อ่านสี่ทศวรรษสัมพันธ์ไทย-จีน (จบ) : สรุป-วิจารณ์-สังเคราะห์

ในบทที่ 6 ของวิทยานิพนธ์ปริญญาเอกของเธอเกี่ยวกับยุคที่ 4 แห่งความสัมพันธ์ไทย-จีนสี่ทศวรรษ อันได้แก่ยุคหลังนายกรัฐมนตรีทักษิณ (ค.ศ.2007-2015) นั้น ดร.เจษฎาพัญ ทองศรีนุช ได้วิเคราะห์สรุปเหล่าปัจจัยภายในประเทศที่ส่งผลกำหนดนโยบายเศรษฐกิจระหว่างประเทศของไทยต่อจีนว่าประกอบไปด้วย 4 ปัจจัยหลัก ได้แก่ :

1) ผลประโยชน์แห่งชาติ (น.398-401)

2) หลักของกฎหมาย (น.402-403)

3) สถาบันในระบบราชการ และ (น.403-406)

4) กลุ่มทุนธุรกิจใหญ่ (น.406-410, 437)

โดยที่ปัจจัยโครงสร้างการเมืองไม่มีบทบาทสำคัญ กล่าวคือ ถึงแม้ระบอบการเมืองจะเปลี่ยนแปลงสลับไปมาบ่อยในช่วงนี้ระหว่างประชาธิปไตยจากการเลือกตั้งกับเผด็จการทหาร แต่ทว่านโยบายต่อจีนที่วางไว้ก็ยังดำเนินไปอย่างต่อเนื่องคงเส้นคงวา (เจษฎาพัญ, น.398-412)

ไม่เพียงเท่านั้น จากการสัมภาษณ์เจ้าหน้าที่และเอกสารประกอบทางราชการที่เกี่ยวข้อง ดร.เจษฎาพัญยังชี้ให้เห็นเพิ่มเติมว่านโยบายเศรษฐกิจระหว่างประเทศของไทยต่อจีนไม่เพียง ต่อเนื่องข้ามโครงสร้างการเมืองระบอบต่างๆ เท่านั้น แต่ยัง ถูกกำหนดให้สอดคล้องกับนโยบายของจีนเอง ด้วย (policy continuity & direction in correspondence with Chinese policy) (เจษฎาพัญ, น.389)

อย่างไรก็ตาม ผมเห็นว่าใน 4 ปัจจัยข้างต้น ปัจจัยที่มีปัญหาเชิงวิเคราะห์และต้องนำมาวิพากษ์วิจารณ์ได้แก่ปัจจัย 1) ผลประโยชน์แห่งชาติ และ 2) หลักของกฎหมาย ส่วนปัจจัยที่ 3) สถาบันในระบบราชการ ควรนำมาตีความใหม่ให้สอดรับกัน ขณะที่ปัจจัยที่ 4) กลุ่มทุนธุรกิจใหญ่มีบทบาทสำคัญชัดเจนในตัว

ผลประโยชน์แห่งชาติ : ในบรรดาคำทางการเมืองทั้งหลาย “ผลประโยชน์แห่งชาติ” เป็นคำขลังที่ฟังดีมีมนต์สะกด (spellbinding slogan) และฉะนั้นพบเจอเข้าเมื่อใด พึงต้องวิเคราะห์วิจารณ์ทั้งทางแนวคิดและข้อเท็จจริงอย่างระมัดระวังที่สุด ไม่ใช่รับฟังรับเชื่อง่ายๆ

เพราะก่อนอื่น ดังที่ทราบกันอยู่ในวงวิชาการทั่วไปแล้วว่า “ชาติ” เป็นชุมชนในจินตนากรรม (imagined community) ดังข้อคิดของศาสตราจารย์ Benedict Anderson ผู้ล่วงลับ

ฉะนั้น เมื่อได้ยินคำว่า “ผลประโยชน์แห่งชาติ” สิ่งแรกที่พึงถามคือ “ชาติ” ที่ว่านั้นจินตนากรรม (นึกคิดหรือติ๊งต่าง) ให้ครอบคลุมรวมถึงใครกลุ่มไหนบ้าง? ไม่ครอบคลุมและไม่นับรวมใครกลุ่มไหนบ้าง? อำนาจในการกำหนดบอกว่าอะไรคือ “ผลประโยชน์แห่งชาติ” และอะไรไม่ใช่ – อยู่ในกำมือใครกลุ่มไหน? และใครกลุ่มไหนถูกกีดกันออกไปจนไม่มีส่วนในการกำหนดบอก “ผลประโยชน์แห่งชาติ” นั้น?

หรือพูดภาษาขำขันแกมกวนของศาสตราจารย์ ดร.อัมมาร สยามวาลา คุรุเศรษฐศาสตร์ไทยที่ท่านมักแนะนำบ่อยๆ ก็คือ “ทันทีที่ได้ยินคำว่า “ผลประโยชน์แห่งชาติ” ให้เอามือกุมกระเป๋าตังค์ตัวเองไว้ให้ดี” นั่นเอง

หากดูลงไปในรายละเอียดข้อสรุปวิเคราะห์ของเจษฎาพัญ ก็จะพบว่า “ผลประโยชน์แห่งชาติ” ที่ว่าได้แก่แผนพัฒนาเศรษฐกิจสังคมแห่งชาติ ซึ่งกำหนดโดยสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจสังคมแห่งชาติ (สภาพัฒน์) และเป้าหมายยุทธศาสตร์หลักของรัฐบาลที่อยู่ในตำแหน่ง

ซึ่งก็คือหน่วยงานราชการและรัฐบาลนั่นเอง

ส่วนประกอบทางสังคมการเมืองที่มิได้ถูกจินตนากรรมถึงและหายไปจากชุมชน “ชาติ” ในข้อวิเคราะห์ข้างต้นย่อมได้แก่ประชาสังคม (civil society นอกภาครัฐ), พรรคฝ่ายค้านในระบบการเมือง และแม้แต่ฝ่ายค้านในสังคมนอกระบบการเมือง (เช่น สมัชชาคนจนและองค์กรภาคประชาชนทั้งหลาย)

ไม่ชัดเจนว่ากลุ่มก้อนพลังสถาบันเหล่านี้ได้มีส่วนร่วมแค่ไหนหรือไม่อย่างไรในกระบวนการกำหนดนโยบายเศรษฐกิจต่อจีน และผลประโยชน์ของพวกเขาถูกยอมรับนับรวมเข้าไปใน “ผลประโยชน์แห่งชาติ” แน่นอนชัดเจนหรือไม่? ผ่านกลไกอะไร? และมีน้ำหนักฐานะความสำคัญอย่างไรเมื่อเทียบกับผลประโยชน์ของกลุ่มอื่นในสังคม เช่น กลุ่มทุนธุรกิจใหญ่?

สรุปก็คือนโยบายเศรษฐกิจของไทยต่อจีนในมุมมองแบบของ ดร.เจษฎาพัญนี้มีแนวโน้มเอียงไปในทาง bureaucratic polity-centrism หรือยึดรัฐราชการเป็นศูนย์กลางในการกำหนด

ส่วนเป้าหมายยุทธศาสตร์ของรัฐบาลที่อยู่ในตำแหน่งนั้น ก็ปรากฏชัดเจนด้วยข้อมูลหลักฐานในงานวิทยานิพนธ์ของเจษฎาพัญเองว่ามีการตกทอดสืบต่อมาเป็นชั้นๆ ส่วนใหญ่จากมรดกของรัฐบาลทักษิณที่ริเริ่มเปลี่ยนทิศทางใหม่ของนโยบายเศรษฐกิจระหว่างประเทศของไทยให้หันเหไปทางเอเชียหรือจีนไว้

แล้วบรรดารัฐบาลหลังทักษิณก็รับทอดสืบเนื่องมาดำเนินการและพัฒนาต่อไปทั้งในแง่เนื้อหาและกลไกนโยบาย เช่น เขตเศรษฐกิจพิเศษ, JC เศรษฐกิจไทย-จีน, การร่วมทุนกับจีนพัฒนาเส้นทางรถไฟรางคู่มาตรฐาน (ริเริ่มสมัยรัฐบาลสมัคร) และองค์กรที่ประชุมระดับภูมิภาคต่างๆ เช่น CMI, ACMECS, ACD เป็นต้น (เจษฎาพัญ, น.345, 351, 358, 382, 405, 424, 431-432, 436)

หลักของกฎหมาย : คุณเจษฎาพัญได้อ้างข้อกฎหมายบางมาตรา ที่สำคัญคือ ม.190 ของรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 และ ม.4 วรรค 7 ของพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการเสนอเรื่องและการประชุมคณะรัฐมนตรี พ.ศ.2548 ที่กำหนดให้หนังสือสัญญาระหว่างประเทศที่ผูกพันรัฐบาลแง่นโยบาย มีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจและสังคม การค้าและการลงทุน ต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภา ทำให้ยากที่รัฐบาลซึ่งเป็นฝ่ายบริหารจะเปลี่ยนแปลงนโยบายเศรษฐกิจต่อจีนโดยพลการฝ่ายเดียว กระบวนการมีส่วนร่วมของรัฐสภาจึงช่วยรักษาความต่อเนื่องทางนโยบายไว้

ผมคิดว่าปัจจัยนี้หวังผลแน่นอนไม่ได้ น่าจะตัดทิ้งไปได้เลย หากฝ่ายรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งกุมเสียงข้างมากเด็ดขาดในสภาผู้แทนราษฎร การเปลี่ยนแปลงเชิงนโยบายเศรษฐกิจระหว่างประเทศสำคัญๆ ก็อาจเกิดขึ้นได้เช่นกันแม้จะต้องผ่านการมีส่วนร่วมของรัฐสภา

มิพักต้องพูดถึงสภาพการใช้อำนาจอาญาสิทธิ์พิเศษภายใต้รัฐบาลทหารที่สามารถใช้ ม.44 ตัดสินใจดำเนินการเรื่องนโยบายเศรษฐกิจระหว่างประเทศต่อจีนได้อย่างเด็ดขาดเฉียบพลันไม่ผ่านรัฐสภา

(เช่น กรณี “คสช.ออกคำสั่ง ม.44 ปลดล็อกปัญหารถไฟความเร็วสูงไทย-จีน”, 22 มิ.ย. 2017, https://www.thairath.co.th/content/974158 เป็นต้น)

สถาบันในระบบราชการและกลุ่มทุนธุรกิจใหญ่ : สภาพัฒน์และกระทรวงทบวงกรมอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องกับการเจรจาและกำหนดนโยบายเศรษฐกิจต่อจีน ในฐานะหน่วยราชการ ย่อมมีความสืบเนื่องเชิงสถาบัน ความทรงจำขององค์การและบุคลากรเจ้าหน้าที่รับผิดชอบ โครงการที่ค้างคารอดำเนินการ กฎหมาย ระเบียบประกาศคำสั่งที่มีหน้าที่รับผิดชอบต้องปฏิบัติตาม ฯลฯ

สถาบันในระบบราชการเหล่านี้ย่อมเป็นที่มาของความต่อเนื่องเชิงนโยบายโดยตัวมันเองอยู่แล้ว เพียงแต่ไม่ควรถือเป็นปัจจัยอธิบายตลอดกาลทุกกรณีโดยอัตโนมัติ เพราะจะกลายเป็นคำอธิบายที่ไม่มีน้ำหนักหรือขาดพลังที่ชัดเจนโดยตัวมันเองไป กล่าวคือ หากมันใช้อธิบายความต่อเนื่องเชิงนโยบายได้ทุกกรณี ก็ย่อมไม่อาจจำแนกความแตกต่างของระดับความต่อเนื่องและผลลัพธ์ที่แตกต่างระหว่างนโยบายต่างๆ กันได้

คำถามสำคัญคือ อะไรเป็นลักษณะพิเศษของนโยบายเศรษฐกิจระหว่างประเทศของไทยต่อจีนที่ทำให้สถาบันในระบบราชการแสดงบทบาทธำรงรักษาความต่อเนื่องและทิศทางเชิงนโยบายไว้ได้มากเป็นพิเศษเล่า?

ในทางกลับกัน ปรากฏชัดในแทบทุกยุคของความสัมพันธ์ไทย-จีนว่ากลุ่มทุนธุรกิจใหญ่ของไทยมีบทบาทเกาะติดผลักดันผ่านระบบราชการ กรรมการที่เกี่ยวข้อง พรรคการเมือง รัฐบาล และสื่อสาธารณะเสมอ ทั้งในรูปบริษัทเดี่ยวหรือผ่านองค์กรรวมเครือข่ายสมาคม

หากสรุป-วิจารณ์-สังเคราะห์ทั้ง 3 ปัจจัยข้างต้นตามการวิเคราะห์ของ ดร.เจษฎาพัญเข้าด้วยกันใหม่ ประกอบกับข้อวิเคราะห์ของผมในตอนที่แล้ว (“อ่านสี่ทศวรรษสัมพันธ์ไทย-จีน 14 : เห็บสยามบนหลังมังกรจีน”) ผมคิดว่าอาจเสนอข้อตีความเสียใหม่ได้ว่า ความต่อเนื่องและสอดคล้องกับนโยบายของจีนในส่วนของนโยบายเศรษฐกิจระหว่างประเทศของไทยต่อจีนนั้น มีลักษณะเป็น :

ความต่อเนื่องและทิศทางนโยบายซึ่งถูกกำหนดจากหนทางที่เลือกเดินมาแล้วในอดีตหรือนัยหนึ่งถูกล็อกเอาไว้ ภายใต้แรงกดดันของชนชั้นนำทางธุรกิจและการรวมศูนย์ที่รัฐราชการ ในกรอบโครงสร้างโอกาสทางเศรษฐกิจระดับภูมิภาคและโลกที่มีจีนเป็นใจกลาง

(business elite-pressured and bureaucratic polity-centric path dependent or lock-in policy continuity and direction under a China-centric global and regional economic opportunity structure)