สุรชาติ บำรุงสุข | ระบอบพันทางกับ การเปลี่ยนผ่านแบบไตรภาค

สุรชาติ บำรุงสุข

“การเปลี่ยนผ่านทางการเมืองเป็นสิ่งที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ ดังนั้น จึงเป็นสิ่งสำคัญที่นักปฏิรูปในภาครัฐบาลและในภาคประชาสังคมจะต้องเตรียมพร้อมที่จะเปลี่ยนแปลง เพื่อเป็นหลักประกันว่า การจัดตั้งรัฐบาลแบบเปิดจะเป็นวาระสูงสุดทางการเมือง”

Andreas Pavlou (2018)

หากพิจารณาระยะเปลี่ยนผ่านทางการเมืองของไทย หรืออาจจะเรียกในทางทฤษฎีอีกด้านว่า “การเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตย” (democratic transition) จะเห็นถึงปัญหาสำคัญประการหนึ่งคือ การเปลี่ยนผ่านที่เกิดขึ้นในกระบวนการสร้างประชาธิปไตยสมัยใหม่ของไทย มีลักษณะวนกลับไปมาสู่ที่เดิมด้วยการรัฐประหาร

ดังจะเห็นได้ถึงการเปลี่ยนผ่านที่สำคัญ 2 ครั้ง

คือ การเปลี่ยนผ่านในปี 2516 และในปี 2535 ที่มีลักษณะคล้ายคลึงกันกัน

ระบอบทหารทนแรงกดดันจากการเรียกร้องทางการเมืองไม่ได้ จนระบอบอำนาจนิยมที่ถูกจัดตั้งขึ้นด้วยการรัฐประหารต้องสิ้นสภาพลง การสิ้นสุดอำนาจของรัฐบาลทหารของจอมพลถนอมและของ พล.อ.สุจินดาอยู่ในแบบแผนเดียวกันคือ การพังทลายของระบอบเดิม

แต่ก็น่าสนใจอย่างมากว่าทำไมการล้มลงของระบอบอำนาจนิยมที่มีรัฐบาลทหารเป็นแกนหลักกลับไม่สามารถทำให้การเปลี่ยนผ่านที่เกิดขึ้นดำรงอยู่อย่างเข้มแข็งและคงทน และการเปลี่ยนผ่านมักเดินไปสู่การจัดตั้งระบอบพันทางที่ไม่เป็นเผด็จการเต็มรูปในแบบเดิม และก็ไม่พัฒนาต่อจนเป็นประชาธิปไตยเต็มรูปเช่นกัน จนอาจกล่าวได้ว่าพัฒนาการทางการเมืองของไทยที่มักจะวนเวียนอยู่กับระบอบทหาร และระบอบพันทาง

ฉะนั้น ปัญหาของระบอบพันทางจึงเป็นสิ่งที่จะต้องให้ความสนใจ

ระบอบที่เปลี่ยนไม่ผ่าน!

การพังทลายของระบอบทหารในทางทฤษฎีน่าจะเป็นจุดสิ้นสุดของระบอบอำนาจนิยม และเป็นจุดตั้งต้นของการจัดตั้งรัฐบาลประชาธิปไตยที่เข้มแข็ง

แต่คำตอบที่เกิดขึ้นจริงกลับต่างไปจากทฤษฎี

ดังตัวอย่างจากการเปลี่ยนผ่านในปี 2516 ที่จบลงด้วยรัฐประหารในปี 2519

และตามมาด้วยการจัดตั้งระบอบพันทาง (hybrid regime) หลังจากการรัฐประหารในปี 2520 หรือที่เรียกว่า “ยุคประชาธิปไตยครึ่งใบ” หรืออาจเทียบเคียงในทางทฤษฎีว่าเป็น “ระบอบกึ่งประชาธิปไตย” (semi-democratic regime)

ปรากฏการณ์ของระยะเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยของไทยที่สุดท้ายแล้วไม่สามารถประสบความสำเร็จในการสร้างความเข้มแข็งของประชาธิปไตย (democratic consolidation) กล่าวคือ เปลี่ยนผ่านแล้วกลับไม่เป็นประชาธิปไตย (ดังความคาดหวังทั้งทางทฤษฎีและในชีวิตจริง)

จนการเป็นระบอบพันทางกลายเป็นรูปแบบหลักของการเปลี่ยนผ่านของการเมืองไทย หรืออีกนัยหนึ่งคือการเปลี่ยนผ่านของไทยเดินไปได้เพียงครึ่งทางและนำไปสู่การจัดตั้งระบอบพันทาง

การไม่สามารถเดินไปสู่จุดสุดท้ายของกระบวนการเปลี่ยนผ่านทางการเมืองเป็นประเด็นสำคัญในเวทีโลกปัจจุบันเช่นกัน เพราะกระบวนการนี้ในหลายประเทศนำไปสู่การจัดตั้งรัฐบาลในรูปแบบที่เป็น “ระบอบอำนาจนิยมแบบแข่งขัน” (competitive authoritarian regime)

กล่าวคือ ระบอบอำนาจนิยมเดิมยอมเปิดให้มีการเลือกตั้ง แต่ก็คงส่วนที่เป็นอำนาจนิยมในบางด้านไว้เพื่อค้ำประกันชัยชนะของการแข่งขันทางการเมือง เช่นในกรณีของรัสเซีย ตุรกี หรือกัมพูชา เป็นต้น

อันเป็นการเปลี่ยนผ่านที่นำไปสู่ “ระบอบกึ่งอำนาจนิยม” (semi-authoritarian regime) หรือระบอบกึ่งเผด็จการในการเมืองโลกปัจจุบัน

ระบอบพันทางยุคแรก

การเมืองไทยในทางประวัติศาสตร์เคยมีประสบการณ์กับระบอบพันทางมาแล้วคือการเลือกตั้งในสมัยรัฐบาลทหารของจอมพลถนอม ที่มีการจัดตั้งรัฐบาลของพรรคสหประชาไทยในปี 2512 ก็เป็นตัวแบบของการสร้างระบอบพันทาง ที่นำไปสู่การกำเนิดระบอบอำนาจนิยมแบบแข่งขัน

หรืออาจเรียกได้ว่าเป็นระบอบพันทางในการเมืองไทยสมัยใหม่นั่นเอง

ซึ่งในยุคจอมพลถนอมนั้น ระบอบกึ่งอำนาจนิยมเกิดภายใต้เงื่อนไขของปัจจัยระหว่างประเทศในยุคสงครามเย็น ที่เอื้อให้ระบอบเผด็จการทหารมี “พื้นที่พิเศษ” ทางการเมือง อันเป็นผลจากความคิดในสงครามต่อต้านคอมมิวนิสต์ ที่เชื่อว่ารัฐบาลทหารมีความเข้มแข็งในการต่อสู้กับภัยคุกคามของลัทธิคอมมิวนิสต์มากกว่ารัฐบาลพลเรือน

ขณะเดียวกันรัฐบาลพลเรือนเปราะบางเกินไปเมื่อต้องเผชิญหน้ากับการคุกคามของฝ่ายคอมมิวนิสต์ และระบบพรรคการเมืองในขณะนั้นไม่มีความเข้มแข็ง

ประกอบกับระบอบพันทางส่วนหนึ่งเกิดขึ้นได้เพราะระบอบทหารเดิมยังมีความเข้มแข็ง แม้ผู้นำกองทัพจะยอมถอยออกมาเพื่อยอมรับการแข่งขันในกติกาประชาธิปไตย และให้กลไกการเลือกตั้งเป็นปัจจัยตัดสิน

แต่กองทัพในสถานการณ์เลือกตั้งยังคงความเป็นฝ่ายที่มีอำนาจ และยังได้รับปัจจัยเสริมจากปัญหาสงครามในบ้าน ที่สงครามคอมมิวนิสต์เป็นแรงผลักดันให้กลุ่มคนที่ต้องการหลักประกันเรื่องเสถียรภาพ จะเชื่อว่าผู้นำทหารที่มาด้วยการเลือกตั้งในการเมืองไทยน่าจะเป็นทางเลือกมากกว่าการเลือกผู้นำพลเรือน

ดังนั้น ผลการเลือกตั้งในปี 2512 พรรครัฐบาลทหารจึงเป็นฝ่ายได้รับชัยชนะในการเลือกตั้ง แม้จะไม่ชนะด้วยเสียงข้างมากจนสามารถจัดตั้งระบอบกึ่งอำนาจนิยมได้ตามที่ต้องการ แต่ก็เป็นฝ่ายได้เสียงมากที่สุด จนสามารถรวบรวมเสียงและจัดตั้งรัฐบาลผสมได้สำเร็จ เพราะพรรครัฐบาลทหาร (พรรคสหประชาไทย) ได้ 76 เสียง ผู้สมัครอิสระไม่สังกัดพรรค 71 เสียง และพรรคฝ่ายค้าน (พรรคประชาธิปัตย์) ได้ 57 เสียง อันเป็นจุดกำเนิดของระบอบพันทางครั้งแรกในการเมืองไทยยุคใหม่

แต่ระบอบพันทางมีความเปราะบางในตัวเอง เพราะต้องการผู้นำที่เข้มแข็งที่สามารถควบคุมการเมืองได้ ในที่สุดแล้วระบอบนี้ที่กำเนิดในปี 2512 ก็จบลงด้วยการรัฐประหารในปี 2514 และระบอบทหารชุดนี้ปิดฉากสุดท้ายด้วยการลุกขึ้นสู้ของประชาชนในปี 2516

ระบอบพันทางยุคสอง

แต่ระบอบพันทางมีความเปราะบางในการดำรงอยู่ เพราะแม้กลุ่มทหารจะมีอำนาจเป็นหลัก แต่การจะอยู่รอดได้ในสภาจำเป็นต้องอาศัยการแลกเปลี่ยนและต่อรองผลประโยชน์อย่างมาก อำนาจในการควบคุมรัฐสภาจึงเป็นปัจจัยสำคัญ หากผู้นำทหารควบคุมรัฐสภาได้ดังเช่นในยุคของรัฐบาล พล.อ.เปรม และยังมีปัจจัยพื้นฐานสนับสนุนด้วยแล้ว ระบอบพันทางดังกล่าวอาจจะดำรงได้อย่างยาวนาน

ระบอบพันทางยุคที่สองในยุครัฐบาล พล.อ.เปรมเกิดภายใต้เงื่อนไขที่มีปัจจัยพื้นฐานไม่แตกต่างจากยุคจอมพลถนอม

กล่าวคือ ปัจจัยระหว่างประเทศที่เป็นสถานการณ์สงครามเวียดนาม-กัมพูชาประชิดแนวชายแดนไทยที่เริ่มขึ้นในปี 2522 บ่งบอกถึงปัจจัยภัยคุกคามที่ชัดเจน

จนทำให้ผู้นำทหารได้รับความไว้วางใจจากสถาบันการเมืองต่างๆ ประกอบกับผลจากการรัฐประหารที่เกิดขึ้นในปี 2519 ส่งผลให้อำนาจของกองทัพในการเมืองยังคงมีอยู่สูง

และในขณะนั้นพรรคการเมืองไทยที่แม้จะเข้ามามีบทบาททางการเมืองในเหตุการณ์ปี 2516 และถูกหยุดลงในเหตุการณ์ปี 2519 นั้น ไม่ได้มีความเข้มแข็ง จนส่งผลให้เกิดผู้นำพลเรือนที่เข้มแข็งเข้ามาเป็นคู่แข่งขันกับผู้นำทหารได้ และทั้งสังคมเองที่แม้จะมีระดับของภัยคุกคามของสงครามคอมมิวนิสต์ภายในลดลง แต่ก็ยังต้องการหลักประกันด้านความมั่นคงจากผู้นำทหาร (เช่นในยุคของรัฐบาลทหาร)

นอกจากนี้ รัฐธรรมนูญ 2521 ไม่ได้ออกแบบเพื่อให้เกิดระบบพรรคการเมืองที่เข้มแข็ง เช่น นายกรัฐมนตรีจะมาจากการเลือกตั้งหรือไม่ก็ได้

ข้าราชการทั้งฝ่ายทหารหรือพลเรือนสามารถดำรงตำแหน่งทางการเมืองได้

อีกทั้งผู้สมัครรับเลือกตั้งไม่จำเป็นต้องสมาชิกพรรคการเมือง

และนายกรัฐมนตรีจะเป็นผู้คัดเลือกและเสนอชื่อเพื่อโปรดเกล้าแต่งตั้งเป็นวุฒิสมาชิก เป็นต้น

รัฐธรรมนูญในลักษณะเช่นนี้เอื้ออย่างมากต่อการจัดตั้งระบอบพันทาง เพราะเปิดโอกาสให้ผู้นำทหารที่มาจากการรัฐประหารและมีอำนาจอย่างมาก กลายเป็นทางเลือกภาคบังคับให้กลุ่มการเมืองเลือกเป็นนายกรัฐมนตรี

ดังนั้น เมื่อ พล.อ.เกรียงศักดิ์ลาออกจากตำแหน่งในเดือนกุมภาพันธ์ 2523 และ พล.อ.เปรมก้าวสู่ตำแหน่งดังกล่าวแทน เงื่อนไขและกฎกติกาทางการเมืองดังที่กล่าวแล้ว จึงเอื้ออย่างมากให้เกิดระบอบพันทางในยุคนี้ และเป็นการเมืองในแบบที่ต่างจากยุคของจอมพลถนอม เพราะ พล.อ.เปรมไม่ได้จัดตั้งกลุ่ม/พรรคการเมืองในรูปแบบของพรรครัฐบาลทหาร เช่น พรรคสหประชาไทย แต่เข้ามาในลักษณะของนายกรัฐมนตรีคนกลาง ซึ่งกลายเป็นจุดแข็งของผู้นำทหารในขณะนั้น เพื่อทำหน้าที่ในการประสานประโยชน์ของฝ่ายต่างๆ ทั้งในและนอกสภา และทั้งยังทำหน้าที่อย่างสำคัญในการเป็นผู้ควบคุมทางการเมืองให้แก่ฝ่ายทหารและชนชั้นนำ

สภาวะเช่นนี้ประกอบกับขีดความสามารถทางการเมืองในบริบทของปัจจัยตัวผู้นำของ พล.อ.เปรม ทำให้ระบอบพันทางผ่านพ้นการรัฐประหารถึงสองครั้งในปี 2424 (รัฐประหารของกลุ่มยังเติร์ก) และในปี 2528 (รัฐประหารของกลุ่มนายทหารนอกราชการ) และผ่านวิกฤตการเมืองอื่นๆ เช่น ปัญหาการลดค่าเงินบาทในปี 2527 เป็นต้น

และเป็นรัฐบาลที่อยู่ในตำแหน่งได้อย่างยาวนานถึง 8 ปี 5 เดือน

ความคาดหวังในอนาคต

ดังนั้น จึงไม่ใช่เรื่องน่าแปลกใจที่ผู้นำรัฐประหารในยุคหลังจะหวนคิดถึง “ตัวแบบเปรม” ด้วยความหวังว่าเมื่อเกิดการเปลี่ยนผ่านทางการเมืองด้วยการที่รัฐบาลทหารเปิดให้มีการเลือกตั้ง และผลที่ออกมาจะนำไปสู่การจัดตั้งระบอบพันทางที่อยู่ได้นาน เช่นที่ประสบความสำเร็จมาแล้วในยุคของ พล.อ.เปรม

หรือในอีกด้านหนึ่งก็หวังเช่นที่รัฐบาลทหารจัดตั้ง “พรรคของรัฐบาลทหาร” (regime party) เพื่อเป็นหลักประกันของความสำเร็จของการแข่งขันทางการเมืองในการจัดตั้งระบอบพันทาง

ไม่ว่าจะเป็นตัวอย่างของพรรคเสรีมนังคศิลาของจอมพล ป. พรรคชาติสังคมของจอมพลสฤษดิ์ พรรคสหประชาไทยของจอมพลถนอม พรรคเสรีธรรมในยุค พล.อ.สุจินดา

และทั้งยังออกแบบกฎกติกาทางการเมืองไม่ว่าจะเป็นรัฐธรรมนูญและกฎหมายต่างๆ ให้เอื้อต่อการเข้ามามีอำนาจของผู้นำรัฐบาลทหารเดิม หรืออีกนัยหนึ่งคณะรัฐประหารหวังว่า การดำรงอยู่ในอำนาจต่อไปจะเกิดได้ด้วยการจัดตั้งระบอบพันทางขึ้นอีกครั้ง

แต่หากพิจารณาจากเงื่อนไขเดิมที่เป็นปัจจัยสำคัญให้เกิดระบอบพันทางไม่ว่าจะเป็น “ถนอมโมเดล 2512” หรือ “เปรมโมเดล 2523” จะเห็นถึงความแตกต่างที่ปัจจัยปัจจุบันอาจจะไม่เอื้อเช่นในอดีต

การจัดตั้งระบอบพันทางในยุค คสช. จะเผชิญกับแรงเสียดทานอย่างมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อระบอบพันทางที่จะเกิดขึ้นหลังการเลือกตั้งนั้น จะมีลักษณะที่ค่อนไปทางอำนาจนิยม

ดังเห็นได้จากสาระของรัฐธรรมนูญ กฎหมายและคำสั่งต่างๆ ของรัฐบาลทหาร ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีที่เป็นกฎหมายบังคับให้ปฏิบัติตาม รวมถึงการขยายบทบาททั้งในส่วนที่เป็นรัฐราชการและกองทัพ อันจะส่งผลให้ถ้าฝ่ายรัฐบาลทหารชนะในการเลือกตั้ง

ระบอบพันทางครั้งใหม่นี้มีลักษณะที่เป็น “กึ่งอำนาจนิยม” มากกว่า

ลักษณะเช่นนี้ก็คือข้อสังเกตในข้างต้นที่การเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยในการเมืองไทยเป็นเพียงการเดินทางที่ไปไม่ถึงจุดหมายของการสร้างสถาบันเพื่อให้ประชาธิปไตยมีความเข้มแข็ง ที่ปลายทางคือการทำให้ประชาธิปไตยเป็น “เกมเดียว” ของการแข่งขันทางการเมือง

ถ้าข้อสังเกตนี้เป็นคำตอบแล้ว ก็เท่ากับการชี้ให้เห็นว่าการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยไทยอาจจะต้องเป็นแบบ “ไตรภาค” เนื่องจากระบอบอำนาจนิยมเดิมเข้มแข็งเกินกว่าที่จะสำเร็จด้วยการเปลี่ยนผ่านเพียงครั้งเดียว

ภาคแรกคือ ฝ่ายประชาธิปไตยจะต้องต่อสู้เพื่อให้ชนะการเลือกตั้งเหนือพรรคของระบอบทหาร เพื่อเปลี่ยนเงื่อนไขของการจัดตั้ง “ระบอบกึ่งเผด็จการ” ให้เป็น “ระบอบกึ่งประชาธิปไตย” โดยอาศัยกระบวนการทางรัฐสภาและขบวนการทางสังคม

ภาคสองคือ ฝ่ายประชาธิปไตยจะต้องก้าวไปสู่การผลักดันให้เกิดการเปลี่ยนผ่านที่แท้จริง อันจะเปิดโอกาสให้สถาบันทางการเมืองของฝ่ายประชาธิปไตยสามารถขับเคลื่อนได้ ไม่ใช่การถูกกำหนดด้วยกฎกติกาของฝ่ายอำนาจนิยม

และภาคสามรับช่วงต่อมาคือ หากการเปลี่ยนผ่านสู่ประชาธิปไตยสำเร็จจริงก็จะทำให้ในที่สุดการเมืองไทยสามารถก้าวสู่ขั้นตอนของการสร้างความเข้มแข็งของระบอบประชาธิปไตยได้ด้วย

ข้อเสนอนี้อาจจะดูเป็นดังความฝันที่ห่างไกล เพราะอำนาจและอิทธิพลของระบอบอำนาจนิยมและอำนาจของกองทัพยังฝังรากในการเมืองไทย

แต่รากที่ฝังอยู่เช่นนี้ก็สั่นคลอนด้วยกาลเวลาและความเปลี่ยนแปลงของยุคสมัย และรอเวลาที่ต้นไม้ประชาธิปไตยจะเติบโตและหยั่งรากลึกในสังคมไทย

ด้วยความหวังว่าในที่สุดแล้วการเปลี่ยนผ่านแบบไตรภาคจะนำพาการการเมืองไทยสู่ระบอบประชาธิปไตยที่เข้มแข็งได้เช่นที่เห็นในประเทศที่พัฒนาแล้ว!

บทความก่อนหน้านี้‘ผู้สมัครสส.เพื่อไทย’ ยื่นกกต.เอาผิด “ประยุทธ์-สนธิรัตน์ “เหตุปราศรัยสัญญาว่าจะให้
บทความถัดไปทอ.แจงเหตุห้าม”ผู้สมัครอนาคตใหม่”หาเสียงชี้ร.ร.อยู่ในพื้นที่ทัพฟ้า ต้องขออนุญาตทอ.ด้วย