปรญัตติ เพื่อไปอภิปรายในวาระสอง ซึ่งต้องรอดูว่าผลการประชุมรัฐสภาในวาระสองจะมีการเปลี่ยนแปลงอีกหรือไม่

กรอบเวลา 90-120 วัน ก่อนประชามติ

การให้มีระยะเวลาหลังจาก ครม.มีมติให้มีการลงประชามติจนถึงวันลงคะแนนจริง นอกจากเพื่อให้มีเวลาในการเตรียมการที่สมบูรณ์ของคณะกรรมการการเลือกตั้งแล้ว ยังต้องเป็นช่วงเวลาที่เพียงพอสำหรับการรณรงค์และการให้ข้อมูลที่ใช้ในการตัดสินใจของประชาชนผู้มีสิทธิออกเสียงอีกด้วย

ข้อยุติที่ได้ คือ การกำหนดกรอบเวลาไม่น้อยกว่า 90 วัน และไม่เกิน 120 วัน สำหรับการออกเสียงประชามติทุกกรณีไม่ว่าจะเป็นเรื่องการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญตามมาตรา 256 หรือเป็นไปตามมติคณะรัฐมนตรีตามมาตรา 166 ก็ตาม

เป็นกรอบเวลาที่ยอมรับได้ว่าพอเหมาะสม แม้ว่าตัวอย่างของต่างประเทศในการลงประชามติครั้งใหญ่ของประเทศต่างๆ จะมีการให้เวลามากกว่าหนึ่งปีเพื่อให้ประชาชนมีโอกาสศึกษา ถกเถียงและหาเหตุผลที่ดีเพื่อการตัดสินใจในการลงประชามติก็ตาม

 

ให้ กกต.มีอำนาจกลั่นกรองคำถาม

จุดด่างพร้อยของการลงประชามติรัฐธรรมนูญ 2560 เมื่อวันที่ 7 สิงหาคม 2559 คือ การที่มีคำถามพ่วงที่ให้ประชาชนเห็นชอบกับการที่วุฒิสภาจะมีส่วนในการลงมติเลือกนายกรัฐมนตรีเป็นเวลาห้าปีแรกของการมีรัฐสภาชุดปัจจุบัน ซึ่งคำถามพ่วงดังกล่าวมาจากการเสนอของสมาชิกสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ หรือ สปท. โดยมีลักษณะเป็นคำถามที่ทั้งชี้นำ กำกวม ใช้คำยาก และมีความยาวจนยากจะจับใจความ

ในร่าง พ.ร.บ.ประชามติ ที่อยู่ในขั้นการแปรญัตติของคณะกรรมาธิการวิสามัญ ได้เพิ่มเติมข้อความให้ กกต.สามารถมีบทบาทในการกลั่นกรองคำถาม และเนื้อหาที่ฝ่ายรัฐและฝ่ายเห็นต่างใช้ในการรณรงค์หรือเผยแพร่ข้อมูลสู่ประชาชน ให้เป็นข้อความที่ถูกต้อง เป็นกลาง และไม่ชี้นำ

แต่ในทางปฏิบัติ ก็คงขึ้นอยู่กับว่า กกต.จะทำหน้าที่ได้สมบทบาท หรือจะสวมบทบุรุษไปรษณีย์เช่นในอดีตที่รับมาและส่งไป โดยไม่มีคัดกรองใดๆ

 

เสรี เสมอภาค ในการรณรงค์ไม่ปิดกั้น

ประเด็นดังกล่าวนี้ เป็นหลักการที่ทุกฝ่ายยอมรับว่าต้องผลักดันให้เกิดขึ้น

คือ การที่ประชาชนต้องมีเสรีในการลงคะแนนเสียงไม่อยู่ภายใต้การกดดัน บังคับข่มขู่จากฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง

และทั้งฝ่ายเห็นด้วยและเห็นต่างต้องมีความเสมอภาคเท่าเทียม ทั้งในด้านการรณรงค์ การจัดสรรเวลา และทรัพยากรต่างๆ อย่างเท่าเทียม

การออกแบบในประเด็นต่างๆ ที่จะตามมา จึงเหมือนมีข้อตกลงเบื้องต้นที่ตรงกันว่าจะต้องสอดคล้องกับหลักการข้างต้น ซึ่งเป็นเรื่องที่ต้องรอดู

การใช้อำนาจรัฐเพื่อข่มขู่คุกคาม ต้องไม่มีให้เห็นอีก

ทำในวันเดียว ไม่มีล่วงหน้า เพราะลงที่ไหนก็ได้

การออกแบบที่น่าสนใจอีกประการหนึ่งในการลงคะแนนประชามติ คือ ผู้ลงคะแนนสามารถลงคะแนนในที่ที่ตนเองสะดวกได้ในวันลงประชามติ เนื่องจากประเด็นการลงประชามติเป็นประเด็นเดียวกันทั้งประเทศ ดังนั้น จึงไม่มีความจำเป็นต้องส่งบัตรกลับไปนับคะแนนที่เขตที่ตนมีทะเบียนบ้านแต่ไม่ได้อยู่อาศัยจริง

ผู้ลงคะแนนที่มีที่อยู่จริงต่างจากภูมิลำเนาในทะเบียนบ้าน จะสามารถลงคะแนนในหน่วยเลือกตั้งกลางได้ในวันลงประชามติโดยต้องมีการลงทะเบียนล่วงหน้าตามวิธีการที่คณะกรรมการการเลือกตั้งกำหนด ความจำเป็นในการเดินทางกลับภูมิลำเนาจึงไม่จำเป็นต้องมี

และไม่จำเป็นต้องมีการลงคะแนนล่วงหน้านอกเขตเพื่อส่งบัตรกลับไปนับยังเขตที่ตนเองมีทะเบียนบ้านอีก

 

นอกราชอาณาจักรก็มีสิทธิ

ในร่างเดิมของรัฐบาล ไม่มีการให้สิทธิออกเสียงประชามติแก่คนไทยนอกราชอาณาจักร แต่ในขั้นกรรมาธิการได้มีการรับฟังข้อมูล ข้อเสนอแนะจากฝ่ายต่างๆ และมีความเห็นเป็นเอกฉันท์ในการให้สิทธิแก่คนไทยในต่างประเทศที่จะมีสิทธิลงคะแนนเสียงประชามติด้วย

โดยในขั้นกระบวนการทำงาน คนไทยเหล่านั้นต้องลงทะเบียนขอใช้สิทธิทางอินเตอร์เน็ต และ กกต.ด้วยความร่วมมือกับกระทรวงการต่างประเทศ จะจัดให้มีการลงคะแนนอย่างน้อยสามรูปแบบคือ ที่สถานทูต ที่หน่วยเคลื่อนที่ และทางไปรษณีย์ โดยให้มีการนับคะแนนที่สถานทูตไทยในแต่ละประเทศ ไม่ต้องส่งบัตรกลับมานับที่ประเทศไทยเหมือนการเลือกตั้ง ส.ส. ที่เคยประสบปัญหาว่า บัตรบางส่วนไม่สามารถกลับมาได้ทัน

ทำให้กลายเป็นบัตรเสียไปอย่างน่าเสียดาย

ผลอันเป็นที่ยุติ คนต้องมาใช้สิทธิเกินกว่าครึ่ง

ผลการลงประชามติที่จะเป็นข้อยุติ จะต้องมีผู้มาลงคะแนนเสียงเกินกว่าครึ่งของผู้มีสิทธิออกเสียง โดยเป็นตามเสียงข้างมากที่ได้รับ

แต่หากประชาชนมาใช้สิทธิไม่ถึงครึ่ง การลงประชามติก็จะเสียเปล่า

ดังนั้น การออกแบบต่างๆ ต้องส่งเสริมให้ประชาชนมาใช้สิทธิได้โดยสะดวก ให้มีปัญหาอุปสรรคน้อยที่สุด

รวมถึงการมีข้อห้ามการรณรงค์ให้ไม่ให้ออกมาใช้สิทธิด้วย

 

ใครไม่ไปใช้สิทธิ ถูกตัดสิทธิทางการเมือง

ประเด็นสุดท้ายที่ถกกันคือ ควรจะมีบทตัดสิทธิทางการเมืองแก่ผู้ไม่มาลงคะแนนเสียงประชามติหรือไม่ โดยในร่างของรัฐบาลนั้นไม่มีการกำหนดในประเด็นดังกล่าว แต่ผลของการถกเถียงในที่ประชุมกรรมาธิการเห็นคล้อยไปในทางที่ต้องให้มีการกำหนดโทษตัดสิทธิทางการเมือง เช่น ห้ามยื่นเรื่องคัดค้านผลการเลือกตั้ง ห้ามสมัคร ส.ส. ส.ว. หรือท้องถิ่น ห้ามดำรงตำแหน่งทางการเมืองต่างๆ เป็นต้น

ทั้งนี้ เพราะการออกเสียงเป็นหน้าที่ และยังมีเกณฑ์ว่าหากคนมาใช้สิทธิออกเสียงไม่ถึงครึ่ง การลงประชามติก็จะเสียเปล่า จึงจำเป็นต้องมีหลักการตัดสิทธิเพื่อส่งเสริมให้คนมาใช้สิทธิ

ร่าง พ.ร.บ.ว่าด้วยการออกเสียงประชามติ เริ่มปรากฏเค้าหน้าให้เห็น เป็นเค้าหน้าที่ดูดี หล่อเหลา จนพอกล่าวได้ว่า น่าจะเป็นกฎหมายที่ดีในขั้นการทำงานร่วมกันของตัวแทนจาก ครม. ส.ส.ฝ่ายรัฐบาล ฝ่ายค้าน และสมาชิกวุฒิสภา

คงได้แต่หวังว่า เมื่อขั้นเข้าที่ประชุมสภาใหญ่ที่มีทั้ง ส.ส. และ ส.ว.ประชุมร่วมกัน หน้าตาดีราวตัวเอกที่ส่งเข้าไป คงไม่เปลี่ยนเป็นตัวร้ายในหนังไทยให้ประชาชนได้ช้ำชอกใจกับการทำประชามติกันอีก