คอลัมน์ประจำ

เกิดมาเป็นนายกฯ (4)

เกษียร เตชะพีระ
ที่มามติชนสุดสัปดาห์ ฉบับวันที่ 9 - 15 มิถุนายน 2566
คอลัมน์การเมืองวัฒนธรรม
ผู้เขียนเกษียร เตชะพีระ
เผยแพร่

การเมืองวัฒนธรรม | เกษียร เตชะพีระ

 

เกิดมาเป็นนายกฯ (4)

 

นอกจากบทความเรื่อง “ร.7 สละราชย์ : ราชสำนัก, การแอนตี้คอมมิวนิสม์ และ 14 ตุลา” ในหนังสือ ประวัติศาสตร์ที่เพิ่งสร้าง : รวมบทความเกี่ยวกับกรณี 14 ตุลา และ 6 ตุลา, 2544, น.9-19. ของสมศักดิ์ เจียมธีรสกุล และวิทยานิพนธ์มหาบัณฑิตนิติศาสตร์ของธงทอง จันทรางศุ เรื่อง พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในทางกฎหมายรัฐธรรมนูญ (2529) ที่ชี้ให้เห็นฐานะสำคัญทางยุทธศาสตร์ของตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขของไทยหลัง 2475 แล้ว

ก็ยังมีงานของนักวิชาการผู้ศึกษาการเมืองไทยคนอื่นๆ ซึ่งชี้ไปทำนองเดียวกัน ที่โดดเด่นได้แก่ :

– Duncan McCargo (ภาพขวาบนสุด), “Network monarchy and legitimacy crises in Thailand”, The Pacific Review, 18:4 (December 2005), 499-519. ซึ่งเสนอว่าแก่นแท้ของการเมืองไทยเป็นการเมืองเชิงเครือข่ายที่ใช้อำนาจส่วนใหญ่กันหลังฉากอย่างไม่เป็นทางการ

ประกอบด้วยเครือข่ายผู้จงรักภักดีอันมีประธานองคมนตรี พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ เป็นผู้นำตัวแทนอยู่ในฐานะเครือข่ายหลักมาแต่ก่อน และประชันกับเครือข่ายใหม่ที่นายกรัฐมนตรี พ.ต.ท.ดร.ทักษิณ ชินวัตร พยายามสร้างขึ้นมาแทนที่

จะเห็นได้ว่าตำแหน่งนายกรัฐมนตรีอยู่ในฐานะสำคัญทางยุทธศาสตร์ที่จะส่งผลกระทบเปลี่ยนแปลงดุลอำนาจระหว่างเครือข่ายต่างๆ ในการเมืองเชิงเครือข่ายได้

– Paul Chambers (ภาพขวากลาง) and Napisa Waitoolkiat, “The Resilience of Monarchised Military in Thailand”, Journal of Contemporary Asia, 46:3 (2016), 425-444. ซึ่งชี้ให้เห็นตรรกะที่กำกับพฤติกรรมการเมืองของทหารไทยว่าไม่ได้มีแต่ผลประโยชน์ของหมู่คณะสถาบันกองทัพ หากยังมีอุดมการณ์ความจงรักภักดีในฐานะ monarchised military หรือ “ทหารในพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว” ด้วย

โดยพอล เชมเบอร์ส ได้แจกแจงระดับความเป็นทหารในพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวของนายกรัฐมนตรีที่เป็นนายทหารหลัง 2475 ถึงปัจจุบันไว้เป็นแผนภูมิ (ดูแผนภูมิ) : (น้อย <–> มาก)

– ชนิดา ชิตบัณฑิตย์ (ภาพขวาล่าง), โครงการอันเนื่องมาจากพระราชดำริ : การสถาปนาพระราชอำนาจนำในพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว, 2550. ซึ่งชี้ว่าโครงการอันเนื่องมาจากพระราชดำริต่างๆ ทั่วประเทศหลายพันโครงการในรัชกาลพระบาทสมเด็จพระมหาภูมิพลอดุลยเดชมหาราช บรมนาถบพิตร แผ่นดินก่อนได้รับการอุดหนุนส่งเสริมให้กลายเป็นสำนักงานคณะกรรมการพิเศษเพื่อประสานงานโครงการอันเนื่องมาจากพระราชดำริ (สำนักงาน กปร. http://www.dgr.go.th/skr/th/about/386) อันเป็นส่วนราชการไม่สังกัดสำนักนายกรัฐมนตรี กระทรวงหรือทบวง

มีฐานะเป็นกรมอยู่ในสายการบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรีโดยตรง ด้วยการผลักดันอย่างสำคัญของนายกรัฐมนตรี พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ และนายกรัฐมนตรี คุณอานันท์ ปันยารชุน (ชนิดา, น.251-263)

หากพิจารณาไล่เรียงลำดับตั้งแต่หลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 มา ขั้นตอนจังหวะสำคัญในความสัมพันธ์ระหว่างตำแหน่งนายกรัฐมนตรีกับสถาบันพระมหากษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข อาจเป็นดังนี้คือ :

– รัฐราชการรวมศูนย์สูงแต่ด้อยเอกภาพหลัง 2475 : ทำให้ตำแหน่งนายกรัฐมนตรีมีฐานะบทบาทสำคัญและอำนาจค่อนข้างเด็ดขาดรวมศูนย์ในการประสานกระชับการทำงานของระบบราชการให้เป็นเอกภาพ (เกษียร เตชะพีระ, “ระบบนิรนาม (1)”, www.matichonweekly.com/column/article_249336 & เกษียร เตชะพีระ, “กับดักรัฐราชการ”, มติชนสุดสัปดาห์, เมษายน 2558)

– ฝ่ายบริหารเข้มแข็งเหนือฝ่ายนิติบัญญัติ : เป็นบุคลิกทั่วไปของบรรดารัฐที่กลายเป็นประชาธิปไตยทีหลังในยุโรปกลางและตะวันออกรวมทั้งในโลกที่สามต่อมา ที่จะปรับตัวรับกระแสประชาธิปไตยโดยยอมอ่อนข้อรับสิทธิเลือกตั้งทั่วไป (universal suffrage) แต่จำกัดอำนาจของบรรดาผู้แทนราษฎรที่ได้รับเลือกตั้งมาในสภานิติบัญญัติลงเป็นเบี้ยล่างฝ่ายบริหารที่เข้มแข็งและใกล้ชิดกับสถาบันกษัตริย์แต่เดิม (Michael Mann, “The Dark Side of Democracy : The Modern Tradition of Ethnic and Political Cleansing”, New Left Review I/235 (May-June 1999), 27)

– นายกฯ หลายคนต่อเนื่องมาจากกองทัพผ่านการรัฐประหาร : ในกรณีไทย ได้เกิดรัฐประหารและการปกครองแบบเผด็จการทหารที่ไม่มีการเลือกตั้งผู้แทนราษฎรและไม่มีสภานิติบัญญัติจากการเลือกตั้งอยู่ยาวนานหลัง 2475

ขณะที่ฝ่ายบริหารกลับเพิ่มทวีอำนาจและขยายเขตอำนาจออกไปมากขึ้นเรื่อยๆ โดยเฉพาะในยุคเผด็จการ (ธำรงศักดิ์ เพชรเลิศอนันต์, ข้ออ้างการปฏิวัติ-รัฐประหาร-กบฏในเมืองไทยปัจจุบัน : บทวิเคราะห์และเอกสาร, 2550; Prajak Kongkirati and Veerayooth Kanchoochat, “The Prayuth Regime : Embedded Military and Hierarchical Capitalism in Thailand”, Trans-Regional and -National Studies of Southeast Asia, 2018, 1 – 27.)

– ขยายโครงสร้างและความสำคัญของอำนาจนายกรัฐมนตรีสมัยสฤษดิ์ : รัฐบาลของนายกรัฐมนตรี จอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ซึ่งทำรัฐประหารยึดอำนาจเมื่อปี 2501 เป็นระบอบเผด็จการทหารอาญาสิทธิ์ (absolutist military dictatorship) ที่รวมศูนย์อำนาจเด็ดขาดสัมบูรณ์อาจยิ่งกว่าสมัยสมบูรณาญาสิทธิราชย์ด้วยซ้ำไปเพราะเทคโนโลยีสื่อสารขนส่งคมนาคมเหนือกว่าและกลไกรัฐด้านปราบปรามปกครองปรับปรุงทันสมัยเข้มแข็งกว่าแต่ก่อนมาก (กองทัพ อาวุธ การจัดตั้ง การฝึกอบรมถูก Americanized หรือ Pentagonized ไปเป็นแบบอเมริกัน) อำนาจรัฐปกแผ่แทรกแซงทิ่มทะลวงเข้าไปได้ทั่วถึงกว่าในพื้นที่ทั่วประเทศ อาศัยกองทัพบกเป็นองค์กรอำนาจหลัก สำนักนายกรัฐมนตรีเป็นศูนย์บัญชาการส่วนกลาง ด้วยการขยายโครงสร้างหน่วยงานและอำนาจของสำนักนายกฯ ออกไปอย่างกว้างขวางในลักษณะเลียนแบบเอาอย่างระบบบริหารทำเนียบขาวของประธานาธิบดีอเมริกัน (ทักษ์ เฉลิมเตียรณ, พรรณี ฉัตรทองรักษ์ และ ม.ร.ว.ประกายทอง สิริสุข, แปล, การเมืองระบบพ่อขุนอุปถัมภ์แบบเผด็จการ, 2526, น.364-374)

– สังคมเป็นเอกภาพใต้สถาบันกษัตริย์ รัฐเป็นเอกภาพใต้สภาผู้แทนราษฎรหลังเหตุการณ์มวลชนลุกฮือพฤษภาฯ 2535 : การแบ่งแยกสังคมไทยทางเชื้อชาติในแง่เป็นจีน/ไทยถูกกลบลบไปเมื่อคนชั้นกลางซึ่งจำนวนมากมีเชื้อสายจีนเข้าสวมรับเอกลักษณ์ไทยแบบราชาชาตินิยมผ่านสถาบันพระมหากษัตริย์ในต้นพุทธทศวรรษ 2530 อันเป็นฐานทางวัฒนธรรมการเมืองให้เกิดการเคลื่อนไหว “ลูกจีนรักชาติ” ของสนธิ ลิ้มทองกุล @พันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตยต่อมาในปี 2551

ขณะเดียวกันรัฐไทยก็เป็นเอกภาพมากขึ้นภายใต้อำนาจทางการของรัฐสภาจากการเลือกตั้งจากเดิมที่แตกแยกเป็นฐานอำนาจกึ่งอิสระของฝ่ายต่างๆ เช่น กลุ่มรุ่นในกองทัพ ฯลฯ ทำให้สถาบันกษัตริย์กลายเป็นประมุขของชนชั้นนำไทยโดยรวม และนายกรัฐมนตรีมาจากการเลือกตั้ง (ต้องเป็น ส.ส.ด้วย) เพิ่มอำนาจความชอบธรรมยิ่งขึ้น (สมศักดิ์ เจียมธีรสกุล, “Mass Monarchy”, ชัยธวัช ตุลาธน, บก., ย้ำยุค รุกสมัย เฉลิมฉลอง 40 ปี 14 ตุลา, 2556, น.107-118)

– Strong Prime Minister ตามรัฐธรรมนูญปฏิรูปการเมือง 2540 : ตามแนวทางข้อวิเคราะห์ของหมอประเวศ วะสี หัวเรือใหญ่ในการผลักดันการเคลื่อนไหวปฏิรูปการเมืองจนนำไปสู่รัฐธรรมนูญ 2540 ที่ว่า ปัญหาของการเมืองไทยก่อนปฏิรูปคือเป็นระบบที่ “เปิดทุจริต ปิดประสิทธิภาพ และบั่นทอนภาวะผู้นำ” ดังนั้น แนวทางปรับแต่งดุลอำนาจระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติและระบบราชการในรัฐธรรมนูญปฏิรูปการเมืองจึงเป็น “ปิดทุจริต เปิดประสิทธิภาพ และสร้างเสริมภาวะผู้นำ” ให้มีหัวหน้าฝ่ายบริหารคือนายกรัฐมนตรีที่เข้มแข็งยิ่งขึ้นในความสัมพันธ์กับพรรคการเมืองร่วมรัฐบาลและระบบราชการ (เกษียร เตชะพีระ, บุชกับทักษิณ : ระบอบอำนาจนิยมขวาใหม่ไทย-อเมริกัน, 2547, น.197 เป็นต้นไป)

นำไปสู่ข้อสรุป 2 ประการสำคัญคือ :

– ตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเป็นกุญแจไขเกลียวสัมพันธ์ทางอำนาจของกองทัพกับสถาบันกษัตริย์

– ตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเป็นกุญแจไขการปรับเปลี่ยนความสัมพันธ์ระหว่างสถาบันกษัตริย์กับประชาธิปไตยรัฐสภา

(อ่านต่อสัปดาห์หน้า)