บทความพิเศษ

สมชัย ศรีสุทธิยากร

ศูนย์วิจัยการเมืองและการพัฒนา มหาวิทยาลัยรังสิต

 

รัฐบาลทำผิดกฎหมายวินัยการเงินการคลังของรัฐ (1)

 

มาตรา 62 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 ระบุในวรรคแรกว่า “รัฐต้องรักษาวินัยการเงินการคลังอย่างเคร่งครัดเพื่อให้ฐานะทางการเงินการคลังของรัฐมีเสถียรภาพและมั่นคงอย่างยั่งยืนตามกฎหมายว่าด้วยวินัยการเงินการคลังของรัฐ และจัดระบบภาษี ให้เกิดความเป็นธรรมแก่สังคม”

บทบัญญัติดังกล่าวนี้ มีขึ้นเป็นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญฉบับนี้ เพื่อป้องกันการที่ผู้บริหารประเทศจะใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดินโดยไม่รับผิดชอบ เพราะในอดีตมีรัฐบาลบางรัฐบาลใช้เงินงบประมาณแผ่นดินลงไปในโครงการที่สร้างคะแนนนิยมทางการเมืองโดยไม่สนใจว่าจะประเทศจะประสบภาวะสุ่มเสี่ยงทางการเงินหรือการคลังภาครัฐอย่างไร

รัฐธรรมนูญที่เขียนจึงมีจุดมุ่งหมายให้ผู้เป็นรัฐบาลต้องรักษาวินัยทางการเงินการคลังอย่างเคร่งครัด โดยมีการออกพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ.2561 ตามมาเพื่อให้เกิดแนวทางการปฏิบัติที่ชัดเจนและเป็นรูปธรรม มีผลหลังประกาศในราชกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 19 เมษายน พ.ศ.2561

 

 

ความครอบคลุมถึงหน่วยงาน

ที่ต้องรักษาวินัยการเงินการคลัง

หน่วยงานของรัฐ ให้หมายความถึง ทั้งส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ รัฐสภา ศาล องค์กรอิสระ องค์การมหาชน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทุนหมุนเวียนที่เป็นนิติบุคคล และหน่วยงานอื่นของรัฐตามที่กฎหมายกำหนด

โดยในมาตรา 9 ระบุถึงบทบาทของคณะรัฐมนตรีว่า “คณะรัฐมนตรีต้องรักษาวินัยในกิจการที่เกี่ยวกับเงินแผ่นดินตามพระราชบัญญัตินี้อย่างเคร่งครัด” และ “คณะรัฐมนตรีต้องไม่บริหารราชการแผ่นดินโดยมุ่งสร้างความนิยมทางการเมืองที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศและประชาชนในระยะยาว”

ทั้งนี้ อาจเป็นเพราะในอดีต นโยบายในเชิงประชานิยม (Populism) ที่ถูกนำมาใช้ในสมัยรัฐบาลทักษิณ ชินวัตร เช่น เรียนฟรี 30 บาทรักษาทุกโรค กองทุนหมู่บ้าน หมู่บ้านละล้านบาท การจำนำข้าว ดูเหมือนจะเป็นนโยบายที่ตรงกับความต้องการของประชาชนและคืนกลับมาด้วยการชนะการเลือกตั้งอย่างถล่มทลายถึงขนาดสามารถจัดตั้งรัฐบาลพรรคเดียวที่เข้มแข็งได้

แต่นั่นหมายความถึงงบประมาณของแผ่นดินจำนวนมากอาจถึงจำนวนหลายแสนล้านบาทต้องจ่ายออกไปโดยไม่มีผลกลับคืนมาให้เกิดประโยชน์ต่อทางเศรษฐกิจของประเทศเท่าที่ควร

เช่นเดียวกับในรัฐบาลชุดปัจจุบัน มีเสียงวิจารณ์ถึงการใช้นโยบายประชานิยมที่ไม่แตกต่างกัน เช่น บัตรสวัสดิการแห่งรัฐ หรือบัตรคนจน โครงการประชารัฐต่างๆ โครงการเที่ยวด้วยกัน โครงการคนละครึ่ง ควบคู่ไปกับการกล่าวขานว่ารัฐบาลกู้เงินมาเพื่อใช้จ่ายในโครงการที่ไม่ก่อให้เกิดประโยชน์ทางเศรษฐกิจ

การมีพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ จึงเป็นเหมือนด่านปราการสำคัญที่คอยป้องกันไม่ให้ฝ่ายการเมืองที่มีอำนาจในการบริหารงบประมาณแผ่นดินที่มีจำนวนกว่า 3 ล้านล้านบาท ไม่ตั้งรายการใช้จ่ายงบประมาณอย่างไม่รอบคอบ คิดเพียงแค่ได้คะแนนเสียงหรือความนิยมจากประชาชน โดยไม่สนใจผลที่ตามมาของฐานะการเงินการคลังของประเทศในอนาคต

 

กฎเกณฑ์ในการจัดทำ

งบประมาณแผ่นดินประจำปี

มาตรา 19 ของพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ กล่าวถึงการเสนอกฎหมายว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายประจำปี ต้องเป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ โดยต้องแสดงแหล่งที่มาและประมาณการรายได้ แสดงผลสัมฤทธิ์หรือประโยชน์ที่จะได้รับจากการจ่ายเงิน และความสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาติและแผนพัฒนาต่างๆ

ในมาตรา 20(1) ยังกำหนดไว้อย่างชัดเจนว่า “งบประมาณรายจ่ายลงทุน ต้องมีจํานวนไม่น้อยกว่าร้อยละยี่สิบของงบประมาณรายจ่ายประจําปีและต้องไม่น้อยกว่าวงเงินส่วนที่ขาดดุลของงบประมาณประจําปีนั้น”

เป็นการกำหนดเงื่อนไขที่สำคัญสองเรื่อง เรื่องแรกคือ งบฯ ลงทุน ต้องไม่น้อยกว่าร้อยละ 20 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี ตัวอย่างเช่น งบประมาณรายจ่ายประจำปี เป็น 1 ล้านล้านบาท ต้องประกอบด้วยงบฯ ลงทุน เช่น ค่าที่ดินสิ่งก่อสร้าง ครุภัณฑ์ ไม่น้อยกว่า 2 แสนล้านบาท ทั้งนี้เพื่อให้รัฐบาลไม่นำงบประมาณไปจ่ายในรายการงบฯ ดำเนินการ เช่น เงินเดือน ค่าจ้าง ค่าใช้สอย มากเกินกว่าความจำเป็น แต่ต้องสนใจในงบประมาณในส่วนที่เกิดประโยชน์ในอนาคตในสัดส่วนที่เหมาะสมด้วย

เงื่อนไขที่สองในมาตราดังกล่าวคือ งบฯ ลงทุน ต้องไม่น้อยกว่าวงเงินส่วนที่ขาดดุลของงบประมาณประจำปีนั้นๆ หมายความว่า ยอดเงินกู้ที่รัฐบาลกู้มาเพื่อชดเชยการขาดดุล ต้องไม่มากกว่างบฯ ลงทุน ทั้งนี้เพื่อให้แน่ใจว่า เงินกู้ที่รัฐบาลกู้มานั้น ได้ใช้ประโยชน์เพื่อการลงทุน ไม่ใช่กู้มาแจก กู้มาทำนโยบายประชานิยมลมๆ แล้งๆ ที่ไม่เกิดประโยชน์ในอนาคต แต่เพื่อหวังคะแนนเสียงจากประชาชนอย่างเดียว

หลักที่เป็นเงื่อนไขสองข้อนี้ถือเป็นวินัยการเงินการคลังที่สำคัญที่สุด และถือได้ว่าได้ผ่านการวิเคราะห์กลั่นกรองจากผู้ที่เกี่ยวข้องในเรื่องการบริหารการเงินการลังของประเทศอย่างรอบคอบเป็นเวลานานพอสมควรก่อนจะออกเป็นกฎเกณฑ์ดังกล่าวนี้

อย่างไรก็ตาม เพื่อให้เกิดความอ่อนตัวไม่เป็นข้อจำกัดจนเกินไป ในวรรคท้ายของมาตรา 20 จึงได้มีการเขียนข้อความว่า “ในกรณีที่การตั้งงบประมาณรายจ่ายไม่สามารถดําเนินการตามหลักเกณฑ์ที่กําหนดไว้ในวรรคหนึ่งได้ให้แสดงเหตุผลความจําเป็นและมาตรการในการแก้ไขต่อรัฐสภาพร้อมกับการเสนอร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจําปีด้วย”

นั่นหมายความว่า รัฐบาลอาจแหกกฎดังกล่าวได้ หากแสดงเหตุผลความจำเป็นพร้อมทั้งการชี้แจงถึงมาตรการแก้ไขต่อรัฐสภา ในวันที่เสนอร่าง พ.ร.บ.งบประมาณต่อสภา

งบประมาณ พ.ศ.2564- 2565

มีอะไรประหลาด

ย้อนไปดูพระราชบัญญัติงบประมาณ ในอดีต 2 ฉบับ คือ พระราชบัญญัติงบประมาณ พ.ศ.2564 และ 2565 จากเอกสารงบประมาณโดยสังเขป ประจำปีงบประมาณ พ.ศ.2565 เห็นถึงสิ่งผิดปกติในเรื่องการกระทำผิดพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐใน 2 กรณีคือ

กรณีแรก งบประมาณปี 2564 มีสัดส่วนของงบฯ ลงทุนน้อยกว่าร้อยละ 20 คือมีเพียงร้อยละ 19.76 แต่ยังดีที่มียอดเงินกู้น้อยกว่ายอดงบฯ ลงทุน คือลงทุนมากกว่ากู้

กรณีที่สอง งบประมาณปี 2565 มีสัดส่วนของงบฯ ลงทุนเป็นไปตามเกณฑ์ คือเท่ากับร้อยละ 20.14 เกินร้อยละ 20 แต่มียอดเงินกู้เพื่อชดเชยการขาดดุลถึง 700,000 ล้านบาท มากกว่างบฯ ลงทุนที่มีเพียง 624,399.9 ล้านบาท หรือน้อยกว่าถึง 75,600 ล้านบาทโดยประมาณ ซึ่งเป็นการทำผิดวินัยการเงินการคลังภาครัฐในเงื่อนไขที่สองอย่างชัดเจน

นายกรัฐมนตรีได้แถลงต่อสภาผู้แทนราษฎรว่า “รัฐบาลได้มีมาตรการแก้ไขกรณีงบประมาณรายจ่ายลงทุนมีจำนวนน้อยกว่าวงเงินส่วนที่ขาดดุลงบประมาณ โดยการเพิ่มแหล่งเงินลงทุนของประเทศในช่องทางอื่นนอกเหนือจากงบประมาณรายจ่ายประจำปี เพื่อนำมาลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานของรัฐ ได้แก่ การให้เอกชนร่วมลงทุนในกิจการของรัฐ (Public Private Partnership : PPP) โดยเร่งรัดการดำเนินโครงการตามแผนการจัดทำโครงการร่วมลงทุนที่จะดำเนินการในปี 2565 เร่งรัดการลงทุนของหน่วยงานตามแผนการใช้จ่ายจากกองทุนรวมโครงสร้างพื้นฐานเพื่ออนาคตประเทศไทย (Thailand Future Fund) รวมทั้งการลงทุนโดยใช้เงินกู้เพื่อพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม ตามมาตรา 22 แห่งพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ.2548”

คล้ายกับเป็นให้เหตุผลว่า ทำไมต้องกู้เกินงบฯ ลงทุน และมีรายการงบฯ ลงทุนอื่นที่เกิดจากการร่วมลงทุนระหว่างรัฐและเอกชน (PPP.) มาชดเชยสิ่งที่ขาดไปแล้ว

แต่หลักฐานที่ปรากฏในปัจจุบัน กลับกลายเป็นว่า งบประมาณปี 2565 รัฐบาลได้ทำผิดวินัยการเงินการคลังของรัฐทั้งสองเงื่อนไข คือ ทั้งสัดส่วนงบฯ ลงทุนก็น้อยกว่าร้อยละ 20 และที่คุยว่า มีรายการงบฯ ลงทุนในการร่วมลงทุนรัฐและเอกชน ก็เป็นกล่าวความเท็จ

ติดตามความเข้มข้นในตอนที่สอง สัปดาห์หน้าครับ