สุรชาติ บำรุงสุข | กอ.รมน. กับการเมืองไทย รัฐซ้อนรัฐ ทหารซ้อนพลเรือน

สุรชาติ บำรุงสุข

“พวกสุดโต่งในประชาคมความมั่นคงมักพยายามชักชวนให้ทหารเชื่อว่า ภัยคุกคามจากการก่อวินาศกรรมเป็นเรื่องจริง และการถอนตัว [ของกองทัพ] จากการเมืองเป็นความผิดพลาดที่อันตรายอย่างยิ่ง”

Alfred Stepan

Rethinking Military Politics (1988)

เป็นที่รับรู้กันโดยทั่วไปว่ากองทัพในประเทศโลกที่สามหรือประเทศกำลังพัฒนา มีบทบาทที่มีความแตกต่างอย่างมีนัยสำคัญกับกองทัพในประเทศพัฒนาแล้ว

กล่าวคือ โดยหลักการแล้ว กองทัพเป็นองค์กรที่เป็นกลไกของรัฐที่อยู่ภายใต้หลักการของการควบคุมโดยพลเรือน และมีหน้าที่หลักในการป้องกันประเทศ

ซึ่งคำว่าการป้องกันประเทศ (National Defense) เช่นนี้ สำหรับประเทศที่พัฒนาแล้วมีนัยโดยตรงหมายถึงการป้องกันประเทศจากการคุกคามทางทหารของรัฐภายนอก

ซึ่งการคุกคามทางทหารจะปรากฏในรูปของการใช้กำลังรบเข้าโจมตี หรืออาจอยู่ในลักษณะเป็นการข่มขู่ทางทหาร

ดังนั้น กองทัพจึงมีบทบาทโดยตรงในการรับมือกับสภาวะที่เป็นสงคราม

แต่กองทัพในประเทศกำลังพัฒนากลับมีบทบาทในอีกรูปแบบหนึ่งที่เป็นเรื่องของ “การป้องกันภายใน” (หรือหลักนิยม “Internal Defense”)

ซึ่งบทบาทในส่วนนี้อาจเป็นการขยายความของคำว่า “การป้องกันประเทศ” ที่แต่เดิมเป็นเฉพาะในเรื่องของการรับภัยคุกคามทางทหารจากภายนอกเท่านั้น

บทบาทที่ขยายเช่นนี้รองรับโดยตรงกับบทบาททางการเมืองของทหาร ซึ่งก็เป็นอีกส่วนหนึ่งที่เป็นความแตกต่างอย่างมากกับประเทศพัฒนาแล้ว

โดยในประเทศดังกล่าว กองทัพไม่ได้มีบทบาททางการเมือง ไม่ได้มีอำนาจในการแทรกแซงทางการเมือง

ฉะนั้น จึงอาจกล่าวได้ว่า บทบาททางการเมืองของทหารนั้นเป็นพื้นฐานโดยตรงที่เปิดโอกาสให้กองทัพมีบทบาทในการรักษาความมั่นคงภายใน

บทบาทเช่นนี้ทำให้จำเป็นต้องสร้างทั้งหลักนิยมและคำสั่งทางกฎหมายรองรับต่อแนวคิดเรื่องนี้ของการป้องกันภายในของฝ่ายทหาร

เพราะเป็นบทบาทที่เกินจากความเป็นสถาบันทหารในแบบสากล

สงครามภายใน

ในกรณีของไทยนั้น การแทรกแซงทางการเมืองของกองทัพคู่ขนานกับการขยายบทบาทในการป้องกันประทศ (ที่มิใช่เป็นเพียงเรื่องการป้องกันภายนอก) เป็นปรากฏการณ์ที่เห็นได้ชัดตั้งแต่ยุคสงครามคอมมิวนิสต์

อีกทั้งเงื่อนไขของการขยายตัวของภัยคุกคามทางทหารจากสงครามชุดนี้ ไม่ว่าจะในบริบทภูมิภาคหรือในบริบทภายในประเทศ ยังถูกใช้เป็นเงื่อนไขที่สร้างความชอบธรรมให้กับการขยายบทบาทในการป้องกันภายใน

ซึ่งในส่วนหนึ่งของบทบาทดังกล่าว ปรากฏให้เห็นจากปฏิบัติการของหน่วยทหารโดยตรง

แต่อีกส่วนได้อาศัยองค์กรที่ถูกจัดตั้งขึ้นเพื่อดำเนินการในสงครามต่อต้านคอมมิวนิสต์คือ กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายใน (กอ.รมน.)

ฉะนั้น สงครามคอมมิวนิสต์ในความหมายของ “สงครามภายใน” จึงเป็นโอกาสที่ทำให้กองทัพไทยใช้เป็นข้ออ้างในการสร้างความชอบธรรมต่อการขยายบทบาทของทหารในสังคมและการเมือง

และยิ่งมีสภาวะของความเป็นสงครามแล้ว กองทัพก็ดูจะมีข้ออ้างในการสร้างความชอบธรรมในบริบทเช่นนี้มากขึ้น

องค์กร กอ.รมน.จึงเป็นคำตอบในตัวเองที่จะรองรับต่อการขยายบทบาทดังกล่าว แม้จะมีความพยายามสร้างภาพให้ กอ.รมน.เป็นองค์กรผสม (พลเรือน-ตำรวจ-ทหาร)

แต่ในความเป็นจริงแล้ว องค์กรนี้เป็นส่วนงานของทหาร และยังใช้เป็นกลไกในการทำงานของฝ่ายทหารในสังคมอีกด้วย

แม้ในยุคหลังสงครามคอมมิวนิสต์ รูปแบบของภัยคุกคามจะเปลี่ยนแปลงไป สังคมไทยไม่มีภัยคุกคามของสงครามคอมมิวนิสต์ให้ต้องเผชิญเช่นในยุคสงครามเย็น

แต่ก็มีความพยายามอย่างมากของผู้นำทหารในแต่ละยุคที่จะดำรงบทบาทและสถานะของ กอ.รมน.ไว้ จนมีข้อสังเกตว่า แม้ภัยคุกคามจะเปลี่ยนแปลงไปอย่างใดก็ตาม

แต่องค์กรของทหารคือ กอ.รมน.ก็จะยังคงอยู่ โดยมีความพยายามในการปรับภารกิจเพื่อรองรับต่อสถานการณ์ความมั่นคงใหม่ เพื่อให้สามารถคงองค์กรไว้ต่อไปได้

จนถึงในยุคหลังรัฐประหาร 2557 ผู้นำทหารได้ตัดสินใจขยายบทบาททหารในสังคมครั้งใหญ่ โดยการขยายอำนาจของ กอ.รมน.ด้วยการประกาศคำสั่ง คสช. ที่ 51/2560 เรื่อง “การแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายว่าด้วยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร”

อันเป็นการขยายบทบาทและสถานะของ กอ.รมน.อย่างไม่เคยเป็นมาก่อน

แม้คำสั่งนี้จะเป็นส่วนขยายของกฎหมายเดิม แต่ก็บ่งบอกถึงอำนาจของทหารที่ขยายอย่างมากในสภาพความมั่นคงปกติ อันจะส่งผลกระทบโดยตรงกับการเมืองในอนาคต

จนเสมือนกับการส่งสัญญาณว่า สำหรับฝ่ายทหารแล้ว สงครามภายในของรัฐไทยไม่ได้สิ้นสุดไปกับการยุติของสงครามคอมมิวนิสต์แต่อย่างใด

และภายใต้เงื่อนไขที่สงครามยังมี กองทัพก็จะต้องมีบทบาทในทางการเมืองและสังคมต่อไป (เหมือนในยุคสงครามคอมมิวนิสต์)

การขยายบทบาทหลังรัฐประหาร 2549

หลังจากความสำเร็จของการรัฐประหาร 2549 แล้ว ผู้นำกองทัพได้ขยายบทบาทของทหารในทางการเมืองและสังคมอย่างเป็นรูปธรรมมากขึ้น

ฉะนั้น การขยายบทบาทของกองทัพผ่านองค์กร กอ.รมน.จึงกลับขึ้นมาเป็นประเด็นอีกครั้ง

จนอาจกล่าวได้ว่ารัฐประหาร 2549 ได้เปิดโอกาสให้สถานะของ กอ.รมน.มีความเข้มแข็งมากขึ้น

และมีคำสั่งทางกฎหมายรองรับโดยตรง (พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ.2551 ประกาศใช้ในรัฐบาล พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์)

พ.ร.บ.2551 ทำให้ กอ.รมน.กลายเป็นหน่วยงานในสำนักนายกรัฐมนตรี และเป็น “ส่วนราชการรูปแบบเฉพาะอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรี” และให้นายกรัฐมนตรีเป็น “ผู้อำนวยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร” (ผอ.รมน.)

ซึ่งทำให้ดูเสมือนว่า กอ.รมน.ถูกทำให้เป็นองค์กรพลเรือนแล้ว

แต่กลับพบว่าผู้บัญชาการทหารบกดำรงตำแหน่งเป็น รอง ผอ.รมน. และเสนาธิการทหารบกเป็นเลขาธิการ กอ.รมน.

ซึ่งก็ทำให้เห็นชัดว่า สุดท้ายแล้ว กอ.รมน.อยู่ในการควบคุมของกองทัพบก อีกทั้งกำลังพลหลักในองค์กรก็มาจากกองทัพบกอีกด้วย

หลังจากรัฐประหาร 2557 ผู้นำทหารได้แก้ไข พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายใน 2551 เพื่อให้เกิดการขยายอำนาจของทหารให้มากขึ้น โดยอาศัยคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติที่ 51/2560 รัฐบาลให้เหตุผลว่าต้องแก้ไขเพราะ

1) ภัยคุกคามด้านความมั่นคงเปลี่ยนแปลงรูปแบบ

2) ภัยนี้อาจเกิดขึ้นได้ทั้งภายนอกและภายในประเทศ

3) ภัยดังกล่าวอาจเกิดจากการกระทำของบุคคลหรืออาจเกิดจากธรรมชาติ ดังนั้น อำนาจจึงหมายถึงอำนาจในการนิยามภัยคุกคามใหม่

ด้วยความเปลี่ยนแปลงของปัญหาภัยคุกคาม รัฐบาลจึงให้กองอำนวยการรักษาความมั่นคงภายใน (กอ.รมน.) เข้ามาเป็นผู้นำในการแก้ไขสถานการณ์ภัยคุกคามดังกล่าว

และให้ กอ.รมน.เป็น “แม่ข่าย” ของการปฏิบัติการด้านความมั่นคงและการป้องกันบรรเทาสาธารณภัย

การนำเสนอบทบาทใหม่เช่นนี้ต้องถือเป็นเรื่องสำคัญทางการเมืองในยุคหลังสงครามคอมมิวนิสต์

การแก้ไขกฎหมายดังกล่าวจึงเป็นการ “รื้อใหญ่” และทำให้ กอ.รมน.มีสถานะเป็น “ผู้ควบคุมงานความมั่นคง” ของประเทศไว้ทั้งหมด

และที่สำคัญยังกำหนดให้สำนักงบประมาณมีหน้าที่ต้องจัดสรรงบสนับสนุนการดำเนินการตามแผนป้องกันและแก้ไขปัญหาภัยคุกคามของ กอ.รมน. [ข้อ 2 (2)] และในการนี้ยังกำหนดให้หน่วยงานของรัฐต้องส่งเจ้าหน้าที่ของตนตามที่ถูกร้องขอมาปฏิบัติหน้าที่ใน กอ.รมน. (ข้อ 3 มาตรา 9)

ในเชิงโครงสร้างของอำนาจ กฎหมายใหม่ฉบับนี้ได้รวมรัฐมนตรี ปลัดกระทรวง และผู้บังคับบัญชาของหน่วยงานความมั่นคงต่างๆ เข้ามาไว้เป็น “คณะกรรมการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร” (ข้อ 4 มาตรา 10) อันทำให้เสมือนว่า กอ.รมน.กำลังทำหน้าที่เป็นสำนักงานสภาความมั่นคง (สมช.)

และหากพิจารณาสาระสำคัญในข้อ 4 ก็ยิ่งชัดเจนว่าคำสั่งนี้กำลังทำให้เกิดสภาความมั่นคงแห่งชาติอีกแบบ (คู่ขนานกับสภาความมั่นคงแห่งชาติที่มีอยู่แต่เดิม)

ผลจากการนี้ทำให้เห็นถึงการขยายบทบาทของทหารไทยในยามสันติอย่างที่ไม่เคยเป็นมาก่อน

และเข้าควบคุมงานความมั่นคงทั้งระบบ จนอธิบายได้ว่าการขยายบทบาทและอำนาจของ กอ.รมน.เช่นนี้กำลังทำให้เกิดสภาวะ “รัฐซ้อนรัฐ”

การขยายบทบาทในศตวรรษที่ 21

ในเชิงสาระ การขยายบทบาทเช่นนี้เห็นได้อย่างชัดเจนจากการปรับเปลี่ยนนิยาม โดยการรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักรมีความหมายว่า

“การดำเนินการเพื่อป้องกัน ควบคุม แก้ไข และฟื้นฟูสถานการณ์ใดที่เป็นภัย หรืออาจเป็นภัยอันเกิดจากบุคคลหรือกลุ่มบุคคลที่ก่อให้เกิดความไม่สงบสุข ทำลาย หรือทำความเสียหายต่อชีวิต ร่างกาย หรือทรัพย์สินของประชาชนหรือของรัฐ รวมถึงในกรณีที่เกิดหรือคาดว่าจะเกิดสาธารณภัยตามกฎหมายว่าด้วยการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยให้กลับสู่ภาวะปกติเพื่อให้เกิดความสงบเรียบร้อยของประชาชนหรือความมั่นคงของรัฐ” (ข้อ 1)

หากพิจารณาจากการกำหนดนิยามใหม่เช่นนี้ ภารกิจของ กอ.รมน. คือการขยายบทบาทในเรื่องของการป้องกันภายในสำหรับศตวรรษที่ 21 เพราะคำสั่งนี้เปิดโอกาสให้ กอ.รมน.สามารถกำหนดเองว่า “สถานการณ์ใดที่เป็นภัยหรืออาจเป็นภัย”

ซึ่งเท่ากับเปิดช่องทางให้เกิดการตีความได้อย่างไม่จำกัด

อันจะทำให้กองทัพในอนาคตสามารถมีบทบาทกว้างขวางอย่างไม่เคยเป็นมาก่อน

เพราะเราจะไม่สามารถควบคุมการตีความของฝ่ายทหารเช่นนี้ได้เลย

หรืออีกนัยหนึ่งก็คือ การนิยามใหม่ตามข้อ 1 ของกฎหมายนี้ก็คือการเปิดช่องทางให้กองทัพดำรงบทบาทอย่างรอบด้านไว้ได้โดยไม่จำเป็นต้องมีสถานการณ์สงครามรองรับ (เช่นในยุคสงครามเย็น) ซึ่งปกติแล้วกองทัพสามารถขยายและดำรงบทบาทแบบรอบด้านไว้ในสังคมได้จะต้องมีเงื่อนไขของสงคราม

แต่สถานการณ์ปัจจุบันของสังคมไทยไม่อยู่ในภาวะสงคราม แต่คำสั่งนี้กลับขยายบทบาทของทหารอย่างมากผ่าน กอ.รมน.

สภาวะเช่นนี้อาจทำให้ถูกตีความได้ว่า กอ.รมน.ในอนาคตกำลังกลายเป็น “รัฐบาลทหารแปลงรูป” ที่ควบคุมประเทศผ่านการตีความปัญหาความมั่นคงได้อย่างไม่จำกัด

และมีนัยโดยตรงถึงการควบคุมทางการเมืองด้วย

การขยายบทบาทเช่นนี้ยังครอบคลุมไปถึงงานป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย เพราะนิยามใหม่ได้กำหนดให้ กอ.รมน.เข้าไปทำภารกิจในงานเช่นนี้อีกด้วย

แต่เดิมงานป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยเป็นงานการป้องกันของฝ่ายพลเรือน (หรือที่เรียกว่างาน “civil defense”)

แต่คำสั่งนี้เท่ากับเปิดบทบาทใหม่ให้ กอ.รมน.เข้าไปคุมงานนี้แทนกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย (สังกัดกระทรวงมหาดไทย)

และคงต้องตระหนักว่า คำว่า “สาธารณภัย” ได้ถูกนิยามอย่างกว้างขวาง ไม่ว่าจะเป็นอัคคีภัย วาตภัย อุทกภัย ภัยแล้ง โรคระบาด ภัยธรรมชาติ อุบัติภัย และยังมีขอบเขตรวมถึงภัยทางอากาศ และการก่อวินาศกรรม

ซึ่งงานนี้เป็นภารกิจกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยโดยตรง

แต่โดยคำสั่ง คสช. ที่ 51/60 งานนี้จะถูกโอนไปไว้ภายใต้การควบคุมของ กอ.รมน.

อันเท่ากับว่าในอนาคต กอ.รมน.จะเป็นผู้ดำเนินการและจัดทำแผนงานด้านการป้องกันภัยเช่นนี้โดยตรง

ซึ่งเท่ากับการส่งสัญญาณว่า กอ.รมน.จะเป็นผู้จัดการงานนี้แทนกระทรวงมหาดไทย

และยัง “ให้สำนักงบประมาณจัดสรรงบประมาณให้เป็นไปตามแผนและแนวทางนั้นด้วย” (หมายถึงแผนและแนวทางที่ กอ.รมน.ได้จัดทำขึ้น)

กระทรวงความมั่นคงภายใน

เมื่อมีคำสั่งให้สำนักงบประมาณจัดงบประมาณสนับสนุนการดำเนินการของ กอ.รมน.แล้ว องค์กรนี้จึงเป็นดัง “กระทรวงความมั่นคงภายใน” ในระบบบริหารราชการแผ่นดินของไทย เพราะมีภารกิจแบบครอบคลุมทุกเรื่อง

หรืออาจตีความได้ว่า กอ.รมน.ถูกสร้างให้เป็น “Homeland Security” แบบกระทรวงความมั่นคงภายในของรัฐบาลสหรัฐอเมริกา ซึ่งถือกำเนิดขึ้นหลังจากเหตุการณ์การโจมตีสหรัฐ ในวันที่ 11 กันยายน 2544

แต่การจัดตั้งองค์กรนี้ของสหรัฐเกิดขึ้นเพราะกระทรวงกลาโหมและกระทรวงมหาดไทยอเมริกันไม่ได้มีบทบาทความมั่นคงภายในเช่นในแบบของไทย

ดังนั้น การขยายบทบาทของ กอ.รมน.เช่นนี้ เป็นปัญหาทั้งการเมืองและความมั่นคงในตัวเอง

เห็นชัดว่าการขยายบทบาทภายใต้คำสั่งนี้เป็นไปเพื่อการคงบทบาทของกองทัพไว้ในสังคมได้ โดยไม่จำเป็นต้องกังวลว่าการเมืองไทยจะเปลี่ยนเป็นรูปแบบใดในอนาคต

กองทัพที่มี กอ.รมน.ไว้ในมือจะมีบทบาทเป็น “รัฐซ้อนรัฐ” ไม่เปลี่ยนแปลง

อันเท่ากับเป็นสัญญาณว่าการถอนตัวของทหารออกจากการเมืองไทยจะเป็นสิ่งที่เป็นไปไม่ได้แล้ว

การปฏิรูปกองทัพก็เป็นเรื่องที่ยากลำบากเช่นกันด้วย!

บทความก่อนหน้านี้ผู้บริหารฮ่องกง ประกาศถอนร่างแก้ไขกฎหมายส่งผู้ร้ายข้ามแดน อย่างเป็นทางการแล้ว
บทความถัดไปนักการเมืองกับข้าราชการ | มนัส สัตยารักษ์