พื้นที่ระหว่างบรรทัด

ชาตรี ประกิตนนทการ

 

เมืองใหม่คณะราษฎร

ในย่านเก่ากรุงเทพฯ (5)

 

การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นเพื่อให้ประชาชนมีส่วนร่วมในปกครองตนเอง คือตัวชี้วัดสำคัญอย่างหนึ่งของระบอบประชาธิปไตย

ซึ่งหากว่าตามประวัติศาสตร์กระแสหลักของไทย การจัดตั้งสุขาภิบาลขึ้นมาเมื่อ พ.ศ.2440 คือจุดเริ่มต้นของการปกครองท้องถิ่นไทย

โดยเริ่มต้นแห่งแรกในกรุงเทพฯ และแห่งที่สองคือ สุขาภิบาลท่าฉลอม เมื่อ พ.ศ.2448 ซึ่งถือกันว่า เป็นสุขาภิบาลหัวเมืองแห่งแรกของไทย

อย่างไรก็ตาม งานศึกษามากมายในปัจจุบันกลับชี้ให้เห็นว่า หน้าที่และรูปแบบการบริหารจัดการสุขาภิบาล ไม่อาจเรียกได้ว่าเป็นการปกครองตนเองของประชาชนแต่อย่างใด

เนื่องจากภาระงานหลักเป็นเพียงการดูแลด้านความสะอาดเมืองเท่านั้น ไม่ว่าจะเป็นทำลายขยะมูลฝอย ทำส้วม ควบคุมสิ่งปลูกสร้าง และการขนย้ายสิ่งโสโครกก่อความรำคาญแก่ประชาชน

ที่สำคัญคือ ผู้มีอำนาจบริหารล้วนแต่เป็นข้าราชการที่รับนโยบายจากส่วนกลางตามรูปแบบที่จัดการอยู่ในประเทศอาณานิคม มากกว่าจะเป็นการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น

จุดเปลี่ยนสำคัญที่แท้จริงในประเด็นนี้ เกิดขึ้นหลังการปฏิวัติ 2475 โดยคณะราษฎรได้วางรูปแบบระเบียบการบริหารราชการของประเทศใหม่ ด้วยการประกาศใช้พระราชบัญญัติว่าด้วยระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พ.ศ.2476

และมีการออกกฎหมายการปกครองท้องถิ่น เรียกว่า พระราชบัญญัติจัดระเบียบเทศบาล พ.ศ.2476

ส่งผลให้เกิดหน่วยการปกครองท้องถิ่นรูปแบบใหม่ที่เรียกชื่อว่า “เทศบาล” ขึ้น โดยฝ่ายบริหารมาจากการแต่งตั้ง ส่วนสมาชิกสภาเทศบาลมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในพื้นที่ ซึ่งถือว่าเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญที่แท้จริงในประเด็นว่าด้วยการกระจายอำนาจ

โครงสร้างของเทศบาล แบ่งได้เป็น 3 ระดับ คือ เทศบาลตำบล เทศบาลเมือง และเทศบาลนคร โดยจะเป็นระดับไหนนั้นขึ้นอยู่กับจำนวนประชากร ซึ่งกรุงเทพฯ ณ ขณะนั้น เป็นเมืองขนาดใหญ่ที่มีพลเมืองมากกว่า 30,000 คนขึ้นไป และอยู่กันอย่างหนาแน่น เฉลี่ยไม่น้อยกว่า 1,000 คนต่อ ตร.ก.ม. จึงถูกจัดให้เป็นระดับเทศบาลนคร

พ.ศ.2479 ได้มีการตราพระราชบัญญัติจัดตั้งเทศบาลนครกรุงเทพฯ และมีการจัดตั้งเทศบาลนครกรุงเทพฯ สำเร็จเมื่อ 1 เมษายน พ.ศ.2480 ซึ่งทำให้รูปแบบการบริหารพื้นที่เมืองหลวงแห่งนี้เปลี่ยนไปอย่างมีนัยยะสำคัญ เป็นจุดเริ่มต้นของการปกครองตนเองที่แท้จริง ความเปลี่ยนแปลงดังกล่าว เราสามารถมองเห็นได้อย่างชัดเจนผ่าน แผนที่ 2475 และแผนที่ 2490

ในแผนที่ 2490 เราจะเห็นการเกิดขึ้นของพื้นที่เทศบาลนครกรุงเทพฯ (อันเป็นสัญลักษณ์ของอำนาจในการปกครองส่วนท้องถิ่นของตนเอง) ขนาดใหญ่ใจกลางพระนคร บริเวณที่เคยเป็นตลาดเสาชิงช้าในอดีต

บริเวณตลาดเสาชิงช้า คือพื้นที่กลางเมืองมาแต่โบราณ รัชกาลที่ 1 โปรดเกล้าฯ ให้สร้างโบสถ์พราหมณ์ เสาชิงช้า และวัดสุทัศน์ ขึ้นในบริเวณนี้ ซึ่งถือเป็นพื้นที่ใจกลางเมืองอันศักดิ์สิทธิ์

โดยบริเวณตลาดเสาชิงช้าในแผนที่ 2475 นั้น เมื่อแรกสร้างกรุงเทพฯ คงเป็นพื้นที่ลานศักดิ์สิทธิ์เพื่อใช้สำหรับประกอบพิธีโล้ชิงช้า และเป็นพื้นที่ตลาดใหญ่ของกรุงเทพฯ มาตั้งแต่เมื่อต้นรัตนโกสินทร์

ความเปลี่ยนแปลงในพื้นที่เกิดขึ้นเมื่อได้มีการสร้างโรงแก๊สขึ้นในบริเวณดังกล่าวในสมัยรัชกาลที่ 5 อันเนื่องมาจากโรงก๊าซภายในพระบรมมหาราชวัง (ที่สร้างขึ้นตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 4) ได้เกิดระเบิดขึ้น จึงได้มีการย้ายโรงก๊าซมาสร้างใหม่ในบริเวณนี้ พร้อมๆ กับมีการขยายพื้นที่ตลาดให้ใหญ่ขึ้น จนกระทั่งในเวลาต่อมา เมื่อมีการนำเข้าระบบไฟฟ้าสมัยใหม่เข้ามาในสยาม จึงได้รื้อโรงก๊าซออกในปี พ.ศ.2444 แล้วเปลี่ยนมาสร้างเป็นตลาดขนาดใหญ่แทนในปีเดียวกัน

โดยลักษณะทางกายภาพของตลาดใหม่ เป็นไปตามที่ปรากฏในแผนที่ 2475

จนเมื่อเกิดการเปลี่ยนแปลงการปกครองและเกิดแนวคิดในการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น (ตามที่อธิบายมาตอนต้น) รัฐบาลคณะราษฎรจึงได้ทำการรื้อตลาดเสาชิงช้า และเปลี่ยนมาเป็นที่ทำการเทศบาลนครกรุงเทพฯ แทน

อย่างไรก็ตาม ที่ทำการแรกของเทศบาลนครกรุงเทพฯ เมื่อแรกตั้งในปี 2480 นั้น ตัวสำนักงานยังเป็นเพียงการเช่าบ้านของคุณหญิงลิ้นจี่ สุริยานุวัติ ที่ถนนกรุงเกษม เป็นสำนักงานไปก่อน แต่ต่อมา ด้วยภารกิจที่มากขึ้น ทำให้สถานที่เดิมคับแคบ พระยาประชากิจกรจักร ซึ่งดำรงตำแหน่งนายกเทศมนตรีในขณะนั้น จึงได้เสนอต่อรัฐบาลคณะราษฎรว่า ต้องการสำนักงานถาวรที่เหมาะสมสำหรับการเป็นที่ทำการเทศบาล

รัฐบาลได้พิจารณาเห็นว่า บริเวณตลาดเสาชิงช้าเป็นสถานที่เหมาะสม จึงได้ทำการขอใช้จากสำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ซึ่งเป็นเจ้าของที่ โดยได้ทำการรื้ออาคารตลาดโดยส่วนใหญ่ออก เหลือตึกแถวเพียงรอบนอกสุดเพียงสามด้านเอาไว้ เพื่อใช้เป็นสำนักงาน พร้อมทั้งสร้างอาคารสำนักงานขึ้นในบริเวณทิศเหนือ

ตัวอาคารมีแผนผังเป็นรูปสี่เหลี่ยมผืนผ้า หันหน้าอาคารเข้าหาเสาชิงช้าและวัดสุทัศน์ ตัวอาคารสูงสองชั้น เรียบเกลี้ยงไร้ลวดลายประดับตกแต่ง อันเป็นรูปแบบสถาปัตยกรรมคณะราษฎร ที่นิยมสร้างเป็นสถานที่ราชการในสมัยนั้น ตัวอาคารแล้วเสร็จและเปิดใช้งานเป็นทางการเมื่อเดือนมกราคม พ.ศ.2484

 

น่าสังเกตว่า ในส่วนของปลายตึก (ที่เคยเป็นตลาดเสาชิงช้าเดิม) ทั้งสองข้างที่หันหน้าเข้าหาเสาชิงช้า อันเป็นด้านหน้าหลักของอาคารนั้น มีการก่อผนังสี่เหลี่ยมปิดทับหน้าตาตึกแถวศิลปะแบบตะวันตกเดิมในส่วนนี้ เพื่อเปลี่ยนรูปแบบกลุ่มอาคารนี้ให้เป็นแบบทันสมัยตามสถาปัตยกรรมคณะราษฎร ซึ่งทำให้ผู้มาใช้สอยอาคาร เมื่อยื่นอยู่ด้านหน้าของกลุ่มอาคารเทศบาลนครกรุงเทพฯ จะมองเห็นเพียงรูปแบบศิลปะและสถาปัตยกรรมแบบคณะราษฎร

นอกจากนี้ การออกแบบที่ทำการ ตามที่ปรากฏในแผนที่ 2490 ยังได้มีการเปิดพื้นที่ลานโล่งขนาดใหญ่เอาไว้ทางด้านหน้าอาคาร แม้เราจะไม่ทราบวัตถุประสงค์การใช้งานของลานนี้เมื่อแรกสร้างว่ามีเป้าหมายอย่างไร แต่ก็มีความเป็นไปได้มากที่พื้นที่ลานนี้จะถูกใช้ในลักษณะเป็นที่สาธารณะสำหรับจัดกิจกรรมของทางราชการ และกิจกรรมของประชาชน (ในลักษณะคล้ายกับลานคนเมืองในปัจจุบัน) ซึ่งอาจถือได้ว่า โครงการก่อสร้างนี้ เป็นอีกหนึ่งโครงการหลัง 2475 ที่ช่วยเพิ่มพื้นที่สาธารณะสำหรับประชาชน

กลุ่มอาคารนี้ ที่ผ่านมา ไม่ค่อยมีการพูดถึงมากนัก แม้ว่าจะมีความสำคัญมาก อาจเป็นเพราะด้วยตัวอาคารมีการใช้งานอยู่เพียงระยะเวลาไม่นาน (ราว พ.ศ.2484-2499) ก็ถูกรื้อลง โดยในราวปี พ.ศ.2498 พล.อ.มังกร พรหมโยธี นายกเทศมนตรี ณ ขณะนั้น เห็นว่าที่ทำการของเทศบาลแออัดเกินไป จึงได้มอบหมายให้ ม.จ.สมัยเฉลิม กฤดากร ทำการออกแบบศาลาว่าการเทศบาลนครกรุงเทพฯ แห่งใหม่ โดยมีการวางศิลาฤกษ์อาคารใหม่ (ต่อมาจะกลายเป็น ศาลาว่าการกรุงเทพมหานคร ในปัจจุบัน) เมื่อวันที่ 24 มิถุนายน พ.ศ.2499 โดยจอมพล ป.พิบูลสงคราม

 

อาคารที่สร้างขึ้นใหม่ ถูกออกแบบขึ้นด้วยรูปแบบสถาปัตยกรรมไทยประยุกต์ อันเป็นรูปแบบทางสถาปัตยกรรมที่สะท้อนแนวคิดอนุรักษนิยมและชุดอุดมการณ์ทางการเมืองที่แตกต่างออกไปจากคณะราษฎร แผนผังอาคารออกแบบเป็นสี่เหลี่ยม มีลานโล่งตรงกลางขนาดใหญ่ การวางผังเน้นเรื่องความสมมาตรเป็นสำคัญ มีการออกแบบหลังคาจั่วขนาดใหญ่คลุมพื้นที่บางส่วนของตัวอาคาร เพื่อแสดงถึงถึงเอกลักษณ์ไทย พร้อมทั้งมีการออกแบบหอนาฬิกาสูง 10 ชั้น

ต่อมาในสมัยจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ได้มีการตัดลดงบประมาณการก่อสร้างลง ทำให้รูปแบบที่ได้สร้างจริงแตกต่างออกไปหลายส่วน ที่สำคัญคือ ไม่มีการสร้างหลังคาจั่ว และหอนาฬิกา อย่างไรก็ตาม องค์ประกอบตกแต่งตามเอกลักษณ์ไทยอีกหลายส่วนก็ยังได้รับการก่อสร้างต่อมา จนกลายเป็นศาลาว่าการกรุงเทพมหานครในแบบที่ปรากฏอยู่ในปัจจุบัน

จากหลักฐานที่ปรากฏในแผนที่ 2475 และแผนที่ 2490 ช่วยทำให้เรามองเห็นพื้นที่สาธารณะใหม่กลางเมืองอีกแห่งที่เกิดขึ้นหลังการปฏิวัติ 2475 ที่อาจไม่ค่อยได้รับความสนใจมากนัก นั่นก็คือ พื้นที่ที่ทำการเทศบาลนครกรุงเทพฯ พื้นที่ดังกล่าวเกิดขึ้นจากจากความเปลี่ยนแปลงหลายยุคหลายสมัย จากพื้นที่ลานศักดิ์สิทธิ์ยุคต้นรัตนโกสินทร์ โรงก๊าซและตลาดในสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ จนกลายมาเป็นศูนย์กลางการบริหารราชการและปกครองตนเองของกรุงเทพฯ ในยุคประชาธิปไตย