“การเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยจากการปกครองที่ไม่เป็นประชาธิปไตยหลายครั้งล้มเหลวที่จะเดินไปต่อและไม่นำไปสู่ผลลัพธ์ของประชาธิปไตยอย่างที่คาดหวัง การเปลี่ยนผ่านเช่นนี้มักจะหน่วงเหนี่ยวประชาธิปไตยเอาไว้ และไม่ได้เป็นอะไรมากไปกว่าระบอบกึ่งประชาธิปไตย หรือบางกรณีก็ถอยหลังสู่ระบอบเผด็จการในอีกรูปแบบหนึ่ง ที่มักจะชอบอ้างว่า [ตนเอง] เป็นประชาธิปไตย”

Paul Brooker

Non-Democratic Regimes (2009)

ความเศร้าใจสำหรับนักเปลี่ยนผ่านวิทยาที่เฝ้ามองการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองด้วยความหวังว่าการเปลี่ยนผ่านที่เกิดขึ้นนั้นจะเดินไปสู่ความเป็นประชาธิปไตย

แต่ในความเป็นจริง ผลที่เกิดขึ้นเรากลับเห็นการกำเนิดของระบอบการปกครองอีกแบบหนึ่งที่ไม่เป็นประชาธิปไตย

และในขณะเดียวกันก็ไม่เป็นเผด็จการ หรือในอีกมุมหนึ่งเกิดระบอบที่เป็นการผสมผสานคุณลักษณะบางประการที่เป็นประชาธิปไตย และบางส่วนเป็นอำนาจนิยมมาอยู่ร่วมกันในระบอบการปกครองเดียวกัน

จนทำให้เราต้องเรียกระบอบการปกครองเช่นนี้ว่า “ระบอบพันทาง” หรืออาจจะเรียกว่า “ระบอบไฮบริด” (hybrid regimes)

ซึ่งนักปรัชญาการเมืองในอดีตอาจจะเรียกการปกครองในรูปแบบดังกล่าวว่าเป็น “ระบอบผสม”

และระบอบเช่นนี้กำลังกลายเป็นรูปแบบใหม่ของระบอบอำนาจนิยมร่วมสมัยในยุคปัจจุบัน เพราะระบอบหลังการเปลี่ยนผ่านที่ไม่สำเร็จนั้น อาจเป็นได้ทั้ง “กึ่งประชาธิปไตย” (semi-democracy) หรือ “กึ่งเผด็จการ” (semi-authoritarianism) และไม่ได้มีหลักประกันว่าต้องเป็นประชาธิปไตยเสมอไป

หากพิจารณาจากการเปลี่ยนผ่านที่เกิดในการเมืองไทยในปี 2562 แล้ว ดูเหมือนว่าการเมืองไทยกำลังอยู่ในสภาวะเช่นที่กล่าวในข้างต้น

กล่าวคือ การเลือกตั้งที่เกิดขึ้นภายใต้การควบคุมของรัฐบาลทหารในเดือนมีนาคม 2562 นั้น ไม่มีทางที่การเมืองไทยจะเป็นประชาธิปไตยเต็มตัว

แต่ก็ไม่เปิดโอกาสให้รัฐบาลทหารถอยประเทศกลับสู่ความเป็นเผด็จการเต็มรูปเช่นในช่วงหลังรัฐประหาร 2557

การเปลี่ยนผ่านแบบจำกัด

เราคงต้องยอมรับความเป็นจริงที่สำคัญในทางการเมืองว่า กระบวนการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยที่เกิดขึ้นในหลายๆ ประเทศที่ใช้เป็นกรณีศึกษาในวิชาเปลี่ยนผ่านวิทยานั้น ให้ข้อสังเกตที่สำคัญประการหนึ่งว่า เมื่อการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยเกิดขึ้นนั้น

มิได้มีความหมายโดยตรงว่าระบอบอำนาจนิยมหรือรัฐบาลเผด็จการได้สิ้นสุดอำนาจลงอย่างสมบูรณ์

และการเปลี่ยนผ่านที่เกิดจะนำไปสู่การสร้างระบอบประชาธิปไตยเต็มรูป พร้อมกับเดินหน้าสู่การสร้างความเข้มแข็งของระบอบนี้ (หรือที่ในทางทฤษฎีเรียกว่าเกิด “consolidated democracy”) เพื่อให้ระบอบประชาธิปไตยมีสถานะเป็นกติกาเดียวในการต่อสู้ทางการเมือง

แต่ในประเทศที่ระบอบการปกครองตกอยู่ภายใต้รัฐบาลเผด็จการมาอย่างยาวนาน หรือเป็นระบอบอำนาจนิยมที่มีอิทธิพลอย่างมาก โดยไม่นับเรื่องเวลาต้องยาวมาก แต่สามารถสร้างผลกระทบต่อการเปลี่ยนผ่านทางการเมืองได้มาก

การเปลี่ยนแปลงที่จะล้างอิทธิพลของระบอบอำนาจนิยมให้หมดสิ้นไปภายใต้เงื่อนไขเช่นนี้จึงไม่ใช่เรื่องง่าย

เพราะอำนาจของระบอบเก่ายังตกค้างและยังคงเป็นปัจจัยสำคัญ

กล่าวคือ โอกาสที่การเปลี่ยนผ่านที่เกิดขึ้นจะล้มล้างอิทธิพลของระบอบอำนาจนิยมนี้ อาจจะไม่เกิดขึ้นได้ทันทีหรือในระยะเวลาอันสั้น

และสภาพเช่นนี้อาจจะต้องการการเปลี่ยนผ่านอีกครั้งในการทำลายอิทธิพลของระบอบเผด็จการที่ดำรงอยู่หลังการเปลี่ยนผ่านครั้งแรก

เพราะการเปลี่ยนผ่านครั้งแรกทำได้เพียงให้เกิดการสร้างระบอบผสม

และที่สำคัญก็คือ การเมืองยังอยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐบาลเผด็จการเดิมอยู่พอสมควร

การเปลี่ยนผ่านในเงื่อนไขเช่นนี้อาจจะมีปัจจัยร่วมของระบอบประชาธิปไตยในระดับต่ำสุด คือมีการเลือกตั้ง แต่ก็เป็นการแข่งขันทางการเมืองที่เกิดภายใต้ข้อจำกัดจากระบอบอำนาจนิยมเดิม จนอาจจะต้องเรียกสิ่งที่เกิดขึ้นว่าเป็น “การเลือกตั้งที่ปราศจากประชาธิปไตย” (election without democracy) [สำนวนการเมืองที่ใช้ในโลกอาหรับ] คือ เป็นการแข่งขันที่เกิดขึ้นโดยมีรัฐบาลเผด็จการเดิมเป็นผู้จัดการและกำหนดกติกาการเลือกตั้ง เป็นต้น

ดังนั้น หากพิจารณาจากสถานะเชิงอำนาจแล้ว การเปลี่ยนผ่านที่เกิดขึ้นเช่นที่กล่าวในข้างต้นบ่งบอกอย่างชัดเจนว่า รัฐบาลอำนาจนิยมที่แม้ยังคงมีอำนาจเข้มแข็ง แต่ก็อยู่ภายใต้แรงกดดันทางการเมืองจากฝ่ายต่างๆ

 

พวกเขาจึงยอมรับเงื่อนไขที่จะเปิดการเมืองเพื่อให้เกิดการเปลี่ยนผ่านขึ้น ในสภาวะเช่นนี้ผู้นำเผด็จการยังคงเป็นฝ่ายที่มีอำนาจในการควบคุมการแข่งขันทางการเมือง อันทำให้การแข่งขันเกิดขึ้นภายใต้ “การเปลี่ยนผ่านแบบควบคุม” (dictated transition)

และแน่นอนว่าการแข่งขันนี้จะส่งผลให้รัฐบาลเดิมสามารถอยู่ในอำนาจต่อไปได้ไม่ยากนัก

เพราะการเลือกตั้งในความควบคุมทางการเมืองของระบอบเดิมนั้น เป็นหลักประกันโดยตรงว่ารัฐบาลเผด็จการจะอยู่ต่อไปหลังการเลือกตั้ง และทั้งยังมีการสร้างกฎกติกาที่เอื้อให้ระบอบเดิมเป็นฝ่ายที่ได้เปรียบในทางการเมือง

กล่าวอีกนัยหนึ่งได้ว่า การเลือกตั้งถูกทำให้เป็นเครื่องมือแก่ระบอบเผด็จการเดิมที่จะดำรงสถานะการเป็นรัฐบาลต่อไปได้ด้วยความชอบธรรม

หรืออาจกล่าวได้ว่าการเลือกตั้งเป็นเครื่องมือในการ “ฟอกตัว” ความเป็นรัฐบาลเผด็จการ

ผลการเลือกตั้งที่ถูกควบคุมโดยรัฐบาลเช่นนี้ทำให้เกิดการ “แปลงร่าง” ของระบอบอำนาจนิยม หรืออาจจะเปรียบเทียบกับการแปลงร่างในภาพยนต์เรื่อง “Transformers”

คือจากรัฐบาลเผด็จการเต็มรูปแปลงกายมาเป็น “เผด็จการแบบแข่งขัน” (competitive authoritarianism)

เพื่อให้ภาพของรัฐบาลอำนาจนิยมเป็นที่ยอมรับมากขึ้นจากเวทีระหว่างประเทศ

การเปลี่ยนผ่านในตัวแบบเช่นนี้เป็นรากฐานที่สำคัญของการสร้างระบอบกึ่งเผด็จการ เพราะการแข่งขันไม่ได้เกิดขึ้นในเงื่อนไขของ “การเลือกตั้งที่เสรีและเป็นธรรม” (free and fair election)

คือเป็นการเลือกตั้งที่ไม่ได้มาตรฐานของธรรมาภิบาลประชาธิปไตย (ดูดัชนีวัดได้จากเว็บไซต์ของ Freedom House, Freedom in the World) หรือเป็นการเลือกตั้งที่ “เสรีบางส่วน” (partly free) โดยมีวัตถุประสงค์หลักเพื่อลดแรงกดดันและเปิดโอกาสให้รัฐบาลเผด็จการดำรงอยู่ในอีกรูปแบบหนึ่ง

ขณะเดียวกันก็ไม่ต้องเผชิญกับการต่อต้านจนไม่อาจแบกรับได้

ลักษณะเช่นนี้ทำให้เกิดคำเรียกในทางทฤษฎีอีกแบบว่า “ระบอบอำนาจนิยมแบบเลือกตั้ง” (electoral authoritarian regime)

ซึ่งว่าที่จริงก็อาจไม่แตกต่างกับระบอบ “เผด็จการแบบแข่งขัน” หรือโดยรวมคือ “ระบอบกึ่งเผด็จการ”

หรือในสำนวนไทยคือ “ระบอบเผด็จการครึ่งใบ” (ล้อกับคำว่าประชาธิปไตยครึ่งใบ)

ระบอบกึ่งเผด็จการเปรียบเทียบ

หากนำเอากรอบทางทฤษฎีของวิชาเปลี่ยนผ่านวิทยามาพิจารณาการเลือกตั้งในวันที่ 24 มีนาคม 2562 และผลที่จะตามมาด้วยการจัดตั้งรัฐบาลใหม่ในการเมืองไทยแล้ว ทำให้เราต้องยอมรับว่า การเปลี่ยนผ่านที่เกิดขึ้นไม่สามารถนำไปสู่กระบวนการสร้างประชาธิปไตยเต็มรูปได้

แม้เราจะเห็นการแข่งขันทางการเมืองในวันดังกล่าว แต่ก็เห็นชัดว่าการเลือกตั้งของไทยมีความเป็นเสรีบางส่วน และไม่ได้มาตรฐานในระบอบประชาธิปไตย

อีกทั้งการเลือกตั้งนี้อยู่ภายใต้การกำกับของรัฐบาลทหาร คสช. ส่งผลให้พรรคของฝ่ายรัฐบาลทหารเดิม (ในความหมายของ regime party) ได้เป็นรัฐบาลต่อ

ฉะนั้น หากเริ่มต้นพิจารณาจากการเลือกตั้งที่เกิดขึ้นในไทยแล้ว คงต้องถือว่าสิ่งนี้มีลักษณะเป็น “การเลือกตั้งแบบกึ่งแข่งขัน” (semi-competitive election)

เพราะการใช้กระบวนการนี้เป็นสิ่งที่ดีกว่าสำหรับรัฐบาลทหารที่จะดำรงอยู่ในอำนาจต่อไป แทนการปฏิเสธการเลือกตั้ง

ซึ่งการมีการเลือกตั้งแบบกึ่งแข่งขันเช่นนี้ จะช่วยสร้างภาพให้เห็นว่า พรรครัฐบาลนั้นไม่ได้ใช้การรวบอำนาจเช่นในช่วงของการเป็นรัฐบาลทหาร ที่กระบวนการเมืองในช่วงดังกล่าวอาศัยรัฐสภาที่มาจากการแต่งตั้งของรัฐบาลทหาร พร้อมกับการมีอำนาจพิเศษจากรัฐธรรมนูญ

หากแต่ภาพของพรรครัฐบาลในสภาวะแบบกึ่งแข่งขันเช่นนี้ถูกสร้างว่า ได้เสียงมาจากการต่อสู้กับพรรคการเมืองอื่นๆ

ในเวทีการแข่งขันเช่นนี้ในบางประเทศมีการสร้าง “พรรคหุ่นเชิด” (puppet parties) ขึ้น เพื่อสร้างภาพให้เห็นถึงการแข่งขันทางการเมือง

เช่น ในรัสเซียมีพรรคในลักษณะดังกล่าว หรืออาจเรียกได้ว่าเป็น “พรรคทางเลือกปลอม” (phoney-alternative parties) เข้ามาแข่งขัน คือเข้ามาเป็นคู่แข่งในสนามเลือกตั้ง และพร้อมที่จะแข่งขันกับพรรครัฐบาลเองก็ตาม

แต่พรรคเหล่านี้มีความชัดเจนว่า ในการแข่งขันทางการเมืองที่เกิดขึ้นนั้น พรรคยังยืนยันที่จะสนับสนุนประธานาธิบดีปูตินเป็นผู้นำ

ในด้านหนึ่งคือการสร้างภาพว่าผู้นำเช่นนี้คือคนที่ “อยู่เหนือพรรคการเมือง” (above parties)

และพรรคเหล่านี้ในอีกด้านจะช่วยป้องกันผู้นำจากระบอบเดิมไม่ให้ต้องเข้ามาแข่งขันกับพรรคฝ่ายค้านโดยตรง

การใช้ช่องทางเช่นนี้ทำให้ระบอบอำนาจนิยมเดิมสามารถหลีกเลี่ยงการใช้กำลังบังคับ

แต่พรรคทางเลือกปลอมเช่นนี้จะเป็นหลักประกันให้ผลการเลือกผู้นำเป็นไปตามความต้องการ

เพราะเมื่อถึงเวลาออกเสียงเลือกผู้นำในสภาแล้ว ก็ชัดเจนว่าพรรคเหล่านี้เลือก “คนเดิม”

และในบางประเทศก็มีการใช้อำนาจของหน่วยงานความมั่นคงเข้ามาเป็นปัจจัยสำคัญในการสร้างหลักประกันเช่นนี้ เช่น การเลือกตั้งภายใต้รัฐบาลทหารอียิปต์ของประธานาธิบดีมูบารัคในปี 2538 นั้น เห็นได้ชัดถึงการที่เจ้าหน้าที่หน่วยงานความมั่นคงเข้าคุกคามผู้ลงเสียงที่มีความชัดเจนที่จะไม่โหวตให้กับผู้แทนพรรครัฐบาล

คุกคามผู้สมัครพรรคฝ่ายค้าน ขัดขวางการตรวจสอบการนับคะแนนของพรรคฝ่ายตรงข้าม

และปฏิเสธที่จะให้มีผู้สังเกตการณ์อิสระ หรือในบางกรณีผู้สมัครอิสระได้แจ้งความแก่เจ้าหน้าที่ตำรวจว่า เจ้าหน้าที่รัฐได้มาแจ้งให้ทราบว่า เขาจะโกงคะแนนของตนในการนับคะแนน

การเลือกตั้งแบบกึ่งแข่งขัน

รัฐบาลแบบพันทางในแทบทุกประเทศมีชัยชนะจากการเลือกตั้งแบบกึ่งแข่งขัน คู่ขนานกับการใช้อำนาจของรัฐบาลเผด็จการดังเช่นที่กล่าวข้างต้นเป็นเครื่องมือสำคัญ การกระทำเช่นนี้ก็เพื่อป้องกันผู้นำเดิมจากการแข่งขันกับพรรคฝ่ายค้าน

และในอีกด้านหนึ่งก็เพื่อทำให้การจัดตั้งรัฐบาลในอนาคตไม่จำเป็นต้องผูกพันอยู่กับผลการเลือกตั้งเช่นที่เกิดในระบอบประชาธิปไตย

กล่าวคือ รัฐบาลพันทางไม่จำเป็นต้องมีความรับผิดชอบในการกระทำของตนต่อสาธารณชน (accountability)

นอกจากนี้ การเลือกตั้งในแบบไฮบริดมีวัตถุประสงค์สำคัญสองประการคือ

1) ทำอย่างไรก็ได้ให้พรรครัฐบาลเป็นรัฐบาลต่อไป และในทำนองเดียวกันให้พรรคฝ่ายค้านเป็นฝ่ายค้านต่อไป

และ 2) ทำให้รัฐบาลที่เกิดขึ้นจากกระบวนการเช่นนี้ดูน่าเชื่อถือ และสามารถอ้างได้ว่าเป็นรัฐบาลที่มีความชอบธรรมมาจากการเลือกตั้ง

ความเป็นพันทางในแบบไทยปัจจุบันยังเห็นได้จากปัจจัยอื่นๆ อีก ได้แก่

1) การออกแบบรัฐธรรมนูญที่มีลักษณะเป็นรัฐธรรมนูญแบบกึ่งเผด็จการ

2) การมีกฎหมายลูกที่เอื้อให้แก่ความต่อเนื่องระบอบเดิม

3) การกำหนดยุทธศาสตร์ของประเทศ 20 ปีที่ทำให้รัฐบาลพลเรือนไม่มีอำนาจในการกำหนดยุทธศาสตร์และนโยบายของประเทศ

4) การขยายบทบาทของกองทัพและหน่วยงานความมั่นคง (กอ.รมน.)

5) การใช้องค์กรอิสระและสถาบันตุลาการเพื่อช่วยในการอยู่ในอำนาจ

6) การออกแบบกฎกติกาที่ทำให้ระบบพรรคการเมืองอ่อนแอ (และนำไปสู่การจัดตั้งรัฐบาลผสมในตัวเองอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้)

7) การทำให้เกิดเงื่อนไขที่ต้องยอมรับให้ผู้นำทหารเดิมที่มาจากการรัฐประหารกลับมาเป็นผู้นำรัฐบาลใหม่

8) การสร้างหลักประกันในการเป็นรัฐบาลต่อไปด้วยการกำหนดให้วุฒิสภามีอำนาจในการเลือกนายกรัฐมนตรี

9) การออกนโยบายทางการเมืองและเศรษฐกิจเพื่อสร้างความได้เปรียบในการแข่งขันทางการเมือง

10) การใช้เครื่องมือในการควบคุมข่าวสารและการโฆษณาทางการเมืองเพื่อสนับสนุนระบอบเดิม

11) รัฐบาลเดิมยังเป็นผู้มีอำนาจโดยตรงในการควบคุมกองทัพและหน่วยงานความมั่นคง

และ 12) การใช้อำนาจพิเศษเพื่อควบคุมการเคลื่อนไหวทางสังคม (ดังจะเห็นได้ว่าแม้จะมีการเลือกตั้งแล้ว แต่ผู้นำรัฐบาลทหารยังคงมีอำนาจพิเศษอยู่ต่อไป)

ฉะนั้น เมื่อการเลือกตั้งแบบกึ่งแข่งขันผนวกเข้ากับเงื่อนไข 12 ประการเช่นนี้แล้ว ทำให้ระบอบหลังเลือกตั้งของไทยมีความเป็นพันทางอย่างชัดเจน

หรืออาจกล่าวได้ว่าการเลือกตั้งทำให้เกิดการ “แปลงร่าง” จากระบอบทหารเต็มใบมาเป็นระบอบทหารครึ่งใบ

หรือเป็นรัฐบาลรัฐประหารที่มาจากการเลือกตั้ง ซึ่งในทางทฤษฎีก็คือการกำเนิดของระบอบเผด็จการครึ่งใบยุคปัจจุบันนั่นเอง!