“เราเชื่ออย่างไม่มีข้อสงสัยว่า ผลประโยชน์ของชาติจะได้รับการตอบสนองด้วยการมีกำลังพลแบบอาสาสมัครมากกว่าการมีกำลังผสม ทั้งแบบอาสาและแบบเกณฑ์ และขั้นตอนเพื่อมุ่งไปสู่ทิศทางดังกล่าวจะต้องดำเนินการทันที”

The President”s Commission on All-Volunteer Armed Force, 1970

การเกณฑ์ทหาร (ภาษาอังกฤษใช้คำว่า “conscription” หรือในสำนวนอเมริกันใช้คำว่า “draft”)

เป็นเรื่องสำคัญประเด็นหนึ่งในยุทธศาสตร์ทหาร และเป็นประเด็นที่เป็นข้อถกเถียงในทุกสังคม

อีกทั้งยังเป็นประเด็นที่นำไปสู่การประท้วงและต่อต้านในหลายสังคม

เพราะการเกณฑ์ทหารบ่งบอกถึงปัญหาทางการเมืองและทางสังคมในบริบททางชนชั้นอีกด้วย

ดังนั้น บทความนี้จะทดลองนำเสนอถึงพัฒนาการของการเกณฑ์ทหาร และเปรียบเทียบกับระบบการจัดการกำลังพลปัจจุบันในรูปแบบของทหารอาสา

กำเนิดระบบเกณฑ์ทหาร

จุดเริ่มต้นของระบบการเกณฑ์กำลังพลสมัยใหม่ถือกำเนิดขึ้นในวันที่ 23 สิงหาคม 1793 และเป็นการกำเนิดภายใต้เงื่อนไขทางการเมืองของการปฏิวัติฝรั่งเศส ผู้นำการปฏิวัติฝรั่งเศสมีความเชื่อว่า ความมั่นคงของการปฏิวัติจะเกิดขึ้นได้ต่อเมื่อจะต้องขยายการปฏิวัติเช่นนี้ออกไปให้ทั่วยุโรป

ซึ่งการกระทำดังกล่าวนี้ก็คือการประกาศสงครามกับราชสำนักต่างๆ ของยุโรปนั่นเอง

และขณะเดียวกันบรรดากษัตริย์ต่างๆ ก็มองว่า การปฏิวัติฝรั่งเศสเป็นภัยคุกคามที่สำคัญ เพราะหากความคิดของการปฏิวัตินี้ขยายเข้าสู่ประเทศของตนแล้ว ก็จะนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองอีกด้วย

แนวคิดในข้างต้นทำให้รัฐปฏิวัติของฝรั่งเศสเข้าสู่สงครามใหญ่กับบรรดากษัตริย์ในยุโรป หรือที่เรียกว่า “สงครามของสัมพันธมิตรครั้งแรก” (War of the First Coalition, 1792-1797)

และขณะเดียวกันในปี 1792 ก็เป็นช่วงที่ถูกเรียกว่า “การปฏิวัติครั้งที่ 2” (หรือที่นักประวัติศาสตร์บางส่วนเรียกว่าการปฏิวัติในเดือนสิงหาคม 1792) ซึ่งผลที่เกิดขึ้นทำให้รัฐสภาปฏิวัติฝรั่งเศสต้องสร้างความมั่นคงจึงจำเป็นต้องเรียกระดมพล

อันนำไปสู่การออก “กฤษฎีกาเกณฑ์กำลังพล” ในเวลาต่อมา

ลักษณะของการเรียกระดมพลเช่นนี้เป็นเรื่องใหม่ที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน เพราะมีความเป็นเบ็ดเสร็จ อันทำให้เกิดสภาพของการระดมพลอย่างสากล (universal conscription) โดยเฉพาะอย่างยิ่งชายตั้งแต่อายุ 18-25 ปีจะมีพันธะที่จะถูกรัฐเรียกเข้ารับราชการทหารอย่างไม่จำแนก

ซึ่งแตกต่างจากระบบเก่าในยุคศักดินา ที่การระดมพลเช่นนี้มีเงื่อนไขและข้อจำกัดบางประการ

และเมื่อเริ่มใช้ในครั้งแรก ก็ทำให้กองทัพของรัฐปฏิวัติฝรั่งเศสขยายกำลังพลได้มากถึง 500,000 นายในช่วงปลายปี 1793

ความสำเร็จเช่นนี้ยังสะท้อนให้เห็นถึงความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองอย่างมีนัยสำคัญ การเกณฑ์ทหารซึ่งมีจำนวนกำลังมากเช่นนี้ได้เป็นเพราะบุคคลยอมรับถึงความผูกพันต่อรัฐในฐานะของการเป็นพลเมือง โดยยอมรับว่าพลเมืองมีหน้าที่ที่จะต้องเข้ารับราชการทหาร

สถานะใหม่ในทางการเมืองจึงเป็นเรื่องของ “ความเป็นพลเมือง” (citizenship) ไม่ใช่ไพร่ที่อยู่ภายใต้รัฐศักดินาแบบเก่า

และขณะเดียวกันก็สะท้อนถึงความไว้วางใจที่รัฐมีต่อพลเมืองที่เป็นชนชั้นล่าง โดยรัฐยอมที่จะนำอาวุธมาไว้ในมือของพวกเขา

ซึ่งก็มองได้อีกมุมหนึ่งว่า การเกณฑ์ทหารคือการบ่งบอกถึงความไว้วางใจที่รัฐมีต่อพลเมืองชนชั้นล่างของตน ว่าอาวุธที่รัฐได้ให้ไว้นั้นจะไม่ถูกนำมาก่อกบฏ

เพราะประวัติศาสตร์ยุโรปได้บ่งบอกถึงการกบฏของชนชั้นล่างหลายครั้งหลายคราว จนทำให้บรรดาผู้ปกครองในอดีตเกรงกลัวว่าการเอาชนชั้นล่างจำนวนมากเข้ามาเป็นทหารนั้น อาจจะเป็นสิ่งที่ไม่น่าไว้ใจในบริบททางชนชั้น

เพราะหากเกิดความขัดแย้งขึ้น ชนชั้นล่างที่ติดอาวุธในกองทัพอาจจะกลายเป็นพวกกบฏได้ไม่ยากนัก

แล้วอาวุธนั้นจะถูกใช้เพื่อโค่นล้มระบอบการปกครองเดิมมากกว่าจะถูกใช้เพื่อการปกป้องรัฐจากศัตรู

 

สงครามของทหารเกณฑ์

รัฐปฏิวัติของฝรั่งเศสแสดงให้เห็นถึงมิติใหม่ทางการเมืองที่กล้าจะเอาชนชั้นล่างเป็นจำนวนมากมาติดอาวุธ

ซึ่งเท่ากับว่ากฤษฎีกาเกณฑ์ทหารนั้นเป็นการระดมกำลังพลและกำลังทรัพยากรครั้งใหญ่ของประเทศอย่างไม่เคยเป็นมาก่อน และผลที่ตามมาอย่างชัดเจนก็คือ กองทัพของนโปเลียนหรือ “มหากองทัพ” (The Grand Army) ของฝรั่งเศสมีกำลังพลมากอย่างที่ไม่เคยมีมาก่อนเช่นกัน

กล่าวคือ รัฐบาลที่ปารีสสามารถระดมพลส่งให้แก่กองทัพเข้าสู่สงครามได้ทุกปีอย่างต่อเนื่อง

และการระดมพลก็เกิดขึ้นจากทั้งการจับฉลากและอาสาสมัคร จนสงครามที่เกิดขึ้นมีลักษณะเป็นดัง “สงครามของทหารเกณฑ์” เพราะทหารเกณฑ์เป็นแกนหลักของกองทัพ และเป็นรูปแบบพื้นฐานของการจัดกำลังพลทั่วโลก

นัยสำคัญของระบบนี้ก็คือ แม้กองทัพของนโปเลียนจะสูญเสียกำลังพลอย่างไร แต่รัฐบาลในแนวหลังกลับสามารถส่งกำลังพลมาสู่แนวหน้าได้ตลอดเวลา

นับจากการใช้ระบบเกณฑ์กำลังพลเช่นนี้จะเห็นได้ว่า 6 ปีจาก ค.ศ.1792 กองทัพฝรั่งเศสสูญเสียกำลังพลมากกว่า 6 แสนคนในสนามรบ

แต่การสูญเสียเช่นนี้ก็ไม่ใช่ปัจจัยที่จะนำไปสู่ความพ่ายแพ้แต่อย่างใด

และในปี 1798 กฤษฎีกาการเกณฑ์กำลังพลได้กลายเป็นกฎหมายภาคบังคับ โดยถือว่า “ชายชาวฝรั่งเศสทุกคนเป็นทหาร และมีหน้าที่ในการป้องกันชาติ”

ดังนั้น ชายทุกคนที่มีอายุ 20-25 ปีจะต้องรายงานตัว เข้ารับการตรวจสุขภาพ และขึ้นทะเบียนเป็นทหาร และในแต่ละปีกระทรวงกลาโหมจะเป็นผู้กำหนดความต้องการกำลังพลว่ามีจำนวนเท่าใด

ผลจากกฤษฎีกาเกณฑ์กำลังพลที่เกิดขึ้นจากการปฏิวัติฝรั่งเศสทำให้กองทัพสมัยใหม่ขยายตัวเป็นกองทัพขนาดใหญ่

และการเกณฑ์เช่นนี้ถูกสร้างเป็นวาทกรรมชาตินิยมที่สำคัญในเรื่องของ “การรับใช้ชาติ”

ดังนั้น การเกณฑ์ทหารจึงเป็นทั้งเรื่องของการสร้างรัฐ สร้างกองทัพ และมีลัทธิชาตินิยมเป็นฐานรองรับทางความคิดควบคู่กันไป

และทั้งยังควบคู่ไปกับการขยายตัวของขีดความสามารถทางอุตสาหกรรมที่จะต้องสอดรับต่อการขยายตัวของกองทัพขนาดใหญ่ของรัฐอีกด้วย

และต้องถือว่ากฤษฎีกานี้คือความสำเร็จที่ยิ่งใหญ่ในประวัติศาสตร์ทหาร จากปี 1800 ถึงปี 1815 ชายชาวฝรั่งเศส 2.5 ล้านคนเดินเข้าสู่กองทัพ

เมื่อเป็นเช่นนี้แล้ว ตัวแบบฝรั่งเศสก็เป็นสิ่งที่ผู้ปกครองรัฐต่างๆ “ลอกเลียน” การเกณฑ์ทหารคือเครื่องมือหลักของการสร้างกองทัพสมัยใหม่

และการเกณฑ์กำลังพลเช่นนี้จะเป็นวิถีของการนำเอาพลเรือนเข้าสู่การรับใช้ชาติด้วยการเป็นทหาร

กล่าวคือ พลเมืองและรัฐสมัยใหม่สร้างความผูกพันกันผ่านการเกณฑ์ทหาร ไม่ใช่การเรียกพลผ่านความผูกพันกับการถือครองที่ดินเช่นในระบบศักดินาแบบเก่าอีกต่อไป

และการเกณฑ์นี้เป็นไปอย่างไม่จำกัด โดยไม่ผูกพันกับชนชั้น ภายใต้หลักการที่ว่า “ชายทุกคนต้องเป็นทหาร” หรืออีกนัยหนึ่งก็คือ ชายทุกคนจากทุกชนชั้น

ระบบกำลังพลในศตวรรษที่ 20

ระบบเกณฑ์ทหารซึ่งเป็นพื้นฐานหลักของการสร้างกองทัพสมัยใหม่ และเป็นเงื่อนไขสำคัญของการทำให้สงครามในเวทีโลกในศตวรรษที่ 20 มีความเป็น “เบ็ดเสร็จ” (Total War)

แต่ในที่สุดระบบเช่นนี้เองก็ต้องเผชิญกับความท้าทายจากความเปลี่ยนแปลงทางสังคม

แม้ระบบนี้จะมีพลังอย่างมากในการสงครามของรัฐ ดังจะเห็นได้ว่ารัฐบาลในยุโรปในศตวรรษที่ 18 มีความสามารถที่ค่อนข้างจำกัดอย่างมากในการเก็บภาษีจากประชาชนของตน

แต่ในศตวรรษที่ 19 รัฐบาลมีความสามารถที่จะพา “ชายทุกคน” ในประเทศของตนเข้าสู่สงครามและความตายได้อย่างมีประสิทธิภาพโดยมีระบบเกณฑ์ทหารเป็นเครื่องมือหลัก

แต่ระบบเช่นนี้จะสร้างกองทัพที่มีประสิทธิภาพได้นั้นขึ้นอยู่กับเงื่อนไขของปัจจัยอื่นๆ ที่ไม่ใช่เรื่องทางทหารโดยตรง

เช่น อัตราการเรียนหนังสือของประชากรในสังคม (literacy rate) กล่าวคือ ทหารเกณฑ์จะมีความรู้มากขึ้นก็ต่อเมื่อการเรียนหนังสือในสังคมเป็นสิ่งที่ไม่ถูกจำกัดโดยเงื่อนไขทางชนชั้น

หรืออีกนัยหนึ่งก็คือ “universal conscription” จะได้ทหารเกณฑ์ที่มีประสิทธิภาพก็ต่อเมื่อสังคมมี “universal literacy” ซึ่งคำอธิบายที่ตรงไปตรงมาก็คือ กองทัพจะมีกำลังพลที่มีประสิทธิภาพได้ก็ต่อเมื่อทหารเกณฑ์สามารถอ่านหนังสือที่เป็นคู่มืออาวุธได้ หรืออ่านคู่มือสนามได้ เป็นต้น

ดังนั้น จึงพบว่าสังคมอย่างฝรั่งเศสถึงกับเสนอเป็นแนวทางว่า กองทัพคือ “โรงเรียนแห่งชาติ” (The school of the nation)

[ผู้เขียนก็เคยเสนอในบทความนี้เมื่อหลายปีมาก่อนว่า กองทัพในบริบทของการเกณฑ์ทหารคือ “กศน. ที่ใหญ่ที่สุด” ของประเทศไทย หรือกองทัพคือ “โรงเรียนที่ใหญ่ที่สุด” ของประเทศไทย]

ซึ่งก็สะท้อนให้เห็นถึงสถานะทางสังคมของกองทัพ เพราะเมื่อเกิดระบบการเกณฑ์ทหารขึ้นแล้ว กองทัพกลายเป็นองค์กรที่ใหญ่ที่สุดของประเทศไปโดยปริยาย เพราะรวมเอาคนทุกชนชั้นมาไว้ด้วยกันภายใต้การควบคุมของ “วินัยทหาร”

และขณะเดียวกันก็มีการสร้างภาพของความยิ่งใหญ่ผ่านมิติทางประวัติศาสตร์ด้วยการ “ยกย่องเชิดชู” (glorification) โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเชิดชูตัวบุคคลในฐานะของ “วีรบุรุษสงคราม”

และการกระทำเช่นนี้เชื่อว่าจะเป็นหนทางของการชักชวนให้คนหนุ่มในสังคมเข้ามาเป็นทหารด้วย พร้อมกับความเชื่อว่าความตายในสนามรบเป็นเกียรติยศสูงสุด

เมื่อสังคมให้เกียรติในความเป็นทหาร จึงไม่แปลกอะไรที่ในช่วงต้นศตวรรษที่ 20 จะพบว่าแม้บรรดาชนชั้นนายทุนในเยอรมนีเองก็อยากจะมีเกียรติประวัติของความเป็นทหาร ซึ่งแต่เดิมมักจะเป็นเรื่องของชนชั้นขุนนาง

นายทุนเหล่านี้จึงพยายามที่จะทำให้ตัวเองมีสถานะเป็นนายทหารในกองกำลังพลสำรองของประเทศ เป็นต้น

ขณะเดียวกันความเป็นทหารเช่นนี้ผูกพันอยู่กับบรรดาขุนนางและชนชั้นสูงอย่างไม่อาจปฏิเสธได้ ซึ่งจะเห็นว่าในงานพระศพของพระนางเจ้าวิกตอเรียในปี 1901 นั้น แขกที่มาร่วมงานล้วนแต่งเครื่องแบบทหารเกือบทั้งสิ้น (ยกเว้นประธานาธิบดีฝรั่งเศส)

นอกจากนี้ระบบการเกณฑ์ทหารได้เปิดโอกาสทางชนชั้นอย่างสำคัญ ที่ทำให้ชนชั้นล่างได้มีโอกาสสวมเครื่องแบบด้วยเช่นเดียวกับชนชั้นสูง

เครื่องแบบใช่ว่าจะผูกขาดกับชนชั้นสูงและขุนนางเท่านั้น แต่ขณะเดียวกันสิ่งเหล่านี้ก็เป็นเครื่องมือที่สำคัญของรัฐในการระดมคนทุกชนชั้นเข้าสู่สนามรบ

ยุคของทหารอาสาสมัคร

อย่างไรก็ตาม ระบบการเกณฑ์ทหารนั้น รองรับโดยตรงกับความต้องการในการเข้าสงครามของรัฐ และหากเป็นสงครามใหญ่หรือโดยนัยของความเป็น “สงครามเบ็ดเสร็จ” แล้ว การเกณฑ์ทหารเป็นปัจจัยสำคัญโดยตรงต่อการสร้างกองทัพขนาดใหญ่

ดังตัวอย่างจากรัฐปฏิวัติฝรั่งเศสในยุคสงครามนโปเลียน

ฉะนั้น จากยุคสงครามโลกครั้งที่ 1 สู่สงครามโลกครั้งที่ 2 และสู่ยุคสงครามเย็น ความต้องการดำรงกองทัพขนาดใหญ่ภายใต้ความเชื่อในเรื่องของการเตรียมรับสงครามขนาดใหญ่เป็นพื้นฐานสำคัญของการกำหนดนโยบายด้านการทหารของประเทศต่างๆ ทั่วโลก

แต่เมื่อเงื่อนไขของสถานการณ์ความมั่นคงเปลี่ยนแปลงไปจากการยุติของสงครามเย็นนั้น ความต้องการมีกองทัพขนาดใหญ่เปลี่ยนแปลงไปอย่างสิ้นเชิง

ตัวอย่างเช่น กองทัพสหรัฐอเมริกาจากปี 1945 ถึงปี 1991 ลดกำลังพลจาก 12 ล้านนาย เหลือ 1.4 ล้านนาย หรือลดในอัตราร้อยละ 88 และจำนวนหน่วยทหารขนาดใหญ่ลดจากประมาณ 100 กองพล (รวมนาวิกโยธิน) เหลือเพียง 15 กองพล

ซึ่งตัวแบบเช่นนี้ก็คือสัญญาณที่บ่งบอกถึงการลดความเป็น “กองทัพมวลชน” (mass armies) ที่เป็นกองทัพขนาดใหญ่และต้องการกำลังพลเป็นจำนวนมากๆ นั้น ไม่ใช่ความต้องการของยุคปัจจุบันหรือยุค “หลังสงครามใหญ่” (post-major war) อีกต่อไป

ในขณะที่ความต้องการกองทัพที่มีกำลังพลแบบมวลชนลดความสำคัญลง กองทัพกลับต้องการทหารที่มีประสิทธิภาพมากขึ้น ซึ่งทำให้รัฐบาลในหลายประเทศเริ่มเห็นว่าระบบการเกณฑ์ทหารที่เริ่มใช้กันมาตั้งแต่ยุคของการปฏิวัติฝรั่งเศสไม่ใช่เครื่องมือหลักอีกต่อไป

หลายประเทศเริ่มปฏิรูปและใช้ระบบ “กองกำลังอาสาสมัคร” (all-volunteer forces หรือ AVF) เพราะเชื่อว่า “ทหารอาสาที่เต็มใจอยู่ในกองทัพดีกว่าทหารเกณฑ์ที่ไม่เต็มใจ”

เพราะบทเรียนจากหลายประเทศพบว่าการเกณฑ์ทหารที่เกิดขึ้นกลายเป็นปัญหาความขัดแย้งในสังคม และกองทัพได้คนที่ไม่อยากเป็นทหารมา ทางออกด้วยการใช้ระบบอาสาสมัครเป็นที่ยอมรับว่าเป็นทางเลือกที่ดีกว่า

และกระแสชุดนี้มาพร้อมกับการสิ้นสุดของสงครามเย็น ซึ่งก็คือการสิ้นสุดของความต้องการในการสร้างกองทหารขนาดใหญ่แบบมวลชน

คำสรุปแนวโน้มโลกของนักประวัติศาสตร์ทหารอย่างครีเวลด์ (Martin van Creveld) ที่ว่าหลังจากการสิ้นสุดของสงครามเย็นแล้ว แนวโน้มของกองกำลังอาสาสมัครก็ขยายตัวอย่างรวดเร็วประหนึ่งไฟไหม้ป่า

และหลายๆ ประเทศได้ยกเลิกการเกณฑ์ทหารแบบเก่าไปแล้ว

พร้อมกับการสิ้นสุดของยุค “สงครามใหญ่” ความต้องการกำลังพลขนาดใหญ่ด้วยกองทัพทหารเกณฑ์จึงปิดฉากลง

ความเปลี่ยนแปลงเช่นนี้จึงท้าทายถึงความจำเป็นในการปฏิรูประบบกำลังพลของกองทัพแบบเก่าเป็นอย่างยิ่ง!