“ประชาชนและรัฐบาลจากซีกโลกใต้ถึงซีกโลกเหนือจะต้องตระหนักถึงปัญหาในเรื่องของความแห้งแล้ง ความอดอยาก และการแพร่กระจายของเชื้อโรค … ภัยคุกคามและการตอบโต้ [ภัยคุกคาม] จะไม่เป็นเรื่องที่อยู่ในขอบข่ายทางทหารอีกต่อไป”

David B. Devitt (1993)

การนิยามปัญหาภัยคุกคามเป็นหัวใจสำคัญของกระบวนการทำนโยบายความมั่นคงของรัฐ เพราะการนิยามนี้จะเป็นปัจจัยสำคัญในการกำหนดยุทธศาสตร์และนโยบายที่จะรับมือและ/หรือตอบโต้กับภัยคุกคามนั้นๆ

หรืออาจกล่าวสรุปง่ายๆ ว่า การนิยามปัญหาผิดคือจุดเริ่มต้นของความผิดพลาดทางยุทธศาสตร์และนโยบายของรัฐ ซึ่งอาจกล่าวได้ว่า การนิยามผิดจะนำไปสู่การรับมือกับปัญหาความมั่นคงที่อาจจะไม่ใช่สิ่งที่เป็นภัยคุกคามอย่างแท้จริง อันมีนัยที่หมายถึงการสูญเสียเวลาและทรัพยากรที่อาจจะไม่มีผลต่อการแก้ปัญหา หรือไม่ส่งผลให้เกิดความมั่นคงเช่นที่คาดหวังไว้แต่ประการใด

ดังนั้น บทความนี้จะนำเสนอถึงปัญหาที่นำไปสู่สภาวะของการมี “จินตนาการที่ผิดพลาด” ของผู้กำหนดนโยบายในการมองปัญหาความมั่นคง

โดยเฉพาะในบางรัฐที่ผู้นำมีทัศนะคับแคบแบบ “เสนานิยม” ที่เน้นการแก้ปัญหาความมั่นคงด้วยการซื้ออาวุธเป็นหลัก

และบทความจะนำเสนอถึงแนวคิดของนักความมั่นคงที่เสนอถึง “มุมมองใหม่” ในการกำหนดปัญหาความมั่นคงในปัจจุบัน ที่ปัญหาในมิติทางทหารเป็นเพียงส่วนเดียวที่รัฐและสังคมต้องเผชิญ

คุ้นชินเก่า-จินตนาการเดิม?

หากย้อนเวลากลับสู่ช่วงปลายของยุคสงครามเย็น เราจะเห็นได้ว่ามีความพยายามของนักวิชาการด้านความมั่นคงที่จะเสนอมุมมองที่มากกว่าการให้ความสำคัญกับเรื่องทางทหารเท่านั้น (Richard Ullman, “Redefining Security,” 1983; Jessica Mathews, “Redefining Security,” 1989)

พวกเขาพยายามเสนอก่อนการยุติของสงครามเย็นว่า การมองเพียงแต่ปัญหาความมั่นคงทางทหารเป็นเรื่องที่แคบเกินไป และการมองเช่นนี้อาจจะทำให้เกิด “การรับรู้ความจริงที่ผิดพลาด” (false image of reality) ทั้งการเน้นอยู่กับปัญหาความมั่นคงทางทหารจะทำให้เกิดปัญหาความมั่นคง อันเป็นผลที่เกิดจากแข่งขันทางทหารที่รัฐเชื่อว่า การสร้างความมั่นคงของรัฐกระทำได้ด้วยวิธีเดียวเท่านั้นคือ การสะสมกำลังรบ

อันเป็นความเชื่อที่อยู่บนหลักคิดในมุมที่แคบที่สุดว่า กำลังรบเท่านั้นคือหลักประกันความมั่นคง

การต่อสู้ทั้งทางความคิดและทางทฤษฎีปรากฏชัดเจนมากขึ้นหลังจากการสิ้นสุดของสงครามเย็นในปี 1989/90 (หรือโดยนัยของประเทศในค่ายตะวันตกคือการยุติของสงครามคอมมิวนิสต์) และตามมาด้วยการล่มสลายของสหภาพโซเวียต ดังที่ทราบกันดีว่าการล่มสลายดังกล่าวเท่ากับเป็นสัญญาณที่ชัดเจนของการสิ้นสุดของภัยคุกคามทางทหารแบบเดิม…

ไม่มีภัยสงครามแบบเดิมให้รัฐต้องเตรียมรับมือ เท่าๆ กับที่ไม่มีข้าศึกในแบบเดิมให้รัฐต้องเตรียมรบ

การสิ้นสุดสงครามเย็นจึงเป็นทั้งการเปลี่ยนแปลงของระเบียบระหว่างประเทศ และการเปลี่ยนแปลงของระเบียบความมั่นคง (ทั้งในบริบทภายนอกและภายใน) ภาวะของความเปลี่ยนแปลงเช่นนี้เป็นดังสภาพบังคับให้รัฐและสังคมต้องทำความเข้าใจในเรื่องของประเด็นและปัญหาความมั่นคงใหม่ทั้งหมด

แม้ปัญหาบางเรื่องอาจจะดูเป็นเรื่องเก่าที่มีผลสืบเนื่องจากปัญหาเดิม แต่ปัญหาเหล่านี้เกิดในบริบทของเวลาและสังคมใหม่ และบางเรื่องเป็นปัญหาใหม่ที่แต่เดิม ไม่ใช่ประเด็นที่นักความมั่นคงจะให้ความสนใจ หรือถูกหยิบขึ้นมาเป็นประเด็นสำคัญในการถกแถลงทั้งในเชิงนโยบายหรือในทางวิชาการก็ตาม ประกอบกับในการถกเถียงเช่นนี้ เรามักอยู่ภายใต้การกำกับและความคุ้นเคยของแบบคิดเดิมที่มองเห็นแต่ปัญหาภัยคุกคามทางทหารเป็นหลัก

และยิ่งในหมู่ผู้นำทางการเมืองและการทหารที่เติบโตมาจากอดีตยุคสงครามโลกครั้งที่ 2 หรือยุคสงครามเย็นแล้ว พวกเขาแทบจะมองภัยคุกคามเป็นอื่นไม่ได้

จินตนาการที่ผิดพลาด

ผู้นำเหล่านี้มักจะพันธนาการชุดความคิดของตนอยู่กับปัญหาสงครามในแบบเก่า และยิ่งเป็นผู้นำทหารในแบบ “หัวเก่าที่ล้าหลัง” ด้วยแล้ว พวกเขามักจะเชื่อง่ายๆ ด้วย “จินตนาการที่ผิดพลาด” (false image) ที่เห็น “อาวุธสมัยใหม่” เป็นกุญแจของการแก้ไขปัญหาความมั่นคง

ซึ่งก็อาจจะเป็นเพราะสถานการณ์ในยุคสงครามเย็นมีส่วนในการหล่อหลอมชุดความคิดแบบ “เสนานิยม” ในกระบวนการทำนโยบายความมั่นคงของรัฐ

ผลที่ตกค้างเป็นมรดกทางความคิดที่สำคัญก็คือ ความมั่นคงกลายเป็นเรื่องของ “ความมั่นคงทางทหาร” เท่านั้น และไม่ยอมรับถึงความมั่นคงในมิติอื่นที่แตกต่างออกไป ผู้นำในชุดความคิดเช่นนี้จึงมักมองไม่เห็นถึงมิติด้านความมั่นคงที่เปลี่ยนแปลงไปทั้งในบริบทภายนอกและภายใน

มรดกของชุดความคิดแบบเสนานิยมของยุคสงครามเย็นคือ การมองภัยคุกคามที่เป็นเรื่องทางทหาร ด้วยจินตนาการว่า ข้าศึกที่เป็นกำลังรบของรัฐภายนอกจะเปิดการโจมตีรัฐเรา วิธีการที่ชัดเจนคือ ทหารข้าศึกจะข้ามพรมแดนพร้อมด้วยกำลังรบขนาดใหญ่ แล้วกำลังรบฝ่ายเราจะตอบโต้การรุกทางทหารเช่นนั้น

จินตนาการเช่นนี้ไม่ต่างจากตัวแบบในกรณีที่กองทัพเยอรมนีเปิดการโจมตีโปแลนด์ หรือการรุกของกองทัพเยอรมนีเข้าตีฝรั่งเศสในช่วงต้นสงครามโลกครั้งที่ 2 ในปี 1939 หรือมองด้วยทัศนะที่เห็นปัญหาในแบบการเปิดการโจมตีครั้งใหญ่กับฐานทัพเรือสหรัฐที่ฮาวายในปี 1941 เป็นต้น

ในยุคสงครามเย็นนั้น ภัยคุกคามทางทหารของสหภาพโซเวียตเป็นปัญหาหลัก โดยเฉพาะในยุทธบริเวณยุโรป

หรือตัวแบบของการใช้กำลังทางทหารของเกาหลีเหนือในสงครามเกาหลี เป็นต้น

ทัศนะเช่นนี้จึงมองว่าข้าศึกจากรัฐภายนอกเป็นภัยคุกคามที่สำคัญที่ทำลายเสถียรภาพของรัฐดังตัวอย่างจากสงครามใหญ่ในอดีต

ภัยคุกคามในลักษณะเช่นนี้จึงมาจากภายนอกรัฐ (หรือในความหมายคือรัฐภายนอก)

การมองเช่นนี้จึงละเลยต่อปัญหาความมั่นคงภายในที่มีลักษณะเป็นภัยคุกคามที่ไม่ใช่ประเด็นทางทหาร (non-military threat)

หรือมองว่าเรื่องดังกล่าวเป็นประเด็นที่ไม่เป็นภัยคุกคาม

ดังนั้น ไม่ว่าจะเกิดความรุนแรงจากปัญหาที่ไม่ใช่เรื่องทางทหารเท่าใดก็ตาม เรื่องเหล่านั้นไม่เพียงแต่จะไม่ได้รับการยกระดับให้เป็นปัญหาภัยคุกคามในระดับชาติเท่านั้น หรือปัญหาไม่ถูกมองว่าเป็นเรื่องความมั่นคง

ตัวอย่างเช่น ปัญหาการแพร่กระจายของเชื้อโรค อุทกภัยขนาดใหญ่ ภัยแล้งอย่างรุนแรง ฉะนั้น แม้ประเด็นเหล่านี้จะกระทบต่อ “การลดคุณภาพของชีวิต” (degradation of the quality of life)

แต่รัฐก็ไม่ได้ให้ความสําคัญกับภัยเหล่านี้ แม้ปัญหาจะรุนแรง ก็อาจจะถูกมองว่าเป็นเรื่องเฉพาะ แต่มิได้เป็นปัญหาความมั่นคง

ซึ่งก็สอดรับกับชุดความคิดความมั่นคงในแนวเสนานิยม ที่เน้นเรื่องความมั่นคงทางทหาร

และแนวทางในการแก้ปัญหาความมั่นคงเช่นนี้ ได้แก่ การขยายกำลังรบ การซื้ออาวุธ เพราะเชื่อว่าภัยคุกคามหลักเป็นเรื่องของสงคราม

ไม่ต่างจากตัวแบบของการบุกประเทศเป้าหมายในสงครามโลกครั้งที่ 2 การเสริมสร้างศักยภาพทางทหารของประเทศจึงเป็นทิศทางหลักของการรับมือ

ภัยคุกคามใหม่!

แต่ในความเป็นจริงแล้ว แม้ในยุคสงครามเย็นก็มีภัยคุกคามมากกว่าเรื่องทางทหาร เป็นแต่เพียงประเด็นดังกล่าวถูกละเลย หรือในอีกด้านหนึ่งเกิดจากการไม่ยอมรับของรัฐ แม้ประเด็นเหล่านี้จะส่งผลให้เกิดการบาดเจ็บและเสียชีวิตของผู้คนในสังคมก็ตาม

ดังตัวอย่างของสังคมประเทศในโลกที่สามที่เกิดภัยพิบัติทางธรรมชาติ ความอดอยากและความยากจน การระบาดของเชื้อโรคร้าย

สิ่งเหล่านี้ล้วนเป็นสาเหตุใหญ่ที่ทำให้เกิดความเสียหายแก่ชีวิตและทรัพย์สินของคน

ไม่แตกต่างจากการสูญเสียในสงครามกลางเมือง

หรือในอีกด้านหนึ่ง รัฐในโลกที่สามไม่มีความสามารถในการตอบสนองต่อความต้องการพื้นฐานของสังคม อันเป็นปัจจัยที่นำไปสู่การสูญเสียของชีวิตคนในสังคมเช่นเดียวกับปัญหาภัยคุกคามทางทหาร

ดังนั้น เมื่อสงครามเย็นสิ้นสุดลง ประเด็นต่างๆ ที่ถูกละเลยจากผู้นำที่มีชุดความคิดแบบเก่าได้ถูกหยิบยกขึ้นมาเป็นปัญหาความมั่นคง

ดังจะเห็นได้ว่านักความมั่นคงยุคใหม่ได้เสนอ 10 ประเด็นที่มีผลกระทบต่ออนาคต หรือมีนัยว่าสิบปัญหาความมั่นคงที่มีผลกระทบต่อสังคมในอนาคต ได้แก่

1) ความเปลี่ยนแปลงของสภาวะอากาศ

2) การแพร่กระจายของโรคติดต่อที่ทำให้เกิดการเสียชีวิตในวงกว้าง

3) ความขัดแย้งและความรุนแรงที่เกิดจากการแพร่กระจายของอาวุธสมัยใหม่

4) การไม่มีโอกาสในการศึกษา หรือการไม่มีความเท่าเทียมทางการศึกษา

5) การขาดเสถียรภาพทางการเงิน

6) การไม่มีธรรมาภิบาลและการคอร์รัปชั่น (รวมถึงเรื่องการก่อการร้ายด้วย)

7) ความหิวโหยและการขาดแคลนอาหาร

8) การอพยพย้ายถิ่น และปัญหาผู้อพยพ

9) การไม่มีสุขอนามัยและขาดโอกาสในการเข้าถึงน้ำสะอาด

และ 10) ปัญหาเศรษฐกิจและอุปสรรคทางการค้า

น่าสนใจอย่างมากว่า ประเด็นที่ถูกยกขึ้นมาเป็นปัญหาความมั่นคงทั้ง 10 ประการนี้ มีปัญหาที่เกี่ยวข้องทางทหารเพียงประการเดียว คือความขัดแย้งและความรุนแรงที่เกิดจากการแพร่กระจายของอาวุธสมัยใหม่

ฉะนั้น หากเรายอมรับว่า 10 ประเด็นในข้างต้นเป็นปัญหาความมั่นคงที่สำคัญของประเทศแล้ว ก็จะเห็นได้ชัดเจนว่า กองทัพจะเข้ามามีบทบาทโดยตรงในเรื่องที่เกี่ยวข้องเพียงเรื่องเดียวเท่านั้น

แต่ในขณะเดียวกันหากพิจารณาจากการลงทุนของรัฐในการต่อสู้กับปัญหาความมั่นคงทั้ง 10 ประการแล้ว จะพบชัดเจนว่าการลงทุนทางทหารยังเป็นสัดส่วนที่มากที่สุดเสมอ

อันเป็นภาพสะท้อนที่ชัดเจนว่า รัฐ (โดยนัยของการกำหนดนโยบายความมั่นคงโดยผู้นำ “หัวเก่า”) จึงยังคงให้ความสําคัญกับการสร้างความมั่นคงทางทหารเป็นสำคัญ

ปรากฏการณ์เช่นนี้เห็นได้จากการใช้งบประมาณจำนวนมหาศาลในการจัดซื้ออาวุธ แม้ในหลายรัฐเหล่านั้นจะไม่ปรากฏภัยคุกคามทางทหารที่ชัดเจนก็ตาม

แต่การซื้ออาวุธกลับเป็นทิศทางหลักของการสร้างความมั่นคง อันเท่ากับเป็นคำตอบที่ชัดเจนว่า ผู้นำ “หัวเก่า” เหล่านี้มีวิสัยทัศน์ด้วยความเชื่อว่า อาวุธคือเครื่องมือของการแก้ไขปัญหาความมั่นคงของรัฐ

และรัฐปัจจุบันไม่มีปัญหาความมั่นคงแบบอื่นๆ มีแต่เพียงปัญหาความมั่นคงทางทหารเท่านั้น

หรือที่ในทางทฤษฎีเรียกสภาวะเช่นนี้ว่า ปัญหา “จินตนาการที่ผิดพลาด” ของผู้นำในกระบวนการกำหนดนโยบายด้านความมั่นคง

ความท้าทาย 2020

ตัวอย่างของปัญหาความมั่นคงที่เกิดขึ้นในปี 2020 ตอกย้ำทิศทางที่นักวิชาการด้านความมั่นคงนำเสนอในข้างต้นอย่างมาก ดังจะเห็นได้ว่าปัญหาความมั่นคงที่สำคัญกลายเป็นเรื่องความเปลี่ยนแปลงของสภาวะอากาศ (climate change) ที่สะท้อนผ่านการเกิดไฟป่าขนาดใหญ่ไม่ว่าจะเป็นในกรณีของสหรัฐ หรือในออสเตรเลีย เป็นต้น

หรือปัญหานี้สะท้อนผ่านความแห้งแล้งที่เกิดขึ้นในหลายประเทศ และเป็นความแห้งแล้งที่มีความต่อเนื่อง และขยายตัวเป็นวงกว้าง อันส่งผลกระทบต่อทั้งชีวิตของผู้คนและภาวะเศรษฐกิจของประเทศ

ความชัดเจนของความเปลี่ยนแปลงเช่นนี้ทำให้ข้อเรียกร้องของนักเคลื่อนไหวรุ่นเยาว์อย่าง “เกรตา ทุนเบิร์ก” (Greta Thunberg) ได้รับการตอบรับอย่างมาก จนเป็นแรงขับเคลื่อนสำคัญที่ทำให้เกิด “ขบวนการเคลื่อนไหวเรื่องสภาวะอากาศ” (The Climate Movement) ในเวทีโลก

การให้ความสำคัญกับประเด็นเช่นนี้ท้าทายอย่างยิ่งกับผู้นำ “หัวเก่า” ที่มองแต่เรื่องความมั่นคงทางทหาร

ปัญหาความมั่นคงที่สำคัญอีกประการในช่วงเริ่มต้นปี 2020 คือการแพร่ระบาดของเชื้อโรคไวรัส ที่มีแหล่งกำเนิดจากเมืองอู่ฮั่นของจีน

ปีใหม่นี้จึงไม่ใช่ปีที่สดใสของสังคมจีน เพราะมีผู้ติดเชื้อที่ป่วยและเสียชีวิตเป็นจำนวนมาก

ปฏิเสธไม่ได้เลยว่า จีนกำลังเผชิญกับปัญหาความมั่นคงใหม่ที่เป็นเรื่องของเชื้อโรค และปัญหานี้ขยายตัวเป็นปัญหาความมั่นคงของโลกด้วย

ดังจะเห็นได้จากการแพร่กระจายของเชื้อโรคที่เกิดขึ้นอย่างรวดเร็ว และยอดของประเทศที่มีผู้ป่วยติดเชื้อดังกล่าว คู่ขนานกับยอดจำนวนผู้ป่วยที่มีจำนวนมากด้วย

ภาวะเช่นนี้กำลังบ่งบอกถึงปัญหาความมั่นคงใหม่ที่เป็นเรื่องของการแพร่ระบาดของเชื้อโรค ไม่ต่างจากกรณีของเชื้อเอดส์ โรคซาร์ส ไข้หวัดนก ไข้หวัดหมู เป็นต้น

ถ้าเช่นนั้นแล้วรัฐจะยอมรับว่าการแพร่ของโรคระบาดเป็นภัยคุกคามหรือไม่ เช่นเดียวกับผลจากการเปลี่ยนแปลงของสภาวะอากาศที่รุนแรงมากขึ้น จะถูกยกระดับเป็นภัยคุกคามต่อรัฐหรือไม่

ถ้าเป็นแล้ว ผู้นำรัฐ “หัวเก่า” จะยอมหันมาลงทุนในการรับมือกับปัญหาความมั่นคงใหม่เช่นนี้หรือไม่?