มุกดา สุวรรณชาติ : ญี่ปุ่นเคยใช้ ส.ว. แต่งตั้งค้ำอำนาจ ‘ทำเมื่อ 100 ปีก่อน’ ตอนนี้เลิกแล้ว

มุกดา สุวรรณชาติ
AFP PHOTO / KAZUHIRO NOGI

วุฒิสภา ทางผ่านอำนาจ
จากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ สู่อภิสิทธิ์ชน

การมีสภาจากการแต่งตั้ง ไม่ว่าจะเรียก…สภาขุนนาง สภาสูง หรือวุฒิสภา ไม่ว่าจะอ้างเหตุผล เพื่อกลั่นกรองกฎหมาย หรือเพื่อสร้างสมดุลอำนาจ

แต่เหตุผลที่สำคัญมากคือ สภาแต่งตั้งนี้จะเป็นที่รองรับฐานะทางสังคม อำนาจทางการเมือง และใช้ปกป้องผลประโยชน์ของชนชั้นสูง

ในสังคมที่ด้อยพัฒนา ซึ่งกำลังมีการเปลี่ยนแปลงด้วยการปฏิรูป ไม่ใช่การปฏิวัติ สิ่งนี้จะดำรงอยู่เพื่อการช่วงชิงอำนาจรัฐ ไปเรื่อยๆ จนกว่าสังคมนั้นจะมีการพัฒนา

วุฒิสภาจึงจะมาจากการเลือกตั้ง หรือถ้ามีการแต่งตั้งก็จะให้อยู่ในสถานะที่ด้อยอำนาจกว่าสภาผู้แทนฯ
ในสถานการณ์ปัจจุบันกลุ่มอำนาจเก่ายังคงแสวงหาอำนาจและผลประโยชน์เหมือนในอดีต ทั้งที่โลกเปลี่ยนไปมากแล้ว บ้านเมืองอื่นก็มี

ต่างกันตรงที่เหตุการณ์แบบนี้เกิดขึ้น 60-100 ปีก่อน และพวกเขาก็พัฒนาผ่านไป หลายสิบปีแล้ว

Opposition members cheer after the upper house voted down a series of political reform bills 21 January 1994 at the National Diet during the upper house plenary session.  The rejection threatens the survival of the fragile five-month-old coalition government of Prime Minister Morihiro Hosokawa. / AFP PHOTO / TORU YAMANAKA
AFP PHOTO / TORU YAMANAKA

ตัวอย่างการเปลี่ยนแปลง
ทางการเมืองของญี่ปุ่น
ในช่วง 100 ปี

ญี่ปุ่นได้มีการพัฒนาทางด้านการเมืองมาสู่ระบอบประชาธิปไตย จากที่เดิมอำนาจการปกครองเป็นของพระจักรพรรดิ

ต่อมาอำนาจการปกครองตกอยู่ในมือผู้นำทางทหาร คือ โชกุน

เมื่อจักรพรรดิมัตสุหิตโตขึ้นครองราชย์ได้ดำเนินการผลักดันให้บรรดาผู้ครองแคว้นต่างๆ รวมตัวกันเพื่อต่อต้านอำนาจของโชกุน

หลังการยึดอำนาจจากโชกุน จักรพรรดิมัตสุหิตโต หรือจักรพรรดิเมอิจิ ได้มีการจัดตั้งรัฐบาลชั่วคราวขึ้นบริหารประเทศ โดยมีบรรดาพวกเชื้อพระวงศ์ดำรงตำแหน่งต่างๆ ในรัฐบาลที่จัดตั้งขึ้น พร้อมกับการปรับปรุงประเทศให้ทันสมัยตามแบบตะวันตก

วันที่ 17 เมษายน ค.ศ.1868 (พ.ศ 2411) รัฐบาลชั่วคราวของพระจักรพรรดิมัตสุหิตโตได้ประกาศแนวนโยบายในการปกครอง โดยมีสาระสำคัญว่า…พลเมืองทุกคนมีสิทธิเท่าเทียมกันในด้านการเมือง การประกอบอาชีพ และการแสดงความคิดเห็น ให้จัดตั้งสภาบริหารราชการขึ้นทั่วประเทศ และใช้หลักประชาธิปไตยในการปรึกษาหารือปัญหาต่างๆ ให้ยกเลิกประเพณีอันล้าสมัยซึ่งมีมาแต่โบราณ
และให้ยึดหลักความยุติธรรม ให้ศึกษาหาความรู้จากทั่วทั้งโลก เพื่อสร้างญี่ปุ่น

มีหลักการแบ่งแยกอำนาจอธิปไตยเป็น 3 สาขา คือ อำนาจบริหาร อำนาจนิติบัญญัติ และอำนาจตุลาการ โดยให้มีการจัดตั้งสภาบริหาร ประกอบด้วย

1) ฝ่ายบริหาร ประกอบด้วยองค์การราชการของรัฐ คือกระทรวงต่างๆ และคณะกรรมการบริหารที่ประกอบด้วยประธานสภาบริหารและผู้ช่วย รวมทั้งผู้นำซามูไรที่สำคัญๆ ทำหน้าที่เกี่ยวกับการตัดสินนโยบาย

2) ฝ่ายนิติบัญญัติ ประกอบด้วยสภา 2 สภา คือ สภาสูงและสภาล่าง สภาสูงมีอำนาจในการบัญญัติกฎหมายและอำนาจในการคัดเลือกบุคคลเข้ารับราชการในตำแหน่งสูง ส่วนสภาล่าง ทำหน้าที่คล้ายเป็นที่ปรึกษาของสภาสูง ไม่มีอำนาจบัญญัติกฎหมาย แต่มีสิทธิอภิปรายร่างกฎหมายที่สภาสูงสุดขอร้อง ส่วนสมาชิกประกอบด้วยซามูไร

3) ฝ่ายตุลากร มีอำนาจในการพิจารณาตัดสินคดี โดยคณะตุลาการสูงสุดจะได้รับคัดเลือกจากสภาสูง
แม้มีการอ้างความเท่าเทียมของพลเมือง แต่นั่นเป็นเพียงหลักการ เพราะอำนาจยังอยู่ในกลุ่มชนชั้นสูง ซึ่งเป็นรัฐบาล และสภาขุนนาง ประชาชนยังไม่มีอำนาจ

สมาชิกสภาขุนนางจะประกอบด้วย
1. มกุฎราชกุมาร และบุคคลในราชวงค์จักรพรรดิ
2. ขุนนางบรรดาชั้นสูง ทั้งดำรงตำแหน่งถาวรและบางส่วนดำรงตำแหน่ง 7 ปี
3. สามัญชน 66 คน คัดเลือกมาจากบุคคลที่จ่ายภาษีสูงสุด 6,000 คน ดำรงตำแหน่ง 7 ปี
จนกระทั่งอีก 20 ปีต่อมา จึงมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญซึ่งมีผลมาจากการต่อสู้ การเรียกร้องของสมาคมรักชาติให้รัฐบาลจัดตั้งสภาผู้แทนราษฎร

โดยหลัง ค.ศ.1868 ได้มีการเคลื่อนไหวทางด้านการเมืองเพื่อให้มีรัฐธรรมนูญเป็นหลักในการปกครองประเทศ พร้อมกับเสนอให้รัฐบาลจัดตั้งสภาผู้แทนราษฎร เพื่อเปิดโอกาสให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมในทางการเมือง

ค.ศ.1880 สมาคมรักชาติได้แปรสภาพเป็นพรรคการเมือง และมีการเคลื่อนไหวจัดตั้งพรรคการเมือง
กรกฎาคม ค.ศ.1884 ชนชั้นปกครองเตรียมการถ่วงดุลอำนาจของสภาผู้แทนราษฎรที่จะมีขึ้นในอนาคต อัครมหาเสนาบดี อิโต ให้พระจักรพรรดิมัตสุหิตโตพระราชทานยศขุนนาง 500 คน โดยมีแผนการตั้งแต่ขุนนางเหล่านี้เป็นสมาชิกวุฒิสภาในอนาคต เพื่อคอยยับยั้งอำนาจของสภาผู้แทนราษฎร

A Japanese family votes to elect legislators for the House of Councillors, the upper chamber of parliament, at a polling station 23 July amid speculation that Prime Minister Tomiichi Murayama might lose. This is Murayama's first national election since his inauguration last year. AFP PHOTO / AFP PHOTO / YOSHIKAZU TSUNO
AFP PHOTO / YOSHIKAZU TSUNO

กว่าจะได้สิทธิเลือกตั้ง
และระบอบประชาธิปไตย

รัฐธรรมนูญเมอิจิ ค.ศ.1889 (พ.ศ.2432) ให้สภานิติบัญญัติ หรือสภาไดเอต (Diet) มี 2 สภา คือ สภาขุนนางหรือสภาสูง กับสภาผู้แทนราษฎร สภาขุนนางหรือสภาสูง ประกอบด้วยสมาชิก 2 ประเภท

– ได้รับการแต่งตั้งจากพระจักรพรรดิและดำรงตำแหน่งตลอดชีวิต
– ได้รับแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งในระยะเวลาอันจำกัด

25 พฤศจิกายน ค.ศ.1890 มีการเลือกตั้งโดยมีข้อกำหนดคุณสมบัติของผู้ที่จะไปเลือกตั้งไว้ว่า จะต้องเป็นเพศชายซึ่งมีอายุมากกว่า 25 ปี และเสียภาษีปีละไม่ต่ำกว่า 15 เยน ทำให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งมีเพียง 460,000 คน จากจำนวนประชากร 30 ล้านคน

นายกรัฐมนตรีคนแรกของญี่ปุ่นก็คือ ฮิโรบุมิ อิโต ซึ่งเป็นผู้ที่ร่างรัฐธรรมนูญนั่นเอง
ส่วนสภาขุนนางประกอบด้วยขุนนางข้าราชการในยุคสมบูรณาญาสิทธิราชย์และผู้นำแคว้นต่างๆ

สภาผู้แทนประกอบด้วยชาวนาเจ้าของที่ดินเป็นส่วนใหญ่ เพราะเสียภาษีที่ดิน มีการลดยอดการเสียภาษีลงเรื่อยๆ ในระยะ 20 ปี สุดท้ายเหลือ 3 เยน ผู้มีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งได้เพิ่มเป็น 12 ล้านคน
ปี 1925 จึงให้สิทธิเลือกตั้งแก่ประชาชนเป็นการทั่วไป…เฉพาะผู้ชาย
ปี 1945 จึงให้สิทธิเลือกตั้งแก่สตรีชาวญี่ปุ่น

ภายหลังญี่ปุ่นแพ้สงครามโลกครั้งที่ 2 รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ปี 1946 ซึ่งบัญญัติไว้ว่าอำนาจทั้งปวงเป็นของประชาชน จักรพรรดิ ทรงเป็นเพียงประมุขของชาติ มิได้มีอำนาจใดๆ อีกต่อไป

ระบบรัฐสภา มีสภาผู้แทนฯ และวุฒิสภา กฎหมายจะต้องผ่านความเห็นชอบของทั้งสองสภา แต่หากว่าวุฒิสภาไม่เห็นด้วย ก็ให้ยึดถือมติของสภาผู้แทนราษฎร

ในยุคแรกเริ่มนั้น สมาชิกสภาสูงจะมาจากการแต่งตั้ง และสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรมาจากการเลือกตั้ง
ปัจจุบัน สมาชิกของทั้งสองสภาจะมาจากการเลือกตั้งทั้งหมด พรรคที่มีเสียงข้างมากในรัฐสภา จะได้เป็นรัฐบาลและทำการคัดเลือกนายกรัฐมนตรี

ประเทศที่เลือกที่มีวุฒิสภาส่วนใหญ่จะจำกัดอำนาจวุฒิสภาไว้มากกว่าสภาผู้แทนราษฎร เช่น วุฒิสภาในประเทศอังกฤษได้ถูกจำกัดอำนาจลงอย่างมากมายหลังจากมีการประกาศพระราชบัญญัติ Parliamentary Acts ในปี ค.ศ.1911 และ 1949 แม้บางประเทศจะให้วุฒิสภาซึ่งมีที่มาจากการเลือกตั้ง เช่น ประเทศญี่ปุ่นไม่ให้วุฒิสภาควบคุมการงบประมาณของประเทศ

ในประเทศไทยนั้นได้กำหนดให้มีวุฒิสภาเป็นครั้งแรกในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2489 แต่ประชาชนยังไม่มีโอกาสเลือก ส.ว. ต้องมี ส.ว. แต่งตั้ง ไปอีก 40 กว่าปี ในปี พ.ศ.2540 รัฐธรรมนูญไทยได้กำหนดให้มีวุฒิสภามาจากการเลือกตั้งเป็นครั้งแรก และอำนาจหน้าที่เปลี่ยนไปมาก เพราะนอกจากจะมีหน้าที่กลั่นกรองร่างกฎหมายและควบคุมตรวจสอบฝ่ายบริหารแล้ว ยังเสนอแต่งตั้งกรรมการองค์กรอิสระ ถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองอีกด้วย

มีการเลือกตั้ง ส.ว. โดยประชาชนครั้งแรก เดือนมีนาคม 2543 ได้ดำรงตำแหน่งจนครบวาระถึงปี 2549 เลือกตั้งใหม่อยู่ได้ 6 เดือน ก็เกิดรัฐประหารกันยายน 2549

ในปี 2550 รัฐธรรมนูญหลังรัฐประหาร ได้ย้อนกลับไปกำหนดให้เลือก ส.ว. จังหวัดละ 1 คน มี 76 คน มาจากการแต่งตั้ง (สรรหา) 74 คน รวม 150 คน คณะกรรมการสรรหามี 7 คนคือ
1. ประธานศาลรัฐธรรมนูญ
2. ประธาน กกต.
3. ประธานผู้ตรวจการแผ่นดิน
4. ประธาน ป.ป.ช.
5. ประธาน คตง.
6. ผู้พิพากษาศาลฎีกาซึ่งที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาเลือกมา 1 คน
7. ผู้พิพากษาศาลปกครองสูงสุดซึ่งที่ประชุมใหญ่ศาลปกครองสูงสุดเลือกมา 1 คน

กรรมการสรรหามาจากไหน?…ก่อนจะได้ตำแหน่งประธานองค์กรอิสระ ก็ต้องผ่านมาจากการคัดเลือก หรือรับรองโดยวุฒิสภาเช่นกัน นี่จึงเป็นการสรรหาแบบช่วยกันคัด ผลัดกันเลือก เหมือนสมบัติผลัดกันชมในหมู่คนชั้นสูง

มีการเลือก ส.ว. แบบลูกครึ่ง ในเดือนมีนาคม 2551 คราวนี้ เลือกจังหวัดละ 1 คน มี 76 คน มาจากการสรรหาแบบคนกันเอง 74 คน อยู่จนครบวาระ เลือกตั้งใหม่ มีนาคม 2557 แต่เดือนพฤษภาคม ก็มีการรัฐประหาร

ญี่ปุ่นใช้เวลาเป็น 100 ปีพัฒนาประชาธิปไตย และวัฒนธรรมการเมืองจนใช้กับสังคมของตนเองได้ ไม่ย้อนกลับไปหาเส้นทางวิบากอีก

ส่วนของไทย 80 ปีที่ดิ้นรนเปลี่ยนแปลง แต่พอก้าวไปข้างหน้าได้ 1 ก้าว ก็จะมีคนหัวเก่าดึงย้อนกลับหลัง 2 ก้าวเสมอเพราะความอยากมีอำนาจมากกว่าคนอื่น เราจึงถูกจัดอยู่ในกลุ่มล้าหลัง

มีคนแนะนำกลุ่มนำในสังคมไทยว่าอย่าไปเสียเวลาสรรหา ส.ว. อยู่เลย… สรรหา นายกฯ ง่ายกว่า