ในปลายศตวรรษที่ยี่สิบ อำนาจในการตัดสินใจในการยุบสภาของอังกฤษจะเป็นของนายกรัฐมนตรีแต่ผู้เดียว

อย่างไรก็ตาม จากการศึกษาข้อเท็จจริงในประวัติศาสตร์การเมืองเกี่ยวกับการยุบสภาของอังกฤษ Markesinis พบว่า ในความเป็นจริง

นายกรัฐมนตรีที่มีวิสัยทัศน์เพียงพอก็ย่อมจะไม่ถวายคำแนะนำให้มีการยุบสภาผู้แทนราษฎรโดยไม่ปรึกษาหารือหรือได้รับความเห็นชอบจากบรรดารัฐมนตรีร่วมคณะส่วนใหญ่ เพราะการตัดสินใจยุบสภาผู้แทนราษฎรโดยลำพังของตัวนายกรัฐมนตรีจริงๆ ย่อมเสี่ยงที่จะเปิดโอกาสให้เกิดความขัดแย้งภายในรัฐบาล พรรคการเมืองและสภาผู้แทนราษฎรได้ และหากความขัดแย้งดังกล่าวจะส่งผลกระทบอันใหญ่หลวงต่อความต่อเนื่องและความราบรื่นของการทำงานของรัฐบาลและสภาผู้แทน ราษฎรที่จะทำให้ประเทศไม่มีรัฐบาลหรือเกิดวิกฤตทางการเมืองรุนแรง

ขณะเดียวกัน แม้นว่าหากเราจะบัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษรว่า “การยุบสภาควรมาจากมติคณะรัฐมนตรีเป็นสำคัญ” ตามที่คุณกาญจนา เกิดโพธิ์ทอง เสนอไว้

แต่จะมีผลตามที่คุณกาญจนาคาดหวังไว้ก็ต่อเมื่อ คณะรัฐมนตรีนั้นเป็นรัฐบาลที่เกิดจากการผสมหลายพรรคมากกว่าคณะรัฐมนตรีที่เป็นรัฐบาลพรรคเดียว

เพราะหากเป็นกรณีที่เป็นรัฐบาลพรรคเดียว และรัฐมนตรีของพรรคการเมืองนั้นไม่ได้รับผิดชอบต่อประชาชนเท่ากับรับผิดชอบต่อผู้กุมอำนาจในพรรค อย่างที่คุณกาญจนาแสดงความกังวลไว้ในข้อเสนอที่ต้องการให้มีการบัญญัติให้นายกรัฐมนตรีต้องปรึกษาหารือและได้เป็นมติคณะรัฐมนตรีถึงจะยุบสภาได้นั้น ก็จะไม่สร้างความแตกต่างอะไรนัก

เพราะนายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้าพรรคหรือผู้กุมอำนาจพรรคมีอำนาจและอิทธิพลเหนือคณะรัฐมนตรีที่เป็นลูกพรรคอยู่ดี

 

ส่วนข้อแนะนำของคุณหนึ่งฤทัย อายุปานเทวัญ ที่แนะว่าให้มีการบัญญัติว่า “นายกรัฐมนตรีเป็นผู้มีอำนาจถวายคำแนะนำแก่พระมหากษัตริย์ โดยต้องมีการปรึกษากับคณะรัฐมนตรีก่อน แต่คำปรึกษาไม่มีผลผูกพันให้ต้องปฏิบัติตาม”

ก็ดูจะไม่มีผลที่แตกต่างอะไร

หากคำปรึกษานั้นไม่มีผลผูกพันให้ต้องปฏิบัติตาม แม้ว่าคณะรัฐมนตรีจะเป็นรัฐบาลผสมและไม่เห็นด้วยที่นายกรัฐมนตรีจะยุบสภา และอาจจะขู่ว่าจะถอนตัวออกจากการเป็นรัฐบาลผสม แต่ก็ย่อมไม่มีผลอะไร เพราะเมื่อนายกรัฐมนตรีต้องการยุบสภา ก็หมายความว่า รัฐบาลก็จะสิ้นสุดลงไปด้วยอยู่แล้ว และจะทำหน้าที่ได้เพียงเป็นรัฐบาลรักษาการเท่านั้น

ถ้ารัฐมนตรีคนใดจะลาออก นายกรัฐมนตรีก็สามารถตั้งผู้รักษาการขึ้นมา หรือให้ปลัดกระทรวงรักษาการจนกว่าจะผ่านการเลือกตั้งและมีการตั้งรัฐบาลใหม่ขึ้น

ขณะเดียวกัน หากเป็นกรณีที่คณะรัฐมนตรีเป็นรัฐบาลพรรคเดียว และรัฐมนตรีของพรรคการเมืองนั้นไม่ได้รับผิดชอบต่อประชาชนเท่ากับรับผิดชอบต่อผู้กุมอำนาจในพรรค การปรึกษาหารือโดยไม่มีผลผูกมัดก็ยิ่งไร้ความหมาย

แม้จะเป็นการปรึกษาหารือที่มีผลผูกมัดก็ไม่มีความหมายอะไร เพราะรัฐมนตรีเหล่านั้นจะเชื่อฟังและตัดสินใจตามความต้องการของนายกรัฐมนตรี

 

ขณะเดียวกัน ศ.ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ได้ให้เห็นความเห็นต่อแนวทางดังกล่าวนี้ไว้ด้วยว่า แต่เดิมทีก่อนหน้าสมัย ม.ร.ว.คึกฤทธิ์ ปราโมช เป็นนายกรัฐมนตรี ผู้ที่ถวายคำแนะนำการยุบสภาคือคณะรัฐมนตรี แม้ว่าจะไม่ได้บัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษรในรัฐธรรมนูญก็ตาม แต่เป็นประเพณีที่ปฏิบัติสืบต่อกันมา

แต่การที่นายกรัฐมนตรีแต่ผู้เดียวเป็นผู้ตัดสินใจถวายคำแนะนำยุบสภานั้น

“เกิดขึ้นครั้งแรกสมัยของหม่อมคึกฤทธิ์ ปี 2518 ก่อนหน้านั้น อาจารย์ไปดู เป็น ครม.ทั้งนั้น ครม.ทั้งนั้นก่อนหน้านั้น มาสมัยอาจารย์คึกฤทธิ์ อาจารย์คึกฤทธิ์เป็นคนดึงหัวหน้าพรรคไปแจ้ง แล้วแกก็เข้าวังเลย เหตุที่เป็นเช่นนั้นเพราะว่าแกมี 18 เสียงไง เป็นรัฐบาลมีเสียงข้างน้อยคือมี 18 เสียงแล้วแกมาเป็นนายกฯ ได้ (อ้าว ยิ่งเป็นรัฐบาลเสียงข้างน้อยแล้วไม่ปรึกษา ครม. เลยแล้วตัดสินใจเองก็ยิ่งผิดธรรมเนียมใหญ่เลยสิครับ!—ผู้เขียน) ก็ผิดธรรมเนียม แต่ว่าก็เป็นการผิดธรรมเนียมที่สร้างธรรมเนียมขึ้นมาใหม่แล้วคุณเปรมก็มาเอาตาม อังกฤษเมื่อก่อน convention ก็คือ cabinet นะฮะ แต่ต่อมา cabinet ไม่เกี่ยวเลย ต่อมานายกฯ เป็นคนตัดสินใจคนเดียวเหมือนกัน”

และเมื่อผู้เขียนถามว่า ถ้าจะแก้ไขโดยบัญญัติให้ต้องเป็นคณะรัฐมนตรีคือผู้ถวายคำแนะนำยุบสภา จะช่วยป้องกันปัญหาอย่างที่เกิดขึ้นกับการยุบสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ.2549 ได้หรือไม่?

อาจารย์บวรศักดิ์ตอบว่า

“ก็ถ้าเราต้องการอย่างนั้นก็ต้องใส่ แต่ว่าถ้าไม่ต้องการที่จะให้มันเป็นกฎเกณฑ์ลายลักษณ์อักษรเหมือนที่แก้รัฐธรรมนูญอเมริกัน คือปล่อยให้เป็นกลไกทางการเมือง ก็ต้องยอมรับว่าท้ายที่สุดนายกฯ นี่แหละที่ต้องเป็นคนนำความกราบบังคมทูลเองคนเดียว”

 

แต่กระนั้น อาจารย์บวรศักดิ์ยังได้กล่าวถึงการเปลี่ยนแปลงประเพณีการปกครองเกี่ยวกับการยุบสภาครั้งสำคัญของอังกฤษ นั่นคือ การออก พ.ร.บ. “the Fixed Term Parliament” (วาระที่แน่นอนของสภา) ในปี พ.ศ.2554 โดยได้กล่าวให้ผู้เขียน “ลองไปดูของอังกฤษตอนนี้เขาแก้แล้วนะ นายกฯ ยุบสภาไม่ได้แล้ว สภาจะต้องเป็นผู้ลงมติยุบเองโดยสภาต้องลงมติด้วยเสียง 2 ใน 3”

ผู้เขียนเลยถามว่า แนวทางนี้จะสามารถเป็นทางออกที่ดีสำหรับการยุบสภาผู้แทนราษฎรของไทยในอนาคตหรือไม่?

อาจารย์บวรศักดิ์ให้ความเห็นว่า

“ผมไม่เห็นด้วย เพราะมันทำให้ระบบรัฐสภาเพี้ยน คือว่า ดุลอำนาจมันไม่มีอีกต่อไปแล้ว ที่จะให้ฝ่ายบริหารยุบสภาได้ ไม่มีความหมายแล้ว ถ้าให้สภาประกาศยุบสภาด้วยตัวเอง เพราะมันไม่มีใครยุบหรอกครับอาจารย์ แม้กระทั่ง ส.ส.รัฐบาลเองก็จะไปโหวตกับฝ่ายค้านว่าไม่ยุบ เพราะฉะนั้น ให้สภายุบสภาเอง ก็เหมือนไม่มียุบสภา มันเคยเกิดขึ้นแล้วรัฐธรรมนูญฝรั่งเศส สาธารณรัฐที่ 3 บอกว่าการยุบสภา ประธานาธิบดีต้องปรึกษากับเซเนตก่อน แล้วเซเนตก็พวกพรรคการเมืองนั่งอยู่ มันไม่ให้ยุบหรอก”

ในทรรศนะของอาจารย์บวรศักดิ์ พ.ร.บ. “the Fixed Term Parliament” (วาระที่แน่นอนของสภา) พ.ศ.2554 ของอังกฤษเป็นการทำให้ระบบรัฐสภาเบี่ยงเบนเสียสมดุลในสัมพันธภาพระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ

ในขณะที่ทรรศนะของสุจิต โน้มเอียงไปในทางให้ฝ่ายบริหารมีอำนาจโดดเด่นเหนือสภาด้วยยอมรับให้นายกรัฐมนตรีสามารถยุบสภาได้ด้วยการตัดสินใจโดยลำพังตามกฎหมายรัฐธรรมนูญ โดยไม่จำกัดด้วยกรอบกติกาเหตุผลหรือประเพณีการปกครอง เพราะของไทยยังไม่มีการตกผลึกของประเพณีการปกครอง

อย่างไรก็ตาม สถาบันนานาชาติเพื่อประชาธิปไตยและการช่วยเหลือส่งเสริมการเลือกตั้งได้กล่าวถึง “การยุบสภาโดยการตัดสินใจของสภา” ไว้ด้วย และให้ความเห็นไว้ว่า การกำหนดให้สภาเป็นผู้ลงมติยุบสภาถือ “ทางเลือกอีกทางหนึ่งในการยุบสภา นั่นคือ การให้สภาผู้แทนราษฎรสามารถลงมติตัดสินใจว่าจะยุบตัวเองเมื่อไร โดยขึ้นอยู่กับวาระสูงสุดของสภาที่ถูกกำหนดไว้ด้วย

ตัวอย่างได้แก่ มาตรา 73 รัฐธรรมนูญของโซโลมอนไอซ์แลนด์ ที่กำหนดว่า “ถ้าเมื่อไรก็ตาม สภาผู้แทนราษฎรตัดสินใจยุบสภาโดยได้รับการสนับสนุนจากการลงคะแนนด้วยเสียงข้างมากเด็ดขาด (absolute majority) ของสมาชิกสภาเห็นว่า สภาควรยุบ ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์จะยุบสภาทันทีโดยการประกาศในราชกิจจานุเบกษา”

ในกรณีเช่นนี้ การยุบสภาเป็นการกระทำที่เป็นทางการโดยผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ แต่ผู้สำเร็จราชการยุบสภาบนพื้นฐานการตัดสินใจของสภา ไม่ใช่ตามคำแนะนำของนายกรัฐมนตรี