เกษียร เตชะพีระ | การใช้พระราชอำนาจในระบอบใหม่หลัง พ.ศ.2475

เกษียร เตชะพีระ

ประเด็นสำคัญหนึ่งที่ถูกหยิบยกมาถกเถียงในกระแสความขัดแย้งทางการเมืองปัจจุบันได้แก่ :

ธรรมเนียมประเพณีการปกครองของไทยว่าด้วยบทบาทและอำนาจของพระมหากษัตริย์ภายใต้ระบอบใหม่ที่มิใช่สมบูรณาญาสิทธิราชย์ หลัง พ.ศ.2475 เป็นอย่างไร?

หากสืบสาวราวเรื่องทางประวัติศาสตร์การเมืองไทย ก็จะพบว่า :

พระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 7 ทรงขัดแย้งเรื่องนี้กับรัฐบาลคณะราษฎรของนายกฯ พันเอกพระยาพหลพลพยุหเสนาอย่างหนัก จนถึงแก่ตัดสินพระทัยสละราชสมบัติเมื่อปี พ.ศ.2477

คณะผู้สำเร็จราชการแผ่นดินชุดต่อๆ มาซึ่งอยู่ภายใต้อำนาจกำกับควบคุมของรัฐบาลนายกฯ จอมพล ป. พิบูลสงคราม ก็ไม่ได้ทำให้เรื่องนี้ชัดเจนขึ้น

พระบาทสมเด็จพระปรเมนทรมหาอานันทมหิดล รัชกาลที่ 8 เสด็จนิวัติประเทศไทยและประทับอยู่เพียงช่วงสั้นๆ หลังสงครามโลกครั้งที่สองแล้วก็เสด็จสวรรคตกะทันหันในปี พ.ศ.2489

จนเมื่อกระทั่งพระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดชเสด็จนิวัติประเทศไทย พ.ศ.2494 ธรรมเนียมประเพณีว่าด้วยบทบาทของพระมหากษัตริย์ไทยภายใต้รัฐธรรมนูญก็ยังไม่ปรากฏชัด ไม่ลงร่องลงตัว

จากนี้จึงอาจสรุปได้ว่าธรรมเนียมประเพณีอะไรก็แล้วแต่ที่มีในเรื่องดังกล่าว เพิ่งทำขึ้นสร้างขึ้นในรัชกาลที่ 9 นี้เอง โดยพระบาทสมเด็จพระบรมชนกาธิเบศร มหาภูมิพลอดุลยเดชมหาราช บรมนาถบพิตร ร่วมกับพระญาติพระวงศ์ เจ้านายขุนนางชั้นผู้ใหญ่ในตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแผ่นดินและองคมนตรี เช่น กรมขุนชัยนาทนเรนทร, กรมหมื่นพิทยลาภพฤฒิยากร, พระยาศรีวิสารวาจา เป็นต้น

ก็แล ณ ปี พ.ศ.2494 เมื่อพระองค์เสด็จนิวัติประเทศไทยเพื่อรับบทกษัตริย์ในระบอบรัฐธรรมนูญนั้น การณ์ปรากฏว่าทรงพระชนมายุ 24 พรรษา (หลังจากเสด็จขึ้นครองราชย์เมื่อปี พ.ศ.2489 ขณะพระชนมายุ 19 พรรษา)

จึงนับว่ายังทรงพระเยาว์ ไม่มีประสบการณ์ทางการเมืองของการเป็นกษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ

ทรงใช้ชีวิตส่วนใหญ่เรียนหนังสืออยู่ต่างประเทศ ไม่ทรงมีโอกาสทำความรู้จักเข้าใจสังคมไทยอย่างลึกซึ้งกว้างขวาง ยังไม่ทรงมีเครือข่ายผู้จงรักภักดีที่ไว้วางพระราชหฤทัยได้อย่างกว้างขวางอยู่ในเมืองไทย

อีกทั้งเสด็จขึ้นครองราชย์อย่างกะทันหันจากเหตุพระเชษฐาสวรรคต มิได้ทรงมีเครื่องไม้เครื่องมือหรือระบบรองรับ จึงไม่ทรงพร้อมจะปฏิบัติพระราชกรณียกิจอย่างเต็มที่และสมพระเกียรติ

และที่สำคัญไม่มีกฎหมายกำหนดไว้ให้พระมหากษัตริย์ดำเนินพระราชกรณียกิจอันใด จึงไม่มีหน้าที่ชัดเจน

ข้อสำคัญ ทรงเป็นพระมหากษัตริย์ที่มีพระราชอำนาจจำกัด (limited monarchy), ด้วยรัฐมิได้อยู่ใต้การครอบครองควบคุมของสถาบันกษัตริย์เยี่ยงสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์อีกต่อไป พระองค์มิได้ทรงมีอำนาจควบคุมกองทัพด้วยพระองค์เองดังบูรพกษัตริยาธิราชเจ้า นั่นคือพระองค์ทรงมีพระบารมีสูงล้ำทางวัฒนธรรมไทยแต่เดิม ทว่า มิได้ทรงมีอำนาจอธิปไตยในทางการเมืองการปกครอง

ในสภาวะดังกล่าว ในหลวงภูมิพลรัชกาลที่ 9 ทรงเรียนรู้ริเริ่มบทบาทต่างๆ ที่เป็น “พระราชอำนาจทั่วไป” ด้วยคำแนะนำปรึกษาของเจ้านาย ขุนนางชั้นผู้ใหญ่ที่ใกล้ชิดและพระราชดำริ พระวิริยะอุตสาหะและพระปรีชาสามารถของพระองค์

เกี่ยวกับเรื่อง “พระราชอำนาจทั่วไป” นี้ ศาสตราจารย์พิเศษ ธงทอง จันทรางศุ อดีตคณบดีนิติศาสตร์ จุฬาฯ, รองปลัดกระทรวงยุติธรรม และปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี ได้อธิบายไว้ในวิทยานิพนธ์นิติศาสตรมหาบัณฑิต จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ของท่าน เรื่อง “พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในทางกฎหมายรัฐธรรมนูญ” (เขียนเสร็จสิ้น พ.ศ.2529, ตีพิมพ์เผยแพร่ พ.ศ.2548 ซึ่งมี ผศ.ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ เป็นอาจารย์ที่ปรึกษา และ รศ.ดร.วิษณุ เครืองาม รวมทั้ง ศ.ดร.ชัยอนันต์ สมุทวณิช ร่วมเป็นกรรมการวิทยานิพนธ์) ว่าลักษณะสำคัญของพระราชอำนาจทั่วไปได้แก่ :

1) ไม่ได้บัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษรในรัฐธรรมนูญฉบับใด (หรือกล่าวอีกนัยหนึ่ง unconstitutionalized)

2) แต่เป็นธรรมเนียมปฏิบัติที่เข้าใจตรงกันทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องว่าเป็นพระราชอำนาจที่มีอยู่จริง (กล่าวคือ เป็นอำนาจโดย tradition & universal consensus = actual)

3) นับเป็นพระราชอำนาจส่วนสำคัญที่สุดในทางกฎหมายรัฐธรรมนูญเท่าที่ปรากฏในปัจจุบัน (น.74-75)

ลักษณะพิเศษของระบอบราชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญของไทยซึ่งก่อเกิดขึ้นหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 ในรัชกาลที่ 9 จึงอยู่ตรง “พระราชอำนาจทั่วไป” นี้ ซึ่งถือเป็นพระราชอำนาจส่วนสำคัญที่สุดในทางกฎหมายรัฐธรรมนูญ แต่ทว่า กลับไม่ปรากฏบัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษรในรัฐธรรมนูญฉบับใดเลย

ดังแสดงออกในทางปฏิบัติอย่างเป็นรูปธรรมในโครงการอันเนื่องมาจากพระราชดำริ ที่ในหลวงภูมิพลทรงเริ่มทำตั้งแต่ปี พ.ศ.2496 รวมราว 4,596 โครงการ มีราษฎรได้ประโยชน์ราว 8 ล้านคน (ตามข้อมูลของสำนักงาน กปร. กันยายน พ.ศ.2559)

และน่าจะรวมทั้งการธำรงความต่อเนื่องของอำนาจอธิปไตยแห่งรัฐและระบอบอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขไว้ภายหลังการปฏิวัติรัฐประหารทุกครั้งด้วย

(รศ.ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, คำอธิบายกฎหมายมหาชนเล่ม 2 : การแบ่งแยกกฎหมายมหาชน-เอกชน และพัฒนาการกฎหมายมหาชนในประเทศไทย, 2537, น.189-192)

อนึ่ง การใช้พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ไทยจะได้ผลจริงจังมากน้อยเพียงใดนั้น อาจารย์ธงทองแสดงความเห็นไว้ในบทสรุปและเสนอแนะท้ายวิทยานิพนธ์ว่า ขึ้นอยู่กับปัจจัย 3 ประการ ได้แก่ :

1. ความจงรักภักดีของราษฎร : หมายถึงความยอมรับและปฏิกิริยาของราษฎรต่อการใช้พระราชอำนาจ

2. พระบารมีของพระมหากษัตริย์ : ขึ้นอยู่กับความยืนยาวแห่งรัชสมัยและพระราชกรณียกิจที่ทรงปฏิบัติ

3. ลักษณะของรัฐบาล : น่าสนใจว่าอาจารย์ธงทองมุ่งเน้นไปที่ทัศนคติของตัวนายกรัฐมนตรีในความสัมพันธ์กับพระมหากษัตริย์ หากมิใช่ลักษณะของระบอบการเมืองการปกครองในตัวมันเอง โดยชี้ให้เห็นความแตกต่างอย่างยิ่งระหว่างสมัยรัฐบาลนายกฯ จอมพล ป. พิบูลสงคราม กับสมัยรัฐบาลนายกฯ จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ และนายกฯ พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ (น.125-127)

บทความก่อนหน้านี้ดาวกับดวง วันศุกร์ที่ 20 พฤศจิกายน 2563 โดยพิมพ์พรร
บทความถัดไปซูเปอร์โพล เผยผลสำรวจนายกฯตู่ได้ไปต่อ ชี้ คุมความขัดแย้งได้ คนส่วนใหญ่เห็นผลงานรัฐบาล