บทความพิเศษ

สมชัย ศรีสุทธิยากร

ศูนย์วิจัยการเมืองและการพัฒนา มหาวิทยาลัยรังสิต

 

ทำไมไม่ควรแก้รัฐธรรมนูญรายมาตรา

 

ประสานเสียงจากทั้งสมาชิกวุฒิสภา และสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรพรรคพลังประชารัฐ บอกประชาชนอย่าได้กังวลใจกรณีที่ประชุมรัฐสภามีมติ 366 : 316 เมื่อวันที่ 9 กุมภาพันธ์ 2564 ให้ส่งศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญโดยให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญเพื่อร่างใหม่ทั้งฉบับจะเป็นการกระทำที่ขัดกับรัฐธรรมนูญหรือไม่

ราวกับกลัวว่า การลงมติดังกล่าวจะเป็นการเติมฟืนให้กับไฟ สร้างความไม่พอใจให้กับประชาชนที่ต้องการเห็นการแก้ไขรัฐธรรมนูญ

คำปลุกปลอบคือ แม้ในอนาคตศาลรัฐธรรมนูญจะวินิจฉัยว่าแก้รัฐธรรมนูญทั้งฉบับทำไม่ได้ แต่รัฐสภาก็พร้อมที่จะร่วมกันแก้ไขรายมาตราที่เป็นปัญหา เพราะนี่คือหน้าที่ของรัฐสภาจะแก้กี่สิบกี่ร้อยมาตราก็กระทำได้ ไม่เห็นต้องกังวลประการใด

แต่คำกล่าวที่ออกจากปากเหล่านี้จะช่วยคลายความร้อนแรงของสถานการณ์ หรือกลายเป็นถ้อยคำที่ไร้น้ำหนักปราศจากความเชื่อถือใดๆ เหลืออยู่

 

ความน่าเชื่อถือของคณะบุคคลที่จะมาแก้ไข

สมาชิกรัฐสภาที่พูดว่าพร้อมจะแก้ไขรายมาตรา อาจจะประเมินตนเองว่ามีทั้งประสบการณ์ความรู้ความสามารถและการรู้ซึ้งถึงปัญหาที่เพียงพอ มีความเข้าใจในกระบวนการทางนิติบัญญัติที่เหนือผู้คนทั่วไป เป็นผู้คร่ำหวอดหมุนเวียนเป็นฝ่ายนิติบัญญัติทั้งในฐานะเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภามาเป็นสิบปี ดังนั้น จึงไม่ยากอะไรที่จะทำหน้าที่แก้ไขรัฐธรรมนูญเป็นรายมาตรา แถมยังปรามาส ส.ส.ร. หรือสภาร่างรัฐธรรมนูญว่า อาจเป็นรูปแบบที่ได้คนไร้ประสบการณ์มาร่างกฎหมายสำคัญของชาติ เหมือนตีเช็คเปล่าให้แก่คนที่ไม่น่าไว้วางใจ

แต่สิ่งสำคัญที่ประชาชนเห็นนั้นกลับมิใช่ประสบการณ์ แต่เป็นความไว้วางใจที่มีต่อคนร่าง

ว่าคุณเป็นคนกลางที่น่าเชื่อถือ หรือทำตัวเป็นผู้รับใช้ผู้มีอำนาจอย่างซื่อสัตย์ต่างหาก

หากชีวิตที่ผ่านมาในอดีต คุณเคยแต่ทำตัวเป็นกระบอกเสียงของผู้มีอำนาจ ห่างไกลการวางตัวเป็นกลาง เอาแต่ทำหน้าที่เป็นองค์รักษ์พิทักษ์มาร บิดเบี้ยวตีความตัวบทกฎหมายหาช่องทางเพื่อเอื้อประโยชน์ฝ่ายตน ยกมือลงมติแต่ละครั้งเป็นฝักถั่วตามแต่ที่วิปสั่งการโดยไม่เคยพิจารณาในเรื่องเหตุและผลให้สมกับการเป็นผู้ทรงเกียรติ

หากเป็นเช่นนั้น ประชาชนคงเลิกหวัง เลิกไว้วางใจที่จะให้ทำหน้าที่มาแก้ไขรัฐธรรมนูญ เพราะเชื่อว่า การแก้ไขคงเป็นไปตามใบสั่งเพื่อประโยชน์ของพวกพ้องผู้มีอำนาจ หาได้คำนึงถึงประโยชน์ของสังคมแต่ประการใด

เก่งแค่ไหน หากไม่เป็นกลาง คงไว้ใจในการแก้ไขรัฐธรรมนูญไม่ได้

การเลือกคณะบุคคลใหม่ในลักษณะ ส.ส.ร. จึงน่าจะเป็นที่ไว้วางใจของประชาชนได้มากกว่า

 

เนื้อหาใดที่เขาต้องการเปลี่ยน

หากคาดการณ์ถึงรายมาตราที่จะมีการแก้ไขในกรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญชี้ว่าไม่สามารถแก้ไขทั้งฉบับได้ จุดเน้นของการแก้ไขรายมาตราคงอยู่ที่ประเด็นรูปแบบการได้มาซึ่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นหลัก

เพราะการออกแบบให้บัตรเลือกตั้งมีใบเดียว เลือกเขตแล้วไปคำนวณ ส.ส.บัญชีรายชื่อนั้น เป็นการออกแบบเฉพาะกิจที่มีเป้าหมายทางการเมืองในช่วงหนึ่งเพื่อทำลายพรรคการเมืองใหญ่ฝ่ายตรงข้าม เมื่อสถานการณ์เปลี่ยน หมดความจำเป็น กติกาที่ถูกร่างมาโดยพิสดารก็อาจถึงเวลาต้องปรับเปลี่ยนแก้ไข

ยิ่งการออกแบบเดิมนำไปสู่ปัญหาการคำนวณ ส.ส.ปัดเศษที่พรรคสามสี่หมื่นเสียงก็มี ส.ส.บัญชีรายชื่อหนึ่งคนได้ ยิ่งพรรคของตัวเองพัฒนากลายเป็นพรรคใหญ่ที่มีโอกาสครอบครองเสียงเป็นอันดับหนึ่งในสภา ยิ่งต้องหลีกไกลจากการออกแบบระบบและบัตรการเลือกตั้งแบบเดิม

วันนั้น พรรคใหญ่ที่เป็นคู่แข่งได้ ส.ส.บัญชีรายชื่อเป็นศูนย์ วันนี้หากยังใช้การเลือกตั้งแบบนี้ จำนวน ส.ส.บัญชีรายชื่อของพรรคตนก็มีโอกาสเป็นศูนย์เช่นกัน เข้าในลักษณะกงเกวียนกำเกวียน

ดังนั้น แค่อ้าปากก็เห็นลิ้นไก่แล้วว่า เจตนาของการแก้ไขรายมาตรา อยู่ที่หมวด 7 รัฐสภา ส่วนที่ 2 สภาผู้แทนราษฎร โดยมุ่งไปที่การได้มาซึ่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรอย่างแน่แท้มั่นคง

ส่วนในเรื่องวุฒิสภานั้น ยังดูเหมือนเป็นกรรมของประเทศที่ยังหารูปแบบลงตัวเกี่ยวกับการได้มาไม่ได้ เป็นการทดลองผิดทดลองถูกไม่รู้กี่ครั้งตั้งกี่ครั้ง เลือกตั้งทางตรงบ้าง ทางอ้อมบ้าง แต่งตั้งบ้าง สรรหาบ้าง สลับสับเปลี่ยนกันไป แต่ยังหาวิธีการที่ได้ผลผลิตเป็นสมาชิกวุฒิสภาอันเป็นที่น่าพึงพอใจไม่ได้

จึงคาดการณ์ว่าในประเด็นนี้ คงยังไม่มีการเสนอเปลี่ยนแปลงใดๆ จนกว่าจะมีการใช้จริงเมื่อครบอายุห้าปีของ ส.ว.ที่ได้รับแต่งตั้งจาก คสช. แล้วมีการรับสมัครคัดเลือกกันใหม่ให้เห็นปัญหาก่อน

 

เนื้อหาที่ไม่อาจแตะ

นอกเหนือจาก หมวด 1 บททั่วไป และหมวด 2 พระมหากษัตริย์ ที่ดูจะเป็นสูตรจำขึ้นใจของผู้ปรารถนาแก้ไขรัฐธรรมนูญว่าห้ามแตะต้อง เนื้อหาในส่วนหมวด 12 องค์กรอิสระ และหมวด 16 การปฏิรูปประเทศ น่าจะเป็นอีกสองหมวดที่ไม่อาจแตะได้

แม้ว่าในประเด็นองค์กรอิสระ ทั้งเรื่องคุณสมบัติการได้มาและบทบาทหน้าที่จะยังเป็นประเด็นที่ก่อให้เกิดปัญหาแก่สังคมไทยมาอย่างต่อเนื่องก็ตาม

เราได้คนมีตำแหน่งใหญ่โตในอดีตเป็นข้าราชการเกษียณมาต่ออายุเป็นองค์กรอิสระที่มาตัดสินเรื่องราวที่เขาไม่มีความรู้ความเข้าใจ เรากีดกันภาคประชาสังคมออกจากกระบวนการสรรหาและการมีส่วนร่วมในการทำงานเพราะพอใจที่จะทำงานแบบระบบราชการที่เคยชินไม่ต้องมีประชาชนมาร่วมส่งเสียง

และเรายังคงพอใจกับบทบาทหน้าที่ขององค์กรอิสระเหล่านั้นในการตัดสินวินิจฉัยในทิศทางเดียวกับที่ผู้มีอำนาจต้องการ

ดังนั้น การเปลี่ยนแปลงในเรื่ององค์กรอิสระน่าจะเป็นประเด็นที่เกิดขึ้นได้ยาก

เช่นเดียวกับเรื่องการมียุทธศาสตร์ชาติ และเนื้อหาในหมวดปฏิรูปประเทศ ที่แม้ก่อให้เกิดปัญหาในทางปฏิบัติโดยเป็นกรอบที่จำกัดการทำงานและเป็นภาระแก่ทางราชการมากมาย ทั้งในการบังคับให้คิดไปในทิศทางเดียวที่ใช่ว่าจะครบถ้วนสมบูรณ์ ทั้งในการรายงานต่อรัฐสภาทุกสามเดือนที่ล้วนสร้างภาระความวุ่นวายแก่ส่วนราชการต่างๆ ที่ต้องกรอกข้อมูลมากมายในการรายงานผลแบบถี่ยิบแล้วสุดท้ายได้เพียงรายงานกระดาษไร้สาระทางการปฏิรูปที่ไม่เป็นชิ้นเป็นอันใด ไม่เห็นผลการเปลี่ยนแปลงที่ชัดเจนก็ตาม

แต่นี่คือส่วนสำคัญของรัฐธรรมนูญฉบับที่มีหมวดปฏิรูปเป็นหน้าตาให้เห็นว่า ประเทศกำลังจะปฏิรูป

การเปลี่ยนแปลงปรับปรุงในเรื่องดังกล่าวจึงเป็นหน้าตาที่ไม่อาจแก้ไขให้อับอายได้

 

แม้จะเป็นรายมาตรา

แต่อย่าหวังในความรวดเร็ว

กระบวนการในการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ถูกกำหนดไว้ในมาตรา 256 ญัตติการแก้ไขที่มาจากสี่ทางคือ จากคณะรัฐมนตรี จาก ส.ส.หนึ่งในห้า จาก ส.ส.บวก ส.ว.หนึ่งในห้า และจากประชาชนห้าหมื่นชื่อ ซึ่งในทุกทางหากจะเดินหน้าก็ต้องเริ่มต้นกันใหม่ที่ในอดีตมีบทพิสูจน์แล้วว่าใช้เวลายืดเยื้อยาวนานแล้วไร้ผลเพียงไร

ยิ่งความเชี่ยวชาญในการยื้อเวลาโดยใช้เทคนิคทางนิติบัญญัติต่างๆ ในแต่ละขั้นตอนไปจนถึงการเสียเวลาทำให้เสร็จแล้วลงมติส่งไปให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความอีกว่าที่เสียเวลาทำมานั้นถูกต้องไม่ถูกต้องอีก

เป็นความถนัดของ ส.ส.และ ส.ว.ในซีกฝั่งของผู้มีอำนาจโดยแท้

ก็อย่าหวังว่าการแก้ไขรายมาตราจะก่อให้เกิดผลดีใดต่อประเทศได้

ทั้งหมดนี้ ส.ส.ร.จึงเป็นคำตอบที่ถูกต้องมากกว่าหากคิดว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้ถึงคราวจำเป็นต้องแก้แล้ว