“การจัดหาอาวุธและอุปกรณ์ให้แก่กองทัพเป็นกระบวนการที่ยุ่งยาก ซับซ้อน และยาวนาน งบประมาณที่เกี่ยวข้องมีจำนวนมหาศาล และยุทโธปกรณ์ที่ได้รับการคัดเลือกแล้วจะมีอิทธิพลอย่างมากกับศักยภาพในด้านความมั่นคงแห่งชาติ ดังนั้น ประเทศส่วนใหญ่จึงสร้างขั้นตอนที่ละเอียดรอบคอบเพื่อให้ได้ยุทโธปกรณ์ที่เหมาะสมที่สุด และในราคาที่เป็นไปได้มากที่สุด”

Manohar Parrikar Institute for Defense Studies and Analyses (2006)

หนึ่งในหัวข้อที่ถูกทำให้เป็น “ข่าวใหญ่” ในเวทีสื่อ ซึ่งเกี่ยวข้องกับผู้นำทหารและตำรวจก็คือ ห้าผู้นำสูงสุดของสายงานทหารและหนึ่งผู้นำตำรวจได้ยื่นเรื่องเพื่อขอไม่รับเงินเดือนของวุฒิสภา ซึ่งความจริงข้าราชการประจำทั้งหมดไม่ควรได้รับเงินเดือนสองทางอยู่แล้ว เป็นแต่เพียงรัฐบาลทหารหลังรัฐประหาร 2557 พยายามเอาใจข้าราชการประจำ จึงเปิดโอกาสให้ข้าราชการรับเงินเดือนสองทางได้ ดังนั้น การคืนเงินประจำตำแหน่งในรัฐสภาจึงกลายเป็นข่าวใหญ่ไปโดยปริยาย (ดูรายละเอียดใน “ผบ.เหล่าทัพ-ผบ.ตร. คืนเงินเดือน ส.ว. ร่วม 6 ล้านกว่าบาท ช่วยโควิด-19” ในไทยรัฐออนไลน์, 13 มีนาคม 2563)

ในขณะที่ผู้นำทหารออกข่าวใหญ่เรื่องการคืนเงินเดือนวุฒิสมาชิกนั้น

ข่าวใหญ่อีกหัวข้อในอีกวันถัดมา กลับเป็นประเด็นใหญ่และสำคัญมากกว่าการคืนเงินเดือนคือ “โครงการก่อหนี้ผูกพันของกระทรวงกลาโหม ปี 2563” ซึ่งมีมูลค่าสูงถึง 63,383 ล้านบาท… มูลค่าสูงกว่าเงินเดือนที่ถูกส่งคืนแยะมากๆ (ผู้สนใจอ่านรายละเอียดทั้งหมดได้จาก : “ชำแหละงบผูกพันปี 63 รบ.บิ๊กตู่ ซื้อเรือดำน้ำ 2 ลำ-เครื่องบินฝึก 14 ลำ 3 หมื่น ล.” ในสำนักข่าวอิศรา, 14 มีนาคม 2563)

ข่าวสองประเด็นนี้ทำให้อดคิดไม่ได้ว่า การคืนเงินประจำตำแหน่งในสภาเป็นเพียง “การสร้างภาพ” ทางการเมือง ที่ต้องการเบี่ยงเบนประเด็นใหญ่คือการสร้าง “หนี้ทหาร” ในลักษณะของการใช้งบฯ ผูกพันข้ามปีงบประมาณเพื่อการจัดซื้อยุทโธปกรณ์ เพราะงบฯ ผูกพันมีมูลค่ามากกว่าเงินประจำตำแหน่งที่คืนกลับมาอย่างมาก

จนอาจกล่าวในระบบงบประมาณได้ว่า เงินที่คืนกลับมานี้แทบไม่มีมูลค่าอะไรเมื่อเทียบกับงบประมาณที่ประเทศต้องจัดให้ในทางทหาร หรือในเฉพาะส่วนของการสร้างหนี้ทหารก็ตาม

หนี้ทหาร!

ในปีงบประมาณ 2563 นี้ประเทศไทยมีงบประมาณรายจ่ายรวม 3.2 ล้านล้านบาท กระทรวงที่ได้งบประมาณมากเป็นห้าอันดับแรกได้แก่

1) กระทรวงศึกษาธิการ 368,660.34 ล้านบาท

2) กระทรวงมหาดไทย 353,007.43 ล้านบาท

3) กระทรวงการคลัง 249,675.98 ล้านบาท

4) กระทรวงกลาโหม 233,353.43 ล้านบาท

และ 5) กระทรวงคมนาคม 178,840.07 ล้านบาท (ดูใน “ประกาศใช้ พ.ร.บ.งบปี 63 กลาโหมได้มากสุดอันดับ 4” ในสำนักข่าวอิศรา, 26 กุมภาพันธ์ 2563)

หากพิจารณารายละเอียดจะพบว่า มูลค่าจากการก่อหนี้ผูกพันของหน่วยงานต่างๆ นั้น กระทรวงกลาโหมก่อหนี้นี้สูงสุดเป็นอันดับ 2 รองจากกระทรวงคมนาคม ซึ่งมีมากถึง 49 รายการ (เฉพาะรายการที่มีวงเงินมากกว่า 1,000 ล้านบาทขึ้นไป) และมูลค่าหนี้ในปีงบประมาณ 2563 สูงถึง 10,991.2 ล้านบาท

ถ้าจำแนกรายละเอียดของภาระงบฯ ผูกพันจากปีงบประมาณ 2563 เป็นต้นไปจะเป็นดังนี้ ภาระงบฯ ผูกพันในงบประมาณปี 2563 มูลค่า 10,991.2 ล้านบาท

ในงบประมาณปี 2564 มูลค่า 19,910.2 ล้านบาท

ในงบประมาณปี 2565 มูลค่า 16,541.1 ล้านบาท

ในงบประมาณปี 2566 มูลค่า 4,664.5 ล้านบาท ภาระงบฯ ผูกพันในปีต่อๆ ไป มูลค่า 9,213.7 ล้านบาท และเงินสำรองเผื่อขาดอีก 3,062.9 ล้านบาท

ดังนั้น หากรวมเฉพาะ 4 ปี (จากปีงบประมาณ 2563-66) งบฯ ผูกพันจะมีจำนวนสูงถึง 52,107 พันล้านบาท

แต่หากต้องรวมถึงงบฯ ผูกพันของโครงการทั้งหลายนี้ในช่วงหลังจากปีงบประมาณ 2566 แล้ว จะมีมูลค่าสูงถึง 62,320.7 ล้านบาท

และเมื่อต้องรวมเงินสำรองเพื่อการชำระหนี้แล้ว งบฯ ผูกพันทั้งหมดของกระทรวงกลาโหมจะมีมากถึง 64,383.6 พันล้านบาท

คงต้องยอมรับความจริงว่า งบฯ ผูกพันของกระทรวงกลาโหมจากปี 2563-66 มีมูลค่าเป็นจำนวนมาก ซึ่งย่อมก่อให้เกิดเสียงวิพากษ์วิจารณ์อย่างมากถึงการใช้งบประมาณดังกล่าว

โดยเฉพาะอย่างยิ่งในภาวะที่เศรษฐกิจของประเทศประสบปัญหาอย่างมากนั้น

แต่ทิศทางของการใช้งบประมาณทหารกลับมีแนวโน้มมากขึ้นทุกปี

แม้ว่าเมื่อเปรียบเทียบในระยะเวลาของปีงบประมาณที่เท่ากันแล้ว กระทรวงคมนาคมอาจจะมีหนี้จากงบผูกพันมากเป็นอันดับ 1 เป็นจำนวนถึง 93,966.0 พันล้านบาท

แต่จำนวนมากกว่าร้อยละ 84 ของงบฯ นี้ถูกใช้เพื่อการสร้างถนนสายต่างๆ ของกรมทางหลวง ซึ่งเป็นความจำเป็นในการสร้างเส้นทางเชื่อมพื้นที่จังหวัดต่างๆ ของประเทศ

การใช้งบประมาณในลักษณะเช่นนี้จึงเป็นเรื่องที่สามารถทำความเข้าใจกับสังคมได้ไม่ยากนัก เพราะถนนเหล่านี้คือเส้นทางของโครงสร้างพื้นฐานในการพัฒนาประเทศที่เป็นรูปธรรม

แต่การใช้งบประมาณในการก่อ “หนี้ทหาร” เป็นจำนวนมากนั้น กลายเป็นข้อสงสัยในสังคมอย่างมากว่ามีความจำเป็นเพียงใด

และรายละเอียดของโครงการเหล่านี้ก็ไม่มีการระบุชื่อของโครงการ ต่างอย่างมากจากโครงการของหน่วยราชการพลเรือนที่จะต้องมีชื่อโครงการกำกับ เพื่อให้เกิดความชัดเจนว่างบประมาณที่ขอต่อสภานั้นจะนำไปใช้ในกิจการใด

ในอนาคตอาจจะต้องถือว่าหากงบประมาณที่ไม่ใช่ “งบฯ ลับ” แล้ว สภาอาจจะต้องให้กระทรวงกลาโหมระบุให้ชัดเจนว่างบฯ ดังกล่าวจะใช้เพื่อการใด

การไม่ใส่ชื่อโครงการของงบประมาณที่ขอนั้น จึงเสมือนกับการทำงบประมาณดังกล่าวเป็นงบฯ ลับ

ซึ่งในเรื่องนี้ กรรมาธิการด้านงบประมาณของฝ่ายนิติบัญญัติอาจจะต้องกำหนดกติกาให้ชัดเจน

เพราะงบประมาณเหล่านี้มาจากภาษีของประชาชน ไม่ใช่มาจากเงินส่วนตัวของผู้บัญชาการเหล่าทัพ

หรืออีกนัยหนึ่งการไม่ใส่ชื่อโครงการอาจถูกตีความว่าเป็นการส่อเจตนาที่จะปิดบังข้อมูล

ซึ่งในกระบวนนี้น่าจะต้องทำให้เกิดความโปร่งใส เพื่อให้สังคมมีส่วนรับรู้การใช้เงินงบประมาณของฝ่ายทหาร แต่หากจะมองว่าชื่อโครงการทางทหารจะต้องเป็นความลับแล้วก็ไม่ใช่สิ่งที่ปิดบังได้ เพราะในที่สุดก็จะต้องถูกตรวจสอบจากกระบวนการรัฐสภา

หนี้ทหารซื้ออะไร?

เมื่อการเมืองเปลี่ยนจากระบอบรัฐประหารมาสู่การเลือกตั้งในต้นปี 2562 และพรรคการเมืองของระบอบเดิมจะสามารถจัดตั้งรัฐบาลได้ แต่การเมืองในระบอบรัฐสภาที่แม้จะอยู่ในสภาพที่เป็นข้อจำกัด ก็มีผลกระทบโดยตรงกับโครงการจัดซื้อยุทโธปกรณ์ของกองทัพที่เกิดขึ้นหลังรัฐประหาร 2557 อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ แม้ในสภาพเช่นนี้กระบวนการตรวจสอบฝ่ายบริหารจะมีความจำกัดอยู่มากก็ตาม

ดังที่ทราบกันดีว่ารัฐประหารเป็น “นาทีทอง” ของการซื้ออาวุธ ดังจะเห็นได้ว่ามูลค่าและรายการจัดซื้อจัดหายุทโธปกรณ์ของกองทัพไทยเพิ่มขึ้นอย่างมากหลังปี 2557 รายการที่เห็นได้ชัดเจนไม่ว่าจะเป็นเรือดำน้ำ รถถัง และเครื่องบินฝึก เป็นต้น

ดังนั้น เมื่อการเมืองเปลี่ยนไปจากเดิม เหล่าทัพที่เป็นเจ้าของโครงการต่างๆ จึงใช้วิธีผูกมัดงบประมาณของประเทศด้วยการสร้าง “หนี้ทหาร” แบบผูกพัน ที่ไม่ว่าการเมืองและรัฐบาลจะเปลี่ยนแปลงไปอย่างไร รัฐบาลก็จะต้องยอมรับการสร้างหนี้ทหารจากการทำงบฯ ผูกพัน

ตัวอย่างของงบฯ ผูกพันของกองทัพเรือ ในโครงการที่ ทร. 284 มีมูลค่า 23,625 ล้านบาท (เป็นงบประมาณแบบผูกพัน 22,500 ล้านบาท และงบฯ สำรองเผื่อขาดอีก 1,125 ล้านบาท) ซึ่งถูกจัดทำงบฯ ผูกพันเพื่อการจัดหาเรือดำน้ำจากจีนเพิ่มอีก 2 ลำ (จากที่จัดซื้อแล้วในช่วงการรัฐประหารแล้ว 1 ลำ) โดยในปีงบประมาณ 2563 กองทัพเรือได้ขอซื้อเรือดำน้ำถึง 2 ลำในแบบงบฯ ผูกพัน

ซึ่งการจัดซื้อเรือดำน้ำแบบ ST-26 จากจีนนั้นเป็นข้อถกเถียงอย่างมากในสังคมไทยตั้งแต่ต้น รัฐบาลทหารใช้อำนาจจัดซื้อโดยที่สังคมไม่อาจทัดทานได้เลย

จนกรณีนี้ต้องถือเป็นเรื่อง “อื้อฉาวด้านอาวุธ” (arms scandal) เรื่องหนึ่งในสังคมไทย ทั้งยังพัวพันกับการสนับสนุนของรัฐมหาอำนาจที่มีต่อคณะรัฐประหารที่กรุงเทพฯ อีกด้วย

ผลที่เกิดจากการทำงบประมาณแบบผูกพันของทหาร ทำให้รัฐบาลในอนาคตถูกบังคับแบบ “มัดมือชก” ให้ต้องซื้ออาวุธตามที่ผู้นำทหารได้ทำสัญญาไว้ และไม่มีทางเลือกเป็นอย่างอื่น เพราะทุกอย่างได้ถูกบังคับด้วยการลงนามความตกลงกับประเทศผู้ขาย

และขณะเดียวกันก็จัดทำงบประมาณรองรับไว้หมด จนรัฐบาลในอนาคตไม่สามารถที่จะคัดค้าน หรือปรับเปลี่ยนโครงการจัดซื้อเหล่านี้ได้เลย

เครื่องมือเก่าไม่แก้ปัญหาใหม่

สถานะทางเศรษฐกิจของประเทศทั้งในวันนี้และในอนาคตไม่สดใส และอาจจะมีแนวโน้มที่มีปัญหามากขึ้น แต่สิ่งที่เห็นในสภาวะปัจจุบันก็คือ กองทัพยังเดินหน้าซื้ออาวุธไม่หยุด…

วันนี้กองทัพไทยจัดซื้อยุทโธปกรณ์เสมือนกับประเทศอยู่ในยุค “เศรษฐกิจโชติช่วงชัชวาล” ที่มีอัตราการเติบโตและมีสถานะร่ำรวย จนกองทัพอยากซื้ออะไรก็ได้ตามใจปรารถนาของผู้นำทหาร การจัดหาที่เกิดขึ้นกลายเป็นสิ่งที่สังคมไม่อาจทัดทานได้

แต่ในอีกด้านการจัดซื้อระบบอาวุธสมรรถนะสูงเป็นจำนวนมาก เสมือนกับประเทศกำลังเตรียมตัวเข้าสู่สงครามใหญ่

ทั้งที่สภาวะแวดล้อมทางยุทธศาสตร์ของไทยเปลี่ยนแปลงไปอย่างมากแล้วหลังจากยุคสงครามเย็น

ภัยคุกคามวันนี้ไม่ใช่ “ภัยทางทหาร” กลับเป็นภัยคุกคามของความมั่นคงในรูปแบบใหม่ที่เป็น “non-traditional security”

ไม่ว่าจะเป็นภัยโรคระบาด ภัยแล้ง ภัยฝุ่น ภัยไซเบอร์ และภัยอื่นๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งภัยเศรษฐกิจ (ปัญหาความมั่นคงทางเศรษฐกิจ) และปัญหาความมั่นคงของมนุษย์ (ผลกระทบจากปัญหาต่างๆ ที่เกิดแก่ชีวิตของผู้คนในสังคม) และภัยก่อการร้าย เป็นต้น

แต่ดูเหมือนว่ารัฐบาลจะไม่ลงทุนในการต่อสู้กับภัยคุกคามเช่นนี้ ดังเช่นกรณีรัฐบาลกับการแก้ไขปัญหาภัยจากเชื้อโควิด-19 หรือปัญหาภัยแล้ง เป็นต้น

วันนี้หากพิจารณาปัญหาความมั่นคงที่เป็นความท้าทายอย่างมากที่รัฐและสังคมไทยกำลังเผชิญหน้าอยู่นั้น คงต้องยอมรับว่าไม่ใช่ภัยสงคราม ซึ่งในช่วงแรกของปี 2563 เห็นชัดว่าปัญหาความมั่นคงไทยปรากฏในแบบที่ “นักความมั่นคงหัวเก่า” อาจจะไม่สามารถทำความเข้าใจได้เลย

กล่าวคือ ไทยกำลังเผชิญกับโจทย์ความมั่นคงที่สำคัญคือ ความมั่นคงทางเศรษฐกิจที่เกิดจากการถดถอยของเศรษฐกิจไทย

ความมั่นคงด้านสุขภาพ ที่เกิดการแพร่ระบาดของเชื้อไวรัสโควิด-19 และปัญหาฝุ่นละอองขนาดเล็ก (PM 2.5)

การเปลี่ยนแปลงของสภาวะอากาศที่ก่อให้เกิดภัยแล้ง และความมั่นคงของมนุษย์ที่เกิดจากการตกงานและความยากจน

ปัญหาความมั่นคงเช่นนี้ไม่สามารถแก้ได้ด้วยการซื้ออาวุธจำนวนมาก และแก้ไม่ได้ด้วยชุดความคิดเก่าที่เน้นอยู่กับเพียงการพัฒนากองทัพด้วยการมีอาวุธแบบใหม่เข้าประจำการ

ดังนั้น การ “คืนเงิน” ประจำตำแหน่งในสภาก็ไม่มีความหมายอะไร

นอกจากเป็นเพียงงาน “ปจว.” เพียงเพื่อสร้างภาพของผู้นำทหาร ในยามที่ภาพลักษณ์ของกองทัพตกต่ำลงอย่างมาก

สุดท้ายนี้เราคงต้องยอมรับความจริงว่า ในสภาวะที่ต้องเผชิญกับภัยแล้งอย่างหนักในชนบท สังคมไทยต้องการ “รถน้ำ” มากกว่า “เรือดำน้ำ”

และในยามที่ต้องเผชิญกับการแพร่กระจายของเชื้อโรค สังคมไทยต้องการ “รถพยาบาล” มากกว่า “รถถัง”…

รัฐและสังคมไทยในเชิงมหภาคกำลังถูกท้าทายจากโจทย์ความมั่นคงใหม่

ต้องยอมรับความจริงอีกประการว่า เครื่องมือความมั่นคงแบบเก่าแก้ปัญหาความมั่นคงใหม่ไม่ได้

ในการต้องเผชิญกับโจทย์ความมั่นคงชุดใหม่เช่นนี้ เห็นได้ถึงความเปลี่ยนแปลงอีกประการว่า “นักความมั่นคงใหม่” จะไม่ใช่บุคลากรจากภาคทหารอีกต่อไป

กองทัพทำหน้าที่ได้มากที่สุดคือการเป็นผู้สนับสนุน

แต่ทหารจะไม่ใช่องค์กรที่มีบทบาทสำคัญในการแก้ปัญหาเหล่านี้

ผู้นำทหารต้องเข้าใจถึงความเปลี่ยนแปลงที่สำคัญว่า ในสนามรบความมั่นคงใหม่นี้ กองทัพอาจเป็นเพียงเฟืองจักรเล็กๆ

แต่ทหารไม่ใช่ “ตัวแสดงหลัก” เช่นในยุคสงครามเย็นอีกต่อไป

อีกทั้งต้องยอมรับว่าผู้นำทหารไม่มีความรู้และความเข้าใจกับปัญหาความมั่นคงใหม่ และยังไม่มีทักษะในการแก้ปัญหาเหล่านี้ด้วย…

โลกความมั่นคงใหม่ไปไกลเกินความรับรู้ของผู้นำทหารไทยแล้ว

รัฐบาลที่มีทหารเป็นผู้นำจึงทำได้เพียงแก้ปัญหาใหม่ด้วยจินตนาการเก่า!