ยุทธบทความ | สุรชาติ บำรุงสุข

 

ช่วยกันใส่น้ำ

ให้ ‘ดอกบัว’ ที่ถนนศรีอยุธยา!

การต่างประเทศไทยในยุคแห่งความผันผวน

 

“นักวิชาการควรยอมรับว่า งานวิจัยที่จะมีประโยชน์ในการทำนโยบายนั้น นักวิชาการจะต้องไม่นิยามคอนเซ็ปต์และตัวแปรให้มีความเป็นนามธรรมสูงเกินไป”

Alexander L. George (1991)

 

ตําแหน่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศอาจจะต้องถือว่าเป็นตำแหน่งที่มี “ความเฉพาะทาง” อยู่ค่อนข้างมาก เนื่องจากโดยธรรมชาติแล้ว ภาระหน้าที่ของกระทรวงการต่างประเทศเป็นงานที่อยู่นอกประเทศไทย หรือเป็นสิ่งที่เกี่ยวข้องกับปัจจัยภายนอกของรัฐ จึงมีความเกี่ยวพันอยู่กับบทบาทของ “ตัวแสดงภายนอก”

ในขณะที่งานของกระทรวงอื่นๆ เป็นเรื่องที่เป็นปัญหาภายในรัฐ หรือเกี่ยวพันกับ “ตัวแสดงภายใน” เป็นหลัก

สำหรับนักการเมืองไทยโดยทั่วไปแล้ว จะเห็นได้ชัดเจนว่าพวกเขาอาจมีความคุ้นเคยในเรื่องของงานภายในมากกว่า แต่การดำเนินการในส่วนที่เกี่ยวข้องตัวแสดงภายนอกนั้น ต้องการทั้ง “ความรู้และความเข้าใจ” ที่เกี่ยวข้องกับการเมืองระหว่างประเทศเป็นพื้นฐานสำคัญ จนสิ่งนี้เป็นเสมือนข้อกำหนดเบื้องต้นในการเข้ามาทำหน้าที่ในการบริหารงานด้านต่างประเทศ

ในมิติทางการเมืองต้องยอมรับว่า ตำแหน่งรัฐมนตรีต่างประเทศมีสถานะ “เป็นหน้าเป็นตา” ของประเทศ การคัดเลือกบุคคลเข้ามาดำรงตำแหน่งนี้จึงต้องคำนึงถึงภาพลักษณ์ของประเทศในเวทีระหว่างประเทศด้วย เพราะผู้ดำรงตำแหน่งนี้เป็นปัจจัยหนึ่งของการสร้างความเชื่อมั่นระหว่างประเทศ

นอกจากนี้ ความผันผวนที่มีนัยสำคัญต่อความเป็นไปของการเมืองโลกคือ การหวนคืนของ “การแข่งขันของรัฐมหาอำนาจใหญ่” ภาวะเช่นนี้เป็นปัจจัยที่ท้าทายต่อรัฐบาลประเทศต่างๆ ทั่วโลก ซึ่งทำให้กระบวนการกำหนดนโยบายต่างประเทศเป็นประเด็นสำคัญของทุกรัฐบาล รวมทั้งรัฐบาลไทยด้วย

 

ในอีกด้าน ทัศนะในสังคมไทยแบบเดิมที่มองว่าเรื่องต่างประเทศเป็น “เรื่องไกลตัว” นั้น เปลี่ยนแปลงไปแล้ว ความสนใจของสังคมในเรื่องนี้มีมากขึ้น อันเป็นผลจากสภาวะ “โลกล้อมรัฐ” และยังเกิดสถานการณ์ระหว่างประเทศที่มีผลกับชีวิตของคนในสังคมไทยมาอย่างต่อเนื่อง ไม่ว่าจะเป็นสงครามกลางเมืองเมียนมา (2564) สงครามยูเครน (2565) วิกฤตช่องแคบไต้หวัน (2565) และสงครามกาซา (2566) ปัญหาความมั่นคงในทะเลแดง (2566) รวมถึงปัญหาความตึงเครียดในตะวันออกกลางปัจจุบัน เช่น การตอบโต้ทางทหารระหว่างอิสราเอลกับอิหร่าน (2567)

ภาวะเช่นนี้จึงทำให้ ตำแหน่งรัฐมนตรีต่างประเทศอยู่ในความสนใจของสื่อและของสังคมอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ จนชวนให้ลอง “คิดแบบสุดสุด” ในเชิงอุดมคติว่า รมว.กต. ในแบบที่สังคมอยากได้นั้น ควรเป็นแบบใด?

 

รัฐมนตรีต่างประเทศในฝัน!

ถ้าเราพิจารณาภาพในเชิงมหภาคแล้ว รัฐมนตรีต่างประเทศในอุดมคติน่าจะมีคุณสมบัติ ดังนี้

1) ต้องเป็นผู้ที่มีความรู้และความเข้าใจในเรื่องของการเมืองระหว่างประเทศ เพราะความรู้และความเข้าใจดังกล่าวจะเป็นพื้นฐานเบื้องต้นของผู้กำหนดนโยบายต่างประเทศ

การกล่าวเช่นนี้มิได้มีนัยว่า ผู้รับตำแหน่งนี้จะต้องจบในสาขาความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ หากแต่อย่างน้อย เขาควรจะต้องมี “ความตระหนักรู้” (awareness) ในเรื่องระหว่างประเทศ เพื่อเป็นพื้นฐานการทำงานในระดับนโยบาย

2) ในกระบวนการกำหนดนโยบาย รัฐมนตรีต้องเป็นผู้ผลักดันให้นโยบายสามารถถูกนำไปปฏิบัติได้จริงตามที่ตั้งเป้าหมายไว้ อันเป็นเรื่องของ “policy implementation” เพราะนโยบายที่ทำแล้ว แต่ผลักดันไม่ได้ ย่อมไม่เกิดผลตอบแทนในเชิงนโยบาย ดังนั้น รัฐมนตรีจึงหน้าที่สำคัญที่จะต้องนำนโยบายไปสู่ภาคการปฏิบัติ เพื่อที่จะได้รับผลตามที่รัฐได้ตั้งวัตถุประสงค์ไว้ในเบื้องต้น

3) ต้องเป็นผู้ที่สามารถผลักดันนโยบายที่ทำให้เกิดการรักษา “ผลประโยชน์สำคัญ” (vital interest) ของรัฐไทยในเวทีสากล ฉะนั้น รัฐมนตรีและคณะทำงานจะต้องตอบให้ได้ว่า นโยบายแบบใดที่จะเอื้อให้เกิดการบรรลุวัตถุประสงค์ในการดำรงผลประโยชน์ดังกล่าวให้ได้มากที่สุด (ผู้เขียนขอใช้คำว่า “ผลประโยชน์สำคัญ” มากกว่าจะใช้คำที่คุ้นชินคือ “ผลประโยชน์แห่งชาติ”)

4) ต้องเป็นผู้ที่ดำเนินนโยบายที่ช่วยลดทอนปัญหาและภัยคุกคามในเวทีระหว่างประเทศต่อรัฐไทยให้ได้

ดังนั้น รัฐมนตรีและคณะทำงานจะต้องมีความรู้เพียงพอว่า นโยบายใดที่จะสามารถทำหน้าที่ในลักษณะดังกล่าวได้จริง เพื่อทำให้ภัยคุกคามที่เกิดกับรัฐไทยลดระดับลง หรือทำให้ลดระดับลงจนไม่เป็น “immediate threat” แม้อาจจะไม่สามารถทำให้ปัญหาและภัยคุกคามหมดสิ้นไปทั้งหมดก็ตาม

 

5) ต้องสามารถควบคุม และ/หรือบริหารระบบราชการในกระทรวงให้ได้ เพราะ “จักรกลระบบราชการ” ยังคงเป็นส่วนสำคัญของการขับเคลื่อนงานนโยบาย

รัฐมนตรีจึงต้องมีความสามารถที่จะใช้จักรกลราชการเพื่อทำให้เกิดความสำเร็จในการทำงานของข้าราชการในกระทรวง หรือในทางกลับกัน รัฐมนตรีจะต้องไม่กลายเป็น “เหยื่อ” ของระบบราชการกระทรวง (หรือความหมายในทางปฏิบัติคือ จะต้องไม่ “ถูกข้าราชการหลอก”)

6) ต้องสามารถประสานกับนายกรัฐมนตรี และ/หรือทำงานในลักษณะที่เป็น “ทีมเดียว” กับนายกรัฐมนตรี ซึ่งประเด็นนี้ถือเป็น “คุณสมบัติสากล” ของคนที่ต้องรับตำแหน่งเป็นรัฐมนตรีต่างประเทศ

หรืออาจกล่าวในมิติการเมืองไทยว่า รัฐมนตรีต่างประเทศต้อง “เล่นดนตรี” กับนายกรัฐมนตรีด้วย “คีย์” เดียวกัน ความขัดแย้งระหว่างนายกฯ กับ รมว.กต. เป็นปัจจัยที่ไม่เอื้อต่อการดำเนินนโยบายต่างประเทศ

7) รัฐมนตรีต่างประเทศไม่ควร “สวมหมวกหลายใบ” เพราะภาระหน้าที่ที่เกี่ยวข้องกับการต่างประเทศมีมาก และมีความจำเป็นต้องเดินทางออกต่างประเทศ จึงไม่ควรที่จะมีตำแหน่งพ่วง เพราะอาจทำให้มีภารกิจเพิ่มเติมจากเรื่องต่างประเทศ ที่ไม่ใช่เรื่องที่ รมว.กต.ควรเข้าไปรับผิดชอบ

8) ความเชื่อว่า การควบตำแหน่งรัฐมนตรีต่างประเทศและรองนายกฯ จะเป็นปัจจัยเสริมสร้างสถานะของ รมว.กต.นั้น ไม่ใช่เรื่องที่เป็นจริง เพราะรัฐมนตรีต่างประเทศมีสถานะที่สำคัญในฐานะของการเป็น “ผู้แทนแห่งรัฐ” และเป็น “ตัวแทนประเทศไทย” ในเวทีสากลอย่างแท้จริง ความเชื่อว่าการควบ 2 ตำแหน่งจึงเป็นเพียงจินตนาการที่ไม่เป็นจริง และเป็นสิ่งที่ไม่ควรกระทำ แต่การควบ 2 ตำแหน่งดังกล่าวเกิดในสมัยรัฐบาลทหาร เพราะผู้นำรัฐประหารต้องการใช้ตำแหน่งรองนายกฯ ในการควบคุมรัฐมนตรีกระทรวงต่างๆ มิใช่เพื่อเสริมสร้างสถานะของงานด้านการต่างประเทศ

9) นายกรัฐมนตรีจะต้อง “รับฟังและไว้วางใจ” ในการดำเนินการของรัฐมนตรีต่างประเทศ เพราะตัวรัฐมนตรีจะต้องแสดงบทบาทเป็นดัง “ผู้นำทีมไทย” ในเวทีภายนอก โดยนายกรัฐมนตรีมีสถานะเป็น “หัวหน้าทีมไทยแลนด์” ในภาพรวม ดังนั้น เพื่อให้การดำเนินนโยบายบรรลุวัตถุประสงค์ที่รัฐต้องการมากที่สุด นายกฯ และ รมว.กต. จะต้องเสมือน “ลงเรือลำเดียวกัน”

 

10) จะต้องเป็นผู้ที่เข้าใจระบบราชการ ปัญหา อุปสรรค และข้อขัดข้องที่จะต้องแก้ไขในการขับเคลื่อนนโยบายต่างประเทศในแต่ละเรื่อง เพราะนโยบายนี้เป็นเรื่องภายนอกรัฐ แต่อุปสรรคและข้อขัดข้องของระบบราชการอยู่ภายในรัฐ ดังนั้น รัฐมนตรีอาจต้องตระหนักถึงปัญหาของระบบราชการ ที่อาจทำให้การขับเคลื่อนนโยบายเกิดอุปสรรคได้ แต่มิได้หมายความว่าเขาควรจะต้องยอมรับปัญหาของระบบราชการกระทรวงโดยไม่แก้ไข หรือในอีกด้านหนึ่ง เขาจะต้องสามารถบริหารระบบราชการในหน่วยงานของตนเองได้

11) จะต้องสามารถสร้าง “ความมั่นใจ” ให้กับรัฐบาลและตัวนายกรัฐมนตรีได้ว่า เขาจะสามารถผลักดันนโยบายต่างประเทศในการรักษาผลประโยชน์ของรัฐไทยในเวทีโลก ดังนั้น เขาผู้นี้ไม่เพียงจะต้องมีความรู้ความเข้าใจในการเมืองระหว่างประเทศเท่านั้น หากแต่ควรต้องมีทักษะที่จะทำให้นโยบายเกิดผลตอบแทนในทางปฏิบัติได้จริง

12) รัฐบาลควรมี “ทีมความคิด” (Think Tanks) เพื่อช่วยในกระบวนการการกำหนดนโยบายต่างประเทศ (foreign-policy making process) เช่น บทบาทของบ้านพิษณุโลกในสมัยรัฐบาล พล.อ.ชาติชาย ชุณหะวัณ หรือประธานที่ปรึกษานายกรัฐมนตรีในยุครัฐบาลทักษิณ ชินวัตร

โดยทีมนี้จะช่วยทำหน้าที่เป็น “ฝ่าย เสธ.” เช่นเดียวระบบงานฝ่ายอำนวยการในกองทัพ เพราะนโยบายต่างประเทศในโลกสมัยใหม่มีความซับซ้อน จึงไม่อาจคิดและดำเนินการได้ด้วยรัฐมนตรีคนเดียว

 

13) ปฏิเสธไม่ได้เลยว่า สถานการณ์โลกมีความท้าทายในหลายด้าน รมว.กต. ควรต้อง “กล้าคิด-กล้าทำ” เพราะสถานการณ์ระหว่างประเทศอาจเดินไปเร็ว และมีพลวัตสูง รัฐมนตรีต่างประเทศในสภาวะเช่นนี้ จึงควร “กล้าตัดสินใจ” เพราะหลักการไม่ต่างกับการลงทุนในตลาดหุ้นคือ “นโยบายมีความเสี่ยง” และในบริบทของงานการต่างประเทศ การไม่ตัดสินใจคือ การตัดสินใจอีกแบบหนึ่ง กล่าวคือ ไม่มีสิ่งที่เรียกว่า การไม่ตัดสินใจในนโยบายต่างประเทศ และการกล้าตัดสินใจเช่นนี้ควรต้องดำเนินการด้วย “ความรอบคอบ” (prudent) และมี “วิสัยทัศน์” (vision) มิใช่การตัดสินใจในแบบที่ไม่คำนึงผลสืบเนื่อง เพราะการตัดสินใจที่ทำให้เกิด “ผลสืบเนื่องที่ไม่พึงประสงค์” (unintended consequences) มักจะเป็นตัวปัญหาใหญ่ และทำให้เกิดผลกระทบในเชิงนโยบายเสมอ

14) รัฐมนตรีต่างประเทศไทยในอีกด้านหนึ่งเป็น “ตัวละครภายใน” ของโครงสร้างระบบการเมืองไทย กล่าวคือ เขาดำเนินกิจกรรมอีกส่วนอยู่ภายในบริบทการเมืองภายใน ดังนั้น เขาจะต้องตระหนักถึงผลกระทบของการเมืองภายในที่จะเกิดกับกระบวนการทำนโยบายต่างประเทศ โดยเฉพาะต้องตระหนักอย่างมากว่า ความสำเร็จและความล้มเหลวในกระบวนการทำนโยบายต่างประเทศนั้น มีปัจจัยการเมืองภายในเป็นส่วนสำคัญด้วย

15) สำหรับในบริบทภายในกระทรวงการต่างประเทศเองนั้น รัฐมนตรีจะต้องสร้าง “ความเชื่อมั่นและความศรัทธา” ให้กับคนในหน่วยงานว่า เขาจะสามารถนำองค์กรฝ่าฟันอุปสรรคไปข้างหน้าได้ในฐานะของการเป็น “รัฐมนตรีเจ้ากระทรวง” การกล่าวเช่นนี้มิไม่ได้มีนัยว่า รัฐมนตรีจะต้องเป็นที่รักของคนในกระทรวงแบบ 100% เพราะเป็นไปไม่ได้ที่ข้าราชการในกระทรวงจะเป็นเช่นนั้น

แต่อย่างน้อยต้องทำให้พวกเขาเห็นว่า การดำเนินนโยบายต่างประเทศในยุคนั้นๆ กระทรวงได้ถูกกล่าวถึงด้วยความชื่นชม และได้แสดงบทบาทให้เป็นที่ประจักษ์และรับรู้แก่คนในสังคม

 

ท้ายบท

ในภาวะที่รัฐบาลมีรัฐมนตรีต่างประเทศคนใหม่ ที่ต้องเข้ามาแบกรับบทบาทและภารกิจของกระทรวง ซึ่งเห็นได้ชัดในอีกด้านว่า ในช่วงหลายปีที่ผ่านมานับจากการรัฐประหารที่กรุงเทพฯ ในปี 2557 แล้ว กต.มีสภาพเป็น “บัวแล้งน้ำ”… “ดอกบัวแก้ว” ที่ถนนศรีอยุธยาไม่สวยสดเท่าที่ควร งานด้านต่างประเทศของไทยตกอยู่ในสภาวะที่มีปัญหา

ฉะนั้น จึงหวังเป็นอย่างยิ่งว่า รัฐมนตรีท่านใหม่จะช่วยรดน้ำ ให้ “ดอกบัวแก้ว” กลับมาสวยงามในเวทีโลกอีกครั้ง หลังจากแห้งเหี่ยวไปนานกับสภาพ “น้ำแล้ง” อันเป็นผลจากการดำเนินนโยบายต่างประเทศของผู้นำรัฐประหารที่ขาดวิสัยทัศน์ด้านการต่างประเทศมาอย่างยาวนาน…

ถึงเวลาที่รัฐมนตรีกระทรวงการต่างประเทศต้องพาประเทศไทยกลับคืนสู่เวทีโลกอย่างจริงจังแล้ว!

สะดวก ฉับไว คุ้มค่า สมัครสมาชิกนิตยสารมติชนสุดสัปดาห์ได้ที่นี่https://t.co/KYFMEpsHWj

— MatichonWeekly มติชนสุดสัปดาห์ (@matichonweekly) July 27, 2022