ในปี พ.ศ.2559 สถาบันนานาชาติเพื่อประชาธิปไตยและการช่วยเหลือส่งเสริมการเลือกตั้ง (IDEA, International Institute for Democracy and Electoral Assistance) ได้เผยแพร่เป้าหมายและหลักการเหตุผลของการให้อำนาจในการยุบสภาโดยทั่วไป ดังที่ผู้เขียนได้กล่าวไปบ้างแล้วบางส่วน

คราวนี้จะขอกล่าวในส่วนต่อไป

 

สถาบันนานาชาติเพื่อประชาธิปไตยและการช่วยเหลือส่งเสริมการเลือกตั้ง ได้วิเคราะห์แจกแจงให้เห็นถึงอิทธิพลของลักษณะของแบบแผนความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายบริหารและนิติบัญญัติที่มีต่อหลักการการยุบสภา

โดยชี้ให้เห็นว่า ความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายบริหารและนิติบัญญัติในประชาธิปไตยแบบรัฐสภานั้น มีตั้งแต่ประเภทที่ฝ่ายบริหารมีความโดดเด่นเหนือฝ่ายนิติบัญญัติไปจนถึงความสัมพันธ์ในระดับที่สมดุลอำนาจกันมากขึ้นและในระดับที่เสมอกัน

แม้ว่าจะมีตัวแปรอื่นๆ ในทางบริบทอีกมาก—รวมทั้งระบบการเลือกตั้ง จำนวนของพรรคที่มีประสิทธิภาพในสภาและรายละเอียดในบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญที่กำหนดเกี่ยวกับการดำเนินการของสภา—หนึ่งในตัวแปรสำคัญที่ทำให้ฝ่ายบริหารโดดเด่นหรือไม่นั้นขึ้นอยู่ว่า สภาถูกยุบโดยการตัดสินใจของรัฐบาลหรือไม่?

แบบแผนของความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติมีดังนี้คือ

 

1.ฝ่ายบริหารโดดเด่น : ถ้ารัฐบาลสามารถยุบสภาได้ตามการตัดสินใจของรัฐบาลภายใต้ข้อจำกัดที่น้อยมาก แม้ว่ารัฐบาลและสภาต่างมีอำนาจเหนือกันและกัน นั่นคือ รัฐบาลขึ้นอยู่กับความไว้วางใจของสภา สภาก็ขึ้นอยู่กับรัฐบาลด้วยเช่นกัน

แต่ในแบบแผนความสัมพันธ์นี้ รัฐบาลจะมีความเข้มแข็งเหนือสภา

เพราะรัฐบาลอาจจะตัดสินใจขู่จะยุบสภา หากต้องเผชิญกับเสียงคัดค้านที่เข้มแข็งในสภาในการเสนอร่างกฎหมายหรือการตัดสินใจเกี่ยวกับนโยบายของรัฐบาล

เพราะการยุบสภาอาจจะส่งผลให้สมาชิกสภาแพ้เลือกตั้ง

ในแง่นี้ การยุบสภาจะช่วยควบคุมสมาชิกสภาที่ยังไม่มีชื่อเสียงและพรรคร่วมรัฐบาลไม่ให้เบี่ยงเบน

โดยเฉพาะอย่างยิ่ง รัฐบาลที่สูญเสียความไว้วางใจในสภา รัฐบาลสามารถมีทางเลือกระหว่างลาออกหรือยุบสภาได้

ซึ่งการเลือกการยุบสภาจะทำให้สภาอ่อนแอไปพร้อมๆ กันกับรัฐบาลด้วย สภาก็จะลังเลที่จะเสี่ยงลงมติไม่ไว้วางใจ เพราะสมาชิกสภาจะต้องเผชิญกับการเลือกตั้งและอาจสูญเสียที่นั่งของตนได้

อย่างไรก็ตาม วิธีการงัดข้อกับสภาดังกล่าวนี้จะมีประสิทธิภาพก็ต่อเมื่อการขู่ว่าจะยุบสภานั้นน่าเชื่อถือ

และการขู่จะน่าเชื่อถือก็ต่อเมื่อรัฐบาลเชื่อว่ารัฐบาลจะมีโอกาสดีที่จะชนะการเลือกตั้งที่ตามมาหลังการยุบสภา

ดังนั้น ข้อเท็จจริงที่ว่า รัฐบาลสามารถอุทธรณ์โดยตรงต่อประชาชนได้เสมอเพื่อจะให้ได้อาณัติใหม่จากประชาชน แม้ว่าจะสูญเสียความไว้วางใจในสภา

จึงหมายความว่า ในทางปฏิบัติ ไม่ใช่ผู้แทนประชาชนในสภา แต่คือประชาชนเองที่เป็นตัวตัดสินใจสุดท้ายว่ารัฐบาลจะอยู่หรือจะไป

 

2.ความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายบริหาร-นิติบัญญัติที่สมดุลกัน : ในทางกลับกัน หากในการยุบสภา รัฐธรรมนูญคุ้มครองสภาไว้ไม่ให้ถูกยุบ โดยเฉพาะในสถานการณ์ที่รัฐบาลสูญเสียความไว้ไว้วางใจจากสภา (ตัวอย่างหนึ่งคือ ห้ามไม่ให้มีการยุบสภาหลังจากการเข้าสู่กระบวนการอภิปรายไม่ไว้วางใจแล้ว นั่นคือ นายกรัฐมนตรีจะยุบสภาได้ก่อนการอภิปราย เป็นต้น—ผู้เขียน)

ในกรณีเช่นนี้ จะทำให้สภาเข้มแข็งพอๆ กับรัฐบาล และอาจจะส่งผลในแบบแผนความสัมพันธ์ระหว่างสองฝ่ายที่สมดุลกันมากขึ้น

นั่นคือ เพราะสภาสามารถเลือกที่จะถอดถอนรัฐบาล แต่รัฐบาลมีไม่ได้มีความสามารถที่จะโต้ตอบโดยการยุบสภา หรืออย่างน้อย ไม่สามารถทำเช่นนั้นได้เมื่อต้องเผชิญกับการลงมติไม่ไว้วางใจ

ด้วยเหตุนี้ สมาชิกสภาจึงสามารถลงมติไม่ไว้วางใจรัฐสภาได้อย่างอิสระ และไม่ต้องกังวลว่าจะมีการยุบสภาและตนต้องเสี่ยงในการเลือกตั้งในกรณีเหล่านี้ สภามีบทบาทในทางรุกมากขึ้นในฐานะที่เป็นสถาบันตัวกลางระหว่างประชาชนและรัฐบาล และการเปลี่ยนรัฐบาลในช่วงอายุของสภาจะมีความเป็นไปได้มากที่จะเกิดขึ้น

และหากจะถามว่า แบบไหนในสองแบบนี้ดีกว่ากัน?

สถาบันนานาชาติเพื่อประชาธิปไตยและการช่วยเหลือส่งเสริมการเลือกตั้งกล่าวว่า ในอดีตนักวิชาการด้านการเมืองการปกครองเปรียบเทียบส่วนใหญ่ที่คุ้นเคยกับจารีตแบบอังกฤษ จะให้ความสำคัญกับอำนาจการตัดสินใจภายใต้กรอบที่จำกัดน้อยของรัฐบาล ซึ่งมักจะเป็นอำนาจการตัดสินใจของนายกรัฐมนตรี โดยเน้นให้ความสำคัญอย่างยิ่งต่อเสถียรภาพทางการเมืองและภาวะนำทางนโยบายที่มีประสิทธิภาพ

และตามมุมมองนี้ เห็นว่า การจำกัดอำนาจการยุบสภาส่งผลให้ประชาธิปไตยแบบรัฐสภาในยุโรปภาคพื้นทวีปไร้เสถียรภาพและอ่อนแอในช่วงระหว่างสงครามโลกทั้งสองครั้ง

ความคิดดังกล่าวนี้มีอิทธิพลมาก

และเมื่อระบอบประชาธิปไตยของประเทศต่างๆ ในยุโรปต้องเผชิญกับรัฐบาลที่ไร้เสถียรภาพและไม่มีประสิทธิภาพ การสร้างความเข้มแข็งให้กับรัฐบาลในการยุบสภาจึงมักจะได้รับการยอมรับว่าเป็นแบบแผนปฏิบัติที่เป็นมาตรฐาน

อย่างไรก็ตาม ขณะที่นักปฏิรูปในหลายประเทศที่ประสบปัญหาจากรัฐบาลอ่อนแอและไม่มีเสถียรภาพจะหาทางสร้างความเข้มแข็งให้กับฝ่ายบริหารโดยการให้รัฐบาลมีอำนาจในการยุบสภาที่กว้างขวางแล้ว

ประเทศที่สภาอ่อนแอและมีฝ่ายบริหารที่มีอำนาจเหนือกว่ามาก ก็มักจะพยายามไปในอีกทิศทางหนึ่ง นั่นคือ ปกป้องสภาจากการถูกยุบตามอำเภอใจโดยการวางข้อกำหนดที่เคร่งครัดต่ออำนาจในการยุบสภาไว้ในรัฐธรรมนูญ

 

สถาบันนานาชาติเพื่อประชาธิปไตยและการช่วยเหลือส่งเสริมการเลือกตั้งยังให้คำแนะนำอีกว่า จากมุมมองของการออกแบบรัฐธรรมนูญในปัจจุบัน สิ่งสำคัญที่สุดที่พึงระลึกถึงคือ อำนาจในการยุบสภาเป็นเครื่องมือที่ทรงพลังและทื่อเท่อ ไม่ว่าอำนาจในการยุบสภาจะเป็นของรัฐบาลหรือของตัวสภาเอง

(ที่ว่าทื่อเท่อก็เพราะว่า เมื่อรัฐบาลหรือสภาใช้อำนาจนี้ยุบสภาแล้ว ทั้งรัฐบาลและสภาต่างก็หมดสภาพต้องลงไปสุ่มเสี่ยงกับการเลือกตั้งทั้งคู่ นั่นคือ เมื่อรัฐบาลมีปัญหากับสภา หรือสภามีปัญหากับรัฐบาล และยุบสภา สภาพการเป็นรัฐบาลและสภาก็สิ้นสุดลงไปด้วย ฝ่ายรัฐบาลจะยังคงมีภาษีกว่าตรงที่ยังเป็นรัฐบาลรักษาการได้ แต่สำหรับสภา ถือว่าสิ้นสุด—ผู้เขียน)

ดังนั้น สถาบัน—ไม่ว่าจะเป็นสถาบันประมุขของรัฐ รัฐบาลหรือตัวสภาเอง—ที่ใช้อำนาจนี้จะต้องมีความเข้มแข็งในการเจรจาต่อรองกับสถาบันอื่นๆ

ดังนั้น ในการออกแบบบทบัญญัติว่าด้วยการยุบสภา นักออกแบบรัฐธรรมนูญจำเป็นที่จะต้องถามตัวเองว่า จะให้อำนาจกระจายไปอย่างไรในระบบการเมือง

 

นอกจากนี้ สถาบันนานาชาติเพื่อประชาธิปไตยและการช่วยเหลือส่งเสริมการเลือกตั้งยังได้กล่าวถึงการยุบสภาโดยประมุขของรัฐตามคำแนะนำของนายกรัฐมนตรีไว้ด้วย

โดยกล่าวว่า ในประชาธิปไตยแบบรัฐสภาในหลายๆ ประเทศ รัฐธรรมนูญได้กำหนดอย่างเป็นทางการให้อำนาจในการยุบสภาอยู่ที่ประมุขของรัฐ แต่มีเจตจำนงที่ชัดเจนว่า อำนาจนี้ถูกใช้แต่ในนามโดยผูกพันตามคำแนะนำของนายกรัฐมนตรี

การที่รัฐธรรมนูญกำหนดเงื่อนไขว่า “ในการยุบสภา ประมุขของรัฐปฏิบัติตามคำแนะนำของนายกรัฐมนตรี” นั้น สถาบันนานาชาติเพื่อประชาธิปไตยและการช่วยเหลือส่งเสริมการเลือกตั้งชี้ว่าเป็นคำที่มีความหมายเฉพาะในทางกฎหมายรัฐธรรมนูญ (a constitutional term of art) นั่นคือ โดยปรกติจะเข้าใจว่าเป็นการผูกมัดที่ประมุขของรัฐจะปฏิบัติตามคำแนะนำของนายกรัฐมนตรี ซึ่งหมายความว่า

1. ประมุขของรัฐโดยปรกติไม่สามารถยุบสภาได้ยกเว้นบนฐานของการร้องขอของนายกรัฐมนตรี

2. ประมุขของรัฐโดยปรกติจะต้องอนุมัติการยุบสภาตามคำร้องขอ

การกำหนดเช่นนั้นให้ขอบเขตที่กว้างขวางแก่นายกรัฐมนตรี ทั้งในการให้มีการเลือกตั้งในช่วงเวลาที่ได้เปรียบ และในการขู่ว่าจะยุบสภาเพื่อที่จะดักความพยายามที่จะลงมติไม่ไว้วางใจ

ดังนั้น คำว่า “โดยปรกติ” ในย่อหน้าข้างต้นนี้มีความสำคัญอย่างยิ่ง แม้ว่าคำแนะนำของนายกรัฐมนตรีเป็นตัวตัดสินชี้ขาดที่สำคัญที่สุด

แต่อย่างไรก็ตาม อาจจะมีสถานการณ์พิเศษบางอย่างที่ประมุขของรัฐ (หรือตัวแทนของพระมหากษัตริย์) อาจจะ

1. ยุบสภาโดยปราศจากคำแนะนำของนายกรัฐมนตรี

หรือ 2. ปฏิเสธคำร้องขอของนายกรัฐมนตรีในการยุบสภาได้

ดังจะได้ขยายความในตอนต่อไป