ปิยบุตร แสงกนกกุล : ศาลรัฐธรรมนูญ (18)

ปิยบุตร แสงกนกกุล

ในตอนที่แล้ว ได้บรรยายถึงการศึกษาศาลรัฐธรรมนูญเปรียบเทียบในเรื่องที่มาและโครงสร้าง ในตอนนี้จะบรรยายถึงตำแหน่งประธานศาลรัฐธรรมนูญ และวาระการดำรงตำแหน่งของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ

เราอาจแบ่งวิธีการเลือกประธานศาลรัฐธรรมนูญได้เป็น 2 กลุ่ม คือ

(1) กลุ่มที่ให้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญเลือกประธานศาลรัฐธรรมนูญกันเอง เช่น ศาลรัฐธรรมนูญของเบลเยียม ให้ตุลาการเลือกประธานศาลรัฐธรรมนูญจากคนที่ใช้ภาษาฝรั่งเศสขึ้นมา 1 คน และจากคนที่ใช้ภาษาเฟลมิชอีก 1 คน หลังจากนั้นก็จะสลับกันทำหน้าที่เป็นประธานศาลรัฐธรรมนูญคนละ 1 ปี

หรือศาลรัฐธรรมนูญของโปรตุเกส และศาลรัฐธรรมนูญของสเปน ก็กำหนดให้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญเลือกกันเองว่าจะให้ใครเป็นประธานศาลรัฐธรรมนูญ

(2) กลุ่มที่ให้องค์กรอื่นเป็นผู้เลือกตุลาการศาลรัฐธรรมนูญและองค์กรนั้นเป็นผู้กำหนดบุคคลที่จะเป็นประธานศาลรัฐธรรมนูญด้วย เช่น คณะตุลาการรัฐธรรมนูญของฝรั่งเศส ประธานาธิบดีเป็นผู้เลือกประธานศาลรัฐธรรมนูญ ศาลรัฐธรรมนูญของเยอรมนี รัฐสภาเป็นผู้เลือกประธานศาลรัฐธรรมนูญ

และศาลรัฐธรรมนูญของออสเตรีย รัฐบาลเป็นผู้เลือกประธานศาลรัฐธรรมนูญ

 

ในส่วนของวาระการดำรงตำแหน่งของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญนั้น สามารถแบ่งแยกได้เป็น 4 กลุ่ม ดังนี้

(1) กลุ่มที่กำหนดให้ดำรงตำแหน่งจนกว่าจะเกษียณอายุ เช่น ศาลรัฐธรรมนูญของออสเตรีย กำหนดให้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญดำรงตำแหน่งจนกว่าจะเกษียณเมื่ออายุ 70 ปี

(2) กลุ่มที่กำหนดวาระเป็นจำนวนปีที่แน่นอน โดยส่วนใหญ่แล้วจะกำหนดวาระการดำรงตำแหน่งเอาไว้ที่ 9 ปี เช่น ศาลรัฐธรรมนูญของอิตาลี คณะตุลาการรัฐธรรมนูญของฝรั่งเศส ศาลรัฐธรรมนูญของโปรตุเกส และศาลรัฐธรรมนูญของสเปน เป็นต้น

(3) กลุ่มที่กำหนดให้ดำรงตำแหน่งตลอดชีวิต เช่น ศาลรัฐธรรมนูญของเบลเยียม ศาลสูงสุดของสหรัฐอเมริกา เป็นต้น

(4) กลุ่มที่กำหนดวาระเป็นจำนวนปีที่แน่นอนและกำหนดการเกษียณอายุเอาไว้ด้วย เช่น ศาลรัฐธรรมนูญของเยอรมนีกำหนดวาระการดำรงตำแหน่งเอาไว้ที่ 12 ปี

และกำหนดให้เกษียณเมื่ออายุ 68 ปี

 

ในหัวข้อต่อไป จะบรรยายถึงคดีเกี่ยวกับการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย ซึ่งเป็นคดีสำคัญที่สุดและเป็นคดีที่กำเนิดมาพร้อมกับศาลรัฐธรรมนูญ

เราสามารถแบ่งคดีเกี่ยวกับการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายออกได้เป็น 2 ประเภท คือ การควบคุมแบบนามธรรม (abstract control) และ การควบคุมแบบรูปธรรม (concrete control)

การควบคุมแบบนามธรรม เป็นกรณีที่กฎหมายยังไม่ได้ถูกนำไปใช้บังคับกับบุคคลใด แต่เกิดประเด็นสงสัยว่ากฎหมายดังกล่าวขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ และรัฐธรรมนูญกำหนดให้มีองค์กรที่สามารถเสนอเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยได้ ซึ่งแบ่งออกเป็น การควบคุมก่อน กฎหมายประกาศใช้ และ การควบคุมหลัง กฎหมายประกาศใช้แล้ว

มีเพียงไม่กี่ประเทศที่กำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจในการควบคุมก่อนกฎหมายประกาศใช้

เหตุผลที่ประเทศเหล่านี้กำหนดให้มีการควบคุมก่อนกฎหมายประกาศใช้ มี 3 ประการ ได้แก่

ประการแรก การรักษาความมั่นคงแน่นอนของกฎหมาย หากศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่ากฎหมายนั้นขัดรัฐธรรมนูญและต้องสิ้นผลไป ก็ไม่กระทบกับบุคคลใด เพราะกฎหมายยังไม่มีผลใช้บังคับ แต่ถ้ากฎหมายใช้บังคับไปแล้ว ต่อมาศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยให้กฎหมายนั้นขัดรัฐธรรมนูญ ทำให้กฎหมายต้องสิ้นผลไป เช่นนี้ ย่อมกระทบต่อบุคคลจำนวนมากที่ได้รับประโยชน์แลผลร้ายจากกฎหมายนั้น

ประการที่สอง กฎหมายนั้นเป็นเจตจำนงทั่วไป (general will) ของประชาชน ที่ถูกตราขึ้นโดยฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งเป็นผู้แทนของประชาชน จึงมีแต่ประชาชนหรือผู้แทนประชาชนเท่านั้นที่สามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงหรือยกเลิกกฎหมายได้ หากให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจวินิจฉัยให้กฎหมายที่ประกาศใช้ไปแล้วต้องสิ้นผลไปได้ ก็เท่ากับว่ายอมให้องค์กรอื่นที่ไม่ใช่ผู้แทนประชาชนมายกเลิกกฎหมายได้ อย่างไรก็ตาม เพื่อรักษาหลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญเอาไว้ จึงต้องหาวิธีการตรวจสอบกฎหมายที่รัฐสภาตราขึ้น โดยใช้ช่วงเวลาที่รัฐสภาลงมติให้ความเห็นชอบกฎหมาย แต่ยังไม่ประกาศใช้ หรือยังเป็นเพียงร่างกฎหมายนั่นเอง

ประการที่สาม เพื่อคุ้มครองเสียงข้างน้อยในสภา โดยปกติแล้ว พรรคการเมืองที่ครองเสียงข้างมากในสภาก็จะลงมติให้ความเห็นชอบกฎหมาย ส่วนฝ่ายข้างน้อยนั้นแทบไม่มีทางที่จะชนะในการลงมติได้เลย

ด้วยเหตุนี้ จึงต้องสร้างช่องทางให้เสียงข้างน้อยได้ตรวจสอบเสียงข้างมาก โดยการเปิดโอกาสให้เสนอเรื่องไปให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าร่างกฎหมายนั้นขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่

 

ตัวอย่างของประเทศที่มีการควบคุมก่อนกฎหมายประกาศใช้ ได้แก่ ฝรั่งเศส โปรตุเกส

กรณีของ ประเทศฝรั่งเศส คดีเกี่ยวกับการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายก่อนประกาศใช้ถือว่าเป็นคดีหลักตั้งแต่ที่มีการตั้งคณะตุลาการรัฐธรรมนูญขึ้นมาใน ค.ศ.1958 โดยกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญและข้อบังคับการประชุมสภาต้องส่งให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญตรวจสอบก่อนประกาศใช้ทุกครั้ง ส่วนกฎหมายธรรมดาที่รัฐสภาตราขึ้นนั้น ต้องเสนอคำร้องโดยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวน 60 คนขึ้นไปหรือสมาชิกวุฒิสภาจำนวน 60 คนขึ้นไป โดยคณะตุลาการรัฐธรรมนูญตรวจสอบได้ทั้งในแง่ของกระบวนการตราและเนื้อหาว่าขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่

อีกประเทศหนึ่งที่น่าสนใจ คือ ประเทศโปรตุเกส หลังจากที่กฎหมายผ่านความเห็นชอบของรัฐสภาแล้วแต่อยู่ในระหว่างการส่งให้ประธานาธิบดีลงนามประกาศใช้นั้น หากประธานาธิบดีเห็นว่ากฎหมายนั้นน่าจะขัดต่อรัฐธรรมนูญ ประธานาธิบดีก็เสนอเรื่องไปให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยได้

โดยสามารถเสนอให้ศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบได้ตั้งแต่รัฐบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ รัฐบัญญัติ รัฐกำหนด สนธิสัญญาระหว่างประเทศ และข้อตกระหว่างประเทศ

ในส่วนของนายกรัฐมนตรีหรือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 5 ก็สามารถส่งเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญได้ แต่เป็นเฉพาะกรณีของกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญเท่านั้น

หากศาลวินิจฉัยว่ากฎหมายนั้นขัดต่อรัฐธรรมนูญ กฎหมายนั้นไม่ได้ตกไปทันที แต่รัฐสภามีอำนาจพิจารณาอีกครั้ง

หากรัฐสภาเห็นตามคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ก็จะดำเนินการแก้ไขกฎหมายนั้นให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ แล้วส่งให้ประธานาธิบดีลงนามประกาศใช้ต่อไป

แต่หากรัฐสภาไม่เห็นด้วยกับคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญก็สามารถใช้เสียง 2 ใน 3 ยืนยันกลับไปได้

กรณีของโปรตุเกสนี้แตกต่างจากประเทศอื่นๆ ซึ่งกำหนดว่าถ้าศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่ากฎหมายขัดต่อรัฐธรรมนูญแล้ว กฎหมายนั้นต้องตกไปทันที

 

การควบคุมหลังกฎหมายประกาศใช้ รัฐธรรมนูญต้องกำหนดชัดเจนว่าองค์กรของรัฐองค์กรใดมีอำนาจในการเสนอคำร้องให้ศาลรัฐธรรมนูญ บุคคลทั่วไปไม่มีอำนาจในการเสนอคำร้องในกรณีการควบคุมแบบนามธรรมหลังกฎหมายประกาศใช้ เพราะกฎหมายที่ประกาศใช้แล้วไม่ได้ถูกนำมาใช้แก่คดีจนกระทบต่อบุคคลใด

กรณีของ สเปน นั้น กำหนดให้นายกรัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวน 50 คนขึ้นไป สมาชิกวุฒิสภาจำนวน 50 คนขึ้นไป ดินแดนปกครองตนเอง และผู้พิทักษ์ประชาชน (Defensor del Pueblo) สามารถเสนอเรื่องไปให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยได้ว่ากฎหมายขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ โดยต้องเสนอคำร้องภายใน 3 เดือนหลังกฎหมายประกาศใช้แล้วเท่านั้น

ประเทศออสเตรีย กำหนดให้รัฐบาลของมลรัฐ รัฐบาลของสหพันธรัฐ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 สมาชิกวุฒิสภาจำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 3 สามารถส่งเรื่องไปให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยได้ว่ากฎหมายขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่

ประเทศเยอรมนี กำหนดให้รัฐบาลของมลรัฐ รัฐบาลของสหพันธ์ และสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 4 สามารถส่งเรื่องไปให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยได้ว่ากฎหมายขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ โดยมีข้อสังเกตว่ากฎหมายที่สามารถส่งไปให้ศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบได้นั้น นอกจากรัฐบัญญัติแล้วยังรวมถึงกฎหมายแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญอีกด้วย

กรณีของ ประเทศโปรตุเกส กำหนดให้ประธานาธิบดี ประธานสภาผู้แทนราษฎร นายกรัฐมนตรี ผู้ตรวจการแผ่นดิน อัยการสูงสุด สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 และรัฐมนตรีที่ดูแลเรื่องดินแดนปกครองตนเอง สามารถส่งเรื่องไปให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยได้ว่ากฎหมายขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่

กรณีของ ประเทศอิตาลี นั้น กำหนดให้แคว้นปกครองตนเองสามารถส่งเรื่องไปให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยได้ว่ากฎหมายที่รัฐบาลออกมานั้นขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ ในทางกลับกันรัฐบาลก็สามารถส่งเรื่องไปให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยได้ว่ากฎหมายที่แคว้นปกครองตนเองออกมานั้นขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่

ประเทศเบลเยียม กำหนดให้รัฐบาลกลาง รัฐบาลของแคว้นปกครองตนเอง และประธานสภาผู้แทนราษฎรหรือประธานวุฒิสภาซึ่งมีเสียงสนับสนุนจากสมาชิกของสภานั้นไม่น้อยกว่า 2 ใน 3 สามารถส่งเรื่องไปให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยได้ว่ากฎหมายขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่

แต่เบลเยียมกำหนดให้เสนอคำร้องได้ภายในระยะเวลา 6 เดือน หลังกฎหมายประกาศใช้เท่านั้น

บทความก่อนหน้านี้วิรัตน์ แสงทองคำ ว่าด้วยยุทธศาสตร์ภูมิภาค : ซีพีเอฟ-ไทยเบฟฯ (1)
บทความถัดไปสมหมาย ปาริจฉัตต์ : เมื่อครูเปลี่ยนห้องเรียนเป็นสนามเรียนรู้