นิธิ เอียวศรีวงศ์

 

อยู่ร่วมกับตั้วเหี่ยอย่างไร

 

ฟินแลนด์และสวีเด็นจะเป็นสมาชิกนาโตในอีกไม่นาน รอแต่เพียงการลงสัตยาบันรับรองของสภาประเทศสมาชิกเท่านั้น เท่ากับว่าฟินแลนด์จะสูญเสียหลักประกันอันวางใจได้แก่รัสเซียว่า ฟินแลนด์จะไม่เป็นภัยคุกคามอย่างแน่นอน

คำว่าฟินแลนด์ นอกจากเป็นชื่อประเทศหนึ่งในยุโรปซึ่งมีพรมแดนติดรัสเซียยาวเหยียดตลอดแนวยาวของประเทศแล้ว ฟินแลนด์ยังเป็นชื่อของสถานะพิเศษอย่างหนึ่งในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ซึ่งไม่ได้เกิดแก่ทุกประเทศ หรือไม่ได้เกิดแก่ประเทศส่วนใหญ่ แม้กระนั้นสถานะพิเศษอันนี้ก็น่าสนใจ

ในภาษาอังกฤษมีศัพท์ว่า Finlandization หมายความว่าทำให้ประเทศหนึ่งๆ มีสถานะอย่างเดียวกับฟินแลนด์ คือไม่ได้อยู่ร่วมค่ายกับตั้วเหี่ยข้างบ้าน แต่ก็ทำให้ตั้วเหี่ยวางใจได้ว่าจะไม่มีวันเป็นภัยคุกคามตน คือตัวเองก็ไม่คุกคาม และยังไม่เป็นสะพานให้คนอื่นใช้สำหรับคุกคามตั้วเหี่ยด้วย ในขณะเดียวกันตั้วเหี่ยอีกฝ่ายหนึ่ง ซึ่งอาจอยู่ไกลออกไปหน่อย ก็ยอมรับสถานะอันนี้ กล่าวคือ ไม่กดดันให้ “ประเทศแบบฟินแลนด์” ต้องเข้ามาร่วมค่ายกับตน หรือทำตนเป็นอริกับผลประโยชน์ของตั้วเหี่ยเพื่อนบ้าน

เป็น “ฟินแลนด์” นะครับ ไม่ใช่เป็นกลางที่ทุกฝ่ายยอมรับอย่างสวิตเซอร์แลนด์ เมื่อฟินแลนด์เข้าเป็นสมาชิกนาโต ฟินแลนด์ก็สูญเสียสถานะ “แบบฟินแลนด์” ไป แต่อาจมีประเทศอื่นที่เลือกหรือถูกบังคับให้เลือกสถานะ “แบบฟินแลนด์” ก็ได้

 

สถานะ “แบบฟินแลนด์” เช่นนี้เกิดขึ้นในช่วงสงครามโลกครั้งที่สอง เมื่อสหภาพโซเวียตซึ่งรู้ดีอยู่แล้วว่า ถึงอย่างไรก็ต้องทำสงครามกับเยอรมันของฮิตเลอร์จนได้ จึงต้องการขยายดินแดนฝั่งตะวันตกของตนออกไปให้ไกลที่สุดเท่าที่จะเป็นได้ เพื่อกันศัตรูไว้ให้ห่างไกลหัวใจของสหภาพที่สุด ใน 1939 โซเวียตยื่นข้อเสนอแก่รัฐบอลติกทั้งสามและฟินแลนด์เรียกร้องสิทธิเหนือดินแดนบางส่วนและสิทธิพิเศษด้านการค้าและคมนาคม ซึ่งทั้งสี่ประเทศก็มองเห็นว่าเป็นบันไดขั้นแรกที่จะผนวกรัฐทั้งสี่เข้าไปกับโซเวียต

สามรัฐบอลติกจำใจต้องยอมรับข้อเสนอนั้น และในที่สุดก็ถูกผนวกเข้าไปจริงดังคาด ฟินแลนด์ไม่ยอม เกิดสงครามกับโซเวียตในปลายปี 1939 จนถึงต้นปี 1940 ตอนนั้นโซเวียตมีประชากร 170 ล้านคน ขณะที่ฟินแลนด์มีเพียง 3.7 ล้านเท่านั้น ฉะนั้น ใครๆ รวมทั้งฟินแลนด์เองก็คาดถูกว่า ไม่มีทางที่ฟินแลนด์จะเอาชนะโซเวียตได้ นโยบายทางทหารของฟินแลนด์จึงไม่ใช่เอาชนะโซเวียต แต่ทำอย่างไรจึงจะยืนหยัดรักษาแนวรบไว้ให้นานที่สุด (ด้วยความหวังว่าจะได้รับความช่วยเหลือจากมหาอำนาจตะวันตก) สร้างความเสียหายให้กองทัพรัสเซียมากที่สุดเท่าที่จะทำได้ จนกระทั่งการยึดฟินแลนด์มีราคาสูงเสียจนไม่คุ้ม

ฟินแลนด์ทำสำเร็จด้วยความตื่นตะลึงไปทั้งโลก รวมทั้งโจเซฟ สตาลิน ด้วย เมื่อผ่านพ้นหน้าหนาวไป ข้อได้เปรียบของกองทัพฟินแลนด์ก็ลดถอยลงตามไปด้วย รัฐบาลฟินแลนด์รีบส่งทูตไปเจรจาสันติภาพที่มอสโกทันที โซเวียตยื่นข้อเสนอที่แรงเสียกว่าเมื่อตอนแรก ซึ่งฟินแลนด์ต้องยอมรับ เช่นเดิมเคยขอเฉพาะแผ่นดินฟินแลนด์ที่เป็นแหลมยื่นเข้าไปในโซเวียต คราวนี้ขอหมดทั้งแคว้นเลย ซึ่งฟินแลนด์ก็ยอมให้ ทั้งให้ด้วยความเข้าใจพอสมควร เพราะส่วนนั้นของฟินแลนด์อยู่ห่างจากเลนินกราด (นครเซนต์ปีเตอร์สเบิร์กในปัจจุบัน) เพียง 30 ไมล์เท่านั้น อยู่ในระยะบินไปกลับ (ของเครื่องบินสมัยนั้น) ได้สบายๆ หรือรุกเข้าไปหน่อยก็ถล่มปืนใหญ่ใส่ได้ด้วย

นอกจากนี้ โซเวียตยังยึดเอาเกาะในอ่าวฟินแลนด์ใกล้กับเฮลซิงกิเมืองหลวงฟินแลนด์ไว้เป็นฐานทัพเรือด้วย ซึ่งฟินแลนด์ก็ยอมอีกนั่นแหละ เพื่อยุติสงครามให้ได้

 

แม้จะถูกเยอรมนีกดดันและความอยากเอาดินแดนของตนคืนสักเพียงไร ฟินแลนด์ก็ไม่ยอมร่วมเป็นพันธมิตรของเยอรมนีเมื่อฮิตเลอร์ประกาศสงครามกับโซเวียต ฟินแลนด์ขอเป็นเพียง “ผู้ร่วมรบ” (co-belligerent) เท่านั้น กองทัพฟินแลนด์เพียงยึดดินแดนที่เสียไปแก่โซเวียตคืนมา แต่ไม่รุกคืบเข้าไปในโซเวียตอีก (นอกจากที่จำเป็นทางการทหาร) ยิ่งกว่านี้ แม้เยอรมนีเรียกร้องให้ฟินแลนด์ยกกำลังเข้าโจมตีนครเลนินกราดทางตอนใต้ ขณะที่เยอรมนีรุกเข้าตีทางเหนือ ฟินแลนด์ก็ไม่เอาด้วย จนเป็นผลให้ฮิตเลอร์ประสบความล้มเหลวที่จะยึดเลนินกราด และต้องเสียกำลังทหารไปมาก

ฟินแลนด์เสร็จสงครามลงในฐานะผู้แพ้สงคราม (ไม่มีใครแยกระหว่างพันธมิตรกับ “ผู้ร่วมรบ”) ต้องเสียค่าปฏิกรรมสงครามให้แก่โซเวียตจำนวนมหาศาล ดินแดนที่ได้กลับคืนมาก็ต้องเสียให้โซเวียตอีก ซ้ำยังต้องทำสนธิสัญญาทางการค้ากับโซเวียต ทำให้ต้องซื้อสินค้าห่วยๆ ของโซเวียตเข้ามาใช้ เช่นหัวรถจักร หรือรถยนต์ที่วิ่งๆ เสียๆ ไปตลอด

นโยบายของฟินแลนด์หลังสงคราม คือทำให้โซเวียตไว้วางใจว่า ฟินแลนด์จะไม่มีวันเป็นภัยคุกคามต่อโซเวียตเด็ดขาด แม้แต่ตอนเข้าร่วม “ประชาคมยุโรป” ฟินแลนด์ก็ต้องยืนยันแก่เบรซเนฟอย่างเต็มที่ว่า ฟินแลนด์ก็ยังจะสั่งสินค้าบางอย่างจากโซเวียตอยู่นั่นเอง ถึงอย่างไร ความผูกพันทางเศรษฐกิจระหว่างกันก็ยังมีอยู่เหมือนเดิม

แม้แต่ในฐานะประเทศประชาธิปไตยที่ให้หลักประกันเสรีภาพแก่พลเมืองอย่างเต็มที่ เมื่อหนังสือพิมพ์ฟินแลนด์ฉบับหนึ่งโจมตีโซเวียตกรณีส่งทหารเข้าไปแทรกแซงการเมืองเชโกสโลวะเกีย ทูตโซเวียตประท้วงรัฐบาลฟินแลนด์ รัฐมนตรีที่มีหน้าที่ด้านความมั่นคงของฟินแลนด์ยังต้องเชิญนักหนังสือพิมพ์ที่เขียนบทความนั้นมาคุย (กินกาแฟ?) กลายเป็นความยินยอมพร้อมใจกันของคนทั้งประเทศว่า อาจหดเสรีภาพลงมาได้ในปริมาณที่พอเหมาะกับความปลอดภัยของฟินแลนด์จากอำนาจของโซเวียต

ความสัมพันธ์ที่ทำให้โซเวียตวางใจว่าฟินแลนด์จะไม่เป็นช่องทางแห่งการคุกคามของตน ในที่สุดโซเวียตก็ลดค่าปฏิกรรมสงครามให้ (นิดหน่อย) ต่อมาก็คืนแคว้นที่ยึดไป รวมทั้งเกาะที่ใช้เป็นฐานทัพเรือจ่อเมืองหลวงคืนแก่ฟินแลนด์

 

แม้ว่า ความไว้วางใจของโซเวียตมีความสำคัญต่อฟินแลนด์อย่างยิ่ง แต่นั่นไม่เป็นเหตุให้ฟินแลนด์กลายเป็น “บริวาร” ของเครมลิน ตรงกันข้ามด้วยซ้ำ ฟินแลนด์ยังยึดมั่นในระบอบเสรีประชาธิปไตย และเศรษฐกิจทุนนิยม รวมทั้งสัมพันธ์อย่างใกล้ชิดทางเศรษฐกิจกับประเทศตะวันตก ในขณะที่โซเวียตก็ไม่ได้ถือฟินแลนด์เป็นศัตรูที่ต้องล้มล้าง เพราะมั่นใจว่าฟินแลนด์จะไม่เป็นภัยต่อโซเวียต

Jared Diamond ถือกรณีของฟินแลนด์ว่าเป็นหนึ่งในประเทศที่นำตัวให้รอดพ้นจากวิกฤตมาได้ โดยรู้จักปรับเปลี่ยนอย่างเหมาะสมกับสถานการณ์ (การปรับเปลี่ยนคือเงื่อนไขสำคัญสุดในการรับมือวิกฤต ไม่ว่าเป็นวิกฤตส่วนตัวหรือวิกฤตของประเทศ) ดังที่เขาเล่าเรื่องของฟินแลนด์ไว้ใน Upheaval, How Nations Cope with Crisis and Change

ผมอยากเตือนเรื่องสำคัญสองเรื่องไว้ด้วย ประการแรก แม้ว่าฟินแลนด์ต้องยอมแพ้ในสงคราม แต่กองทัพฟินแลนด์สามารถรบต้านทานกองทัพแดงได้อย่างห้าวหาญ ซ้ำยังสามารถยันการรุกของโซเวียตไว้ได้ ยิ่งกว่านี้ ฟินแลนด์สามารถบดขยี้กองทัพแดงได้ถึงสองกองพล เพราะสตาลินสั่งให้รุกเข้าไปตอนกลางของประเทศเพื่อตัดฟินแลนด์ออกเป็นสองส่วน แต่กองทัพแดงไม่ได้ฝึกการรบในหิมะได้ดีเท่ากองทัพฟินแลนด์จึงเสียท่าอย่างไม่เป็นขบวน เพราะฉะนั้น แม้จะแพ้สงคราม แต่กองทัพฟินแลนด์ไม่กระจอก เพราะเตรียมตัวรบกับข้าศึกต่างแดนมาแต่ต้น ไม่ได้สร้างกองทัพไว้ควบคุมประชาชนลูกเดียว

ประการต่อมา ด้วยเหตุดังนั้น ฟินแลนด์จึงมีอำนาจต่อรองที่โซเวียตต้องฟัง ขึ้นชื่อว่าต่อรองทั้งสองฝ่ายย่อมได้บ้างเสียบ้างเป็นธรรมดา ฟินแลนด์ต่อรองกับโซเวียตได้ เพราะถ้าถึงต้องทำสงครามกัน ก็สิ้นเปลืองแก่โซเวียตไปโดยไม่จำเป็น บทเรียนมีแล้ว

 

สถานะที่ฟินแลนด์ได้มาถือว่าดีที่สุดแล้วสำหรับประเทศเล็กๆ ที่มีเพื่อนบ้านเป็นตั้วเหี่ย และว่าที่จริง Finlandization ก็เป็นความปรารถนาของอีกหลายประเทศ แต่ด้วยเหตุผลต่างๆ กันที่ทำให้ไม่ประสบความสำเร็จ

หนึ่งในกลุ่มประเทศที่สถานการณ์ได้เปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็ว จนไม่รู้ว่าจะยึดสถานะอะไรให้แก่ตนเองในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ สถานะแบบเดิมก็ดีและเคยทำประโยชน์ให้แก่ประเทศต่างๆ มาแล้ว มากบ้างน้อยบ้าง แต่สถานการณ์ที่เปลี่ยนไปทำให้ไม่สามารถใช้สถานะเดิมได้ต่อไป

กลุ่มประเทศนั้นคือกลุ่มประเทศเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ ซึ่งล้วนเป็นประเทศขนาดเล็กหรือกลาง ไม่มีประสบการณ์ประชาธิปไตยที่ยาวนานพอและแข็งแรงพอ อำนาจจึงตกอยู่ในมือของคนจำนวนน้อยที่เป็นชนชั้นนำ และปกครองอยู่ภายใต้ระบอบเผด็จการโดยตรงบ้าง จำแลงอยู่เบื้องหลังการเลือกตั้งที่ไม่เป็นปัจจัยตัดสินอะไรจริงบ้าง ดังนั้น กลุ่มอาเซียนจึงแตกต่างจากฟินแลนด์อย่างมาก เพราะยากที่จะสร้างกองทัพที่ได้รับการสนับสนุนอย่างเต็มที่จากประชาชนเหมือนฟินแลนด์ หากต้องรบกับมหาอำนาจ ก็คงพ่ายแพ้ในพริบตา ทั้งนี้ อาจยกเว้นเผด็จการที่ประสบความสำเร็จสองประเทศคือสิงคโปร์และเวียดนาม

พูดง่ายๆ ก็คือ ประเทศอาเซียนมีอำนาจต่อรองกับตั้วเหี่ยไม่มากนัก ไม่ว่าจะเป็นตั้วเหี่ยข้างบ้านหรือไกลออกไป

 

จนถึงศตวรรษที่ 21 ภูมิภาคนี้ต้องเผชิญกับตั้วเหี่ยเข้ามาแผลงฤทธิ์อยู่เสมอ แม้ตั้วเหี่ยจะขัดแย้งกันบ้าง ก็ไม่สู้รุนแรงนัก เช่น ระหว่างฮอลันดากับอังกฤษ หรือระหว่างอังกฤษกับฝรั่งเศส และมักลงท้ายลงด้วยความร่วมมือกันกีดกันตั้วเหี่ยอื่น หรือป้องกันมิให้ชาวพื้นเมืองแข็งข้อ ความขัดแย้งระหว่างสหรัฐกับศัตรูในภูมิภาคนี้ ก็ไม่รบกันเองโดยตรงเหมือนในคาบสมุทรเกาหลี

จีนอยากแทรกเข้ามามีอิทธิพลเหมือนกัน แต่กำลังของจีนมีไม่มากเท่าตั้วเหี่ยอื่นๆ จึงได้แต่ทุ่มทุนและกำลังลงไปเฉพาะในดินแดนที่มีผลกระทบต่อความปลอดภัยของจีนเอง คือเวียดนามเหนือและพม่าเหนือ

แต่พอมาถึงศตวรรษที่ 21 จีนกลายเป็นมหาอำนาจทั้งทางทหารและเศรษฐกิจไปเสียแล้ว ความมั่นคงปลอดภัยของจีนจึงมีมากกว่าความปลอดภัยด้านการทหารอย่างที่เคยเป็นมา แต่รวมถึงช่องทางคมนาคม, ตลาด, สินแร่วัตถุดิบ, แหล่งลงทุน ฯลฯ ที่มีในภูมิภาคนี้ด้วย ดังนั้น จะหวังให้จีนเป็นตั้วเหี่ยชั้นรองๆ อย่างเคยเป็นมาจึงเป็นไปไม่ได้ อะไรที่เกิดในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ย่อมกระทบต่อจีนอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ไม่เฉพาะแต่ดินแดนที่จะประกันความปลอดภัยทางทหารให้จีนเท่านั้น

ความเปลี่ยนแปลงของจีนที่คนในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้รู้สึกได้ดีคือเศรษฐกิจ จีนกลายเป็นตลาดใหญ่ด้านผลิตผลการเกษตรของประเทศแถบนี้ รวมทั้งลงทุนเช่าที่ดินเพื่อผลิตผลการเกษตรป้อนตลาดตนเอง จีนคือตลาดใหญ่สุดด้านผลิตภัณฑ์จากหัตถอุตสาหกรรมบางอย่าง เช่น ชิ้นส่วนรถยนต์, แผงวงจรไฟฟ้า หรือยางพารา แต่ทั้งหมดเหล่านี้ไม่ใช่ความเปลี่ยนแปลงที่แท้จริง เพราะจีนเคยเป็นตลาดสินค้าของป่าและการเกษตรของภูมิภาคนี้มาแต่โบราณ ทั้งยังเป็นแหล่งผลิตสินค้าซึ่งเป็นที่ต้องการในตลาดภูมิภาครายใหญ่สุดก่อนตะวันตกอีกด้วย

 

ผมคิดว่าความเปลี่ยนแปลงที่สำคัญคือทะเลจีนใต้ ซึ่งจีนต้องการจะรักษาให้เป็นเส้นทางเดินเรือที่ปลอดภัยแก่จีนอย่างมั่นคงและตลอดไปในทุกสถานการณ์ แม้โดยหลักการทะเลจีนใต้เป็น “ทะเลหลวง” แต่ก็มีเกาะและปะการังพ้นน้ำหลายจุดที่ล้วนถูกอ้างกรรมสิทธิ์โดยประเทศอื่นทั้งสิ้น บางประเทศก็ยืนอยู่ตรงข้ามกับจีนโดยตรง บางประเทศเป็นมิตรทั้งกับจีนและศัตรูของจีน เกาะและกองประการังเหล่านี้อาจกลายเป็นเครื่องขัดขวางความเป็นทะเลหลวงของทะเลจีนตอนใต้ได้ ในสถานการณ์ที่การแข่งขันกันระหว่างจีนกับศัตรูถึงจุดวิกฤต

ทะเลจีนใต้คือเส้นทางเดินเรือที่นำวัตถุดิบนานาชนิดมาป้อนให้แก่โรงงานอุตสาหกรรมตลอดแนวชายฝั่งตะวันออกของจีน รวมทั้งเป็นเส้นทางขนสินค้าสำเร็จรูปจากโรงงานเหล่านี้สู่ตลาดภายนอก แม้จะมีโครงการ “หนึ่งแถบหนึ่งเส้นทาง” ที่อาจใช้เส้นทางบกได้ไกลสุดกู่ แต่สูตรดึกดำบรรพ์ว่าการขนส่งทางบกย่อมแพงกว่าทางน้ำ 10-25 เท่าก็ยังคงอยู่ แม้เทคโนโลยีจะเปลี่ยนไปแล้ว

ในสมัยโบราณ ตลาดจีนมีความสำคัญเสียจนกระทั่ง หน้าที่รักษาความปลอดภัยบนเส้นทางการค้าไปสู่จีนเป็นหน้าที่ของพ่อค้า ไม่ใช่หน้าที่ของรัฐบาลจีน ตลอดเส้นทางทะเลจีนใต้เต็มไปด้วยโจรสลัด แต่ตราบเท่าที่โจรสลัดไม่ไปท้าทายอำนาจทางการเมืองภายในของจีน ก็เป็นเรื่องที่เรือสินค้าต้องหาทางป้องกันตัวเอาเอง

การที่จีนออกมาหาหลักประกันความมั่นคงปลอดภัยของเส้นทางเดินเรือในทะเลจีนใต้ จึงออกมาในรูปของ “การขยายอำนาจ” อย่างหลีกเลี่ยงได้ยาก ทั้งจากสายตาของประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ และในสายตาของศัตรูของจีนเช่นสหรัฐ

 

ปัญหากลับมาอยู่ที่ว่า แม้ไม่เหมือนฟินแลนด์แท้ๆ แต่ประเทศอาเซียนจะหาวิธีอยู่ร่วมกับจีนซึ่งต้องเปลี่ยนมาเป็นมหาอำนาจที่มีบทบาทเด่นในโลกได้อย่างไร เช่น กรณีทะเลจีนใต้ ความขัดแย้งที่แท้จริงอาจไม่ได้อยู่ที่ทรัพยากรหรืออาณาเขตทางทะเล แต่อยู่ที่ความมั่นคงปลอดภัยในเส้นทางเดินเรือของจีน ฉะนั้น สิ่งที่ขัดแย้งกันอยู่นั้นถือร่วมกันเสียได้หรือไม่ นับตั้งแต่กรรมสิทธิ์, ไปจนถึงสิทธิเหนือทรัพยากรในทะเลและใต้ทะเล เพราะโดยวิธีนี้จะทำให้จีนมั่นใจได้ว่า ถึงอย่างไรเส้นทางเดินเรือในทะเลจีนใต้ย่อมเป็นสิทธิของจีนอย่างไม่มีทางเพิกถอนได้ (ดู Robert D. Kaplan, Asia’s Cauldron)

มองว่า “เสีย” ก็ได้ หากถือว่าเกาะแก่งเหล่านั้นเป็นกรรมสิทธิ์เด็ดขาดของประเทศอาเซียน อย่างเดียวกับที่ฟินแลนด์เคยต้องเสียอธิปไตยบางส่วนให้โซเวียตมาแล้ว แต่สิ่งที่ฟินแลนด์ได้กลับคืนมาคือความมั่นคงปลอดภัยของตนเองที่จะพัฒนาไปในหนทางที่เป็นอิสระของตนเอง อยู่ร่วมกับตั้วเหี่ยได้อย่างมีความสุข

นักวิชาการบางท่านคาดว่า ในท่ามกลางการแข่งขันที่ตึงเครียดมากขึ้นระหว่างสหรัฐกับจีน การดุลอำนาจระหว่างตั้วเหี่ยไม่ใช่ทางออก และถ้าถึงขนาดสองตั้วเหี่ยรบกัน คนที่จะแหลกสุดคือเรา และถึงอย่างไรสหรัฐก็อยู่ไกล ทางออกที่ดีกว่าคือประเทศเอเชียตะวันออกเฉียงใต้เลือกที่จะ Finlandization อยู่กับจีนให้จีนสบายใจ แต่มีเสรีภาพที่จะเลือกชีวิตที่ตนพอใจต่อไปโดยจีนไม่เห็นว่าทางเลือกนั้นเป็นภัยคุกคามตนแต่อย่างไร