จากกรณีที่กระทรวงการคลังและสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล ได้ขอหารือไปยังสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาถึงปัญหาข้อกฎหมายเกี่ยวกับการออกสลากพิเศษแบบเลขท้าย 3 ตัว และ 2 ตัว ของสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล โดยสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้พิจารณาและตีความ ซึ่ง “มติชน” เห็นว่ามีรายละเอียดที่น่าสนใจ ดังนี้ “คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) เห็นว่า ตามข้อหารือของกระทรวงการคลังและสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล มีประเด็นข้อหารือที่ต้องพิจารณาให้ความเห็นดังต่อไปนี้

ประเด็นที่หนึ่ง สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลดำเนินการออกสลากพิเศษแบบเลขท้าย 3 ตัว และ 2 ตัว โดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลได้หรือไม่ และหากไม่สามารถกระทำได้ สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลสามารถดำเนินการโดยขออนุญาตตามพระราชบัญญัติการพนันฯหรืออาศัยอำนาจตามมติคณะรัฐมนตรีได้หรือไม่

เห็นว่า การดำเนินการใดที่ไม่อยู่ภายในขอบวัตถุประสงค์ดังบัญญัติไว้ในมาตรา 5 ดังกล่าว สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลย่อมไม่มีอำนาจกระทำได้ โดยพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลมิได้บัญญัตินิยามคำว่า “สลากกินแบ่งรัฐบาล” ไว้ อีกทั้งพระราชบัญญัติการพนันฯก็มิได้บัญญัตินิยามคำว่า “สลากกินแบ่ง” ไว้เช่นกัน จึงต้องพิจารณาจากบทบัญญัติทั้งปวงแห่งพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลเอง ซึ่งได้บัญญัติเป็นสาระสำคัญว่า สลากกินแบ่งรัฐบาลที่สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลจะออกได้นั้นต้องมีลักษณะสำคัญ คือ ต้องเป็นสลากกินแบ่งที่สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลเป็นผู้ออก โดยรูปแบบและวิธีการเสี่ยงโชคและการให้รางวัลของสลากกินแบ่งรัฐบาลนั้นจะต้องมีการบริหารจัดการความเสี่ยงที่เกิดจากการออกสลากให้เป็นไปตามมาตรา 22 บัญญัติไว้เท่านั้น

กล่าวคือ ต้องมีการจัดสรรเงินที่ได้รับจากการจำหน่ายสลากกินแบ่งรัฐบาลมาเป็นเงินรางวัลตามมาตรา 22 (1) โดยเงินรางวัลต้องไม่เกินร้อยละยี่สิบแปดเป็นรายได้แผ่นดินตามมาตรา 22 (2) เพราะทำให้สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลไม่ต้องรับความเสี่ยงในการจ่ายเงินรางวัลในแต่ละงวดเกินจำนวนดังกล่าวและการที่เงินรางวัลที่ต้องจ่ายจะลดลงตามส่วนของเงินที่ได้รับจากการจำหน่ายสลากกินแบ่งรัฐบาลด้วย ซึ่งมีผลทำให้สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลไม่มีโอกาสที่จะขาดทุนจากการออกสลากกินแบ่งรัฐบาลได้

ดังนั้น การออกสลากของสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลที่มีการจัดสรรเงินที่ได้รับจากการจำหน่ายสลากนอกเหนือจากที่บัญญัติไว้ในมาตรา 22 หรือที่มีผลให้สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลมีโอกาสขาดทุน จึงไม่ใช่การออกสลากกินแบ่งรัฐบาล

สำหรับรูปแบบและวิธีการเสี่ยงโชคและการให้รางวัลของสลากพิเศษ แบบเลขท้าย 3 ตัว และ 2 ตัวนั้น ไม่อาจถือได้ว่าเป็น “สลากกินแบ่งรัฐบาล” ตามพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลแต่เป็นสลากกินรวบ ดังนั้น สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลจึงไม่มีอำนาจออกสลากดังกล่าวโดยอาศัยอำนาจตามมาตรา 5 (1)แห่งพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลได้

นอกจากนี้ กรณีไม่อาจนำความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) ที่ได้เคยวินิจฉัยไว้ในเรื่องเสร็จที่ 570/2542 ว่า การที่สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลจัดพิมพ์จำหน่าย ออกรางวัลและจ่ายรางวัลสลากบำรุงการกุศล ตามมาตรา 5 (3) แห่งพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลมาเทียบเคียงกับการออกสลากพิเศษแบบเลขท้าย 3 ตัว และ 2 ตัว ได้

เนื่องจากปรากฏข้อเท็จจริงที่แตกต่างกันว่า การออกสลากบำรุงการกุศลดังกล่าวเป็นกรณีที่หน่วยงานหรือองค์กรอื่นเป็นผู้ขออนุญาตออกสลากตามกฎหมายว่าด้วยการพนันและเป็นผู้รับผิดชอบการดำเนินการ โดยทำความตกลงกับสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล เพื่อมอบอำนาจให้ดำเนินการต่างๆ แทนเกี่ยวกับจัดพิมพ์จำหน่าย ออกรางวัล และจ่ายรางวัลสลากบำรุงการกุศล และหน่วยงานหรือองค์กรที่ขออนุญาตเป็นผู้ขอรับเงินรายได้จากการออกสลากเพื่อไปใช้จ่ายตามเจตนารมณ์ของการออกสลากของหน่วยงานหรือองค์กรนั้น ดังนั้น สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล จึงไม่สามารถดำเนินการโดยอาศัยอำนาจตามมาตราดังกล่าว

สำหรับการที่สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลจะสามารถออกสลากพิเศษแบบเลขท้าย 3 ตัว และ 2 ตัว โดยการขออนุญาตตามพระราชบัญญัติการพนันฯได้หรือไม่นั้น เห็นว่า การออกสลากพิเศษแบบเลขท้าย 3 ตัว และ 2 ตัว ตามรูปแบบและวิธีการที่ดำเนินการในขณะนี้ ไม่ถือว่าเป็นการกระทำการที่อยู่ภายในขอบวัตถุประสงค์ตามมาตรา 5 แห่งพระราชบัญญัติสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลการขออนุญาตเพื่อออกสลากดังกล่าวตามพระราชบัญญัติการพนันฯมิได้เป็นผลให้สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล ซึ่งเป็นนิติบุคคลที่มีกฎหมายจัดตั้งและมีวัตถุประสงค์กำหนดไว้เป็นการเฉพาะกลับมีวัตถุประสงค์และอำนาจในการออกสลากดังกล่าวได้แต่อย่างใด

ส่วนสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลจะสามารถดำเนินการออกสลากพิเศษแบบเลขท้าย 3 ตัว และ 2 ตัว โดยอาศัยอำนาจตามมติคณะรัฐมนตรีได้หรือไม่นั้น เห็นว่า ตามหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตย คณะรัฐมนตรีมีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินและมีอำนาจดำเนินการบริหารราชการแผ่นดินตามที่กฎหมายกำหนด และมติคณะรัฐมนตรี ซึ่งเป็นรูปแบบการใช้อำนาจในการบริหารราชการแผ่นดินของฝ่ายบริหารอย่างหนึ่ง จึงอยู่ภายใต้บังคับบทบัญญัติแห่งกฎหมายทั้งปวง ทั้งนี้ ที่ประชุมใหญ่กรรมการร่างกฎหมายได้เคยวินิจฉัยไว้แล้วว่า มติคณะรัฐมนตรีมิใช่กฎหมาย จึงไม่สามารถแก้ไข เปลี่ยนแปลงหรือลบล้างกฎหมายได้

อย่างไรก็ตาม มติของคณะรัฐมนตรีย่อมมีผลใช้บังคับแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐและผูกพันให้ต้องปฏิบัติตาม ดังนั้น มติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 8 กรกฎาคม 2546 ซึ่งเห็นชอบให้สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลดำเนินการออกสลากพิเศษแบบเลขท้าย 3 ตัว และ 2 ตัว และดำเนินการอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง จึงมีผลผูกพันให้สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลต้องปฏิบัติตาม

ประเด็นที่สอง หากมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 8 กรกฎาคม 2546 ไม่ชอบด้วยกฎหมาย การดำเนินการที่ได้กระทำไปแล้วตั้งแต่คณะรัฐมนตรีมีมติดังกล่าว จะถือว่าเป็นการดำเนินการที่ได้รับอนุญาตและดำเนินการถูกต้องตามพระราชบัญญัติการพนันฯแล้วใช่หรือไม่

เห็นว่า เมื่อสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลได้ดำเนินการขออนุญาตออกสลากดังกล่าวตามกฎหมาย และได้รับอนุญาตให้มีการเล่นจากเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจแล้ว กรณีย่อมถือว่าการออกสลากที่ได้ดำเนินการไปแล้วเป็นการดำเนินการที่ชอบด้วยพระราชบัญญัติการพนันฯ

ประเด็นที่สาม หากมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 8 กรกฎาคม 2546 ไม่ชอบด้วยกฎหมาย การดำเนินการที่ได้กระทำไปแล้วตั้งแต่มีมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าว จะมีผลทางกฎหมายในเชิงนิติสัมพันธ์ระหว่างสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลกับผู้ซื้อสลากหรือไม่ เพียงใด

เห็นว่า การที่คณะรัฐมนตรีมีมติดังกล่าวให้สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลดำเนินการและให้นำรายได้ที่เกิดจากการออกสลากดังกล่าว ไปดำเนินกิจกรรมตามที่กำหนดไว้ ย่อมถือได้ว่ารัฐบาลได้ให้อำนาจหรือให้สัตยาบันแก่การออกสลากพิเศษแบบเลขท้าย 3 ตัว และ 2 ตัว ซึ่งมีลักษณะเป็นสลากกินรวบ กรณีย่อมต้องด้วยหลักเกณฑ์ตามความในมาตรา 854 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ที่กำหนดให้มีผลตามกฎหมายผูกพันสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลและผู้ซื้อสลากในฐานะคู่สัญญาตามนัยแห่งมาตราดังกล่าว

ประเด็นที่สี่ สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาล คณะกรรมการสลากกินแบ่งรัฐบาล พนักงาน เจ้าหน้าที่ และผู้ที่เกี่ยวข้องอื่น ซึ่งได้ปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 8 กรกฎาคม 2546 จะถือว่าเป็นการปฏิบัติหน้าที่โดยชอบหรือไม่ และต้องมีความรับผิดอย่างไรด้วยหรือไม่ เพียงใด

เห็นว่า จำเป็นต้องพิจารณาข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายเป็นรายกรณี ในชั้นนี้จึงยังไม่อาจวินิจฉัยให้ความเห็นได้

ประเด็นที่ห้า หากรัฐบาลมีนโยบายให้ออกสลากพิเศษแบบเลขท้าย 3 ตัว และ 2 ตัวต่อไปได้ (รวมทั้งการดำเนินโครงการในระยะที่สองด้วย) และประสงค์จะให้มีการกำหนดกฎเกณฑ์เกี่ยวกับการนำรายได้จากการจำหน่ายสลากเข้าสู่ระบบรายรับของแผ่นดินให้ถูกต้อง ควรจะได้มีการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายอย่างไร

เห็นว่า สมควรที่จะแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติแห่งกฎหมายว่าด้วยสำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลในส่วนที่เกี่ยวข้องเพื่อรองรับให้สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลมีอำนาจในการดำเนินการในเรื่องนี้ได้ ตลอดจนบทบัญญัติอื่นที่เกี่ยวกับการจัดสรรรายได้จากการจำหน่ายสลากดังกล่าวและการนำรายได้จากการจำหน่ายสลากเข้าสู่ระบบรายรับของแผ่นดิน พร้อมกับมีระบบควบคุมตรวจสอบและเป็นไปอย่างโปร่งใสด้วย

ประเด็นที่หก หากมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 8 กรกฎาคม 2546 ไม่ชอบด้วยกฎหมายควรจะมีแนวทางการดำเนินการอย่างไรเกี่ยวกับมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าว

เห็นว่า สมควรเร่งดำเนินการพิจารณาปรับปรุงแก้ไขหรือยกเลิกมติคณะรัฐมนตรีดังกล่าวเพื่อให้สอดคล้องกับบทบัญญัติตามกฎหมายต่อไป”