นิธิ เอียวศรีวงศ์

 

อำนาจในวัฒนธรรมไทย

 

หลังศาลสูงสุดของสหรัฐตัดสินให้การทำแท้งไม่ใช่สิทธิอันพึงได้รับความคุ้มครองจากรัฐ นักหนังสือพิมพ์อเมริกันคนหนึ่งเขียนบทความลงในนิวยอร์กไทม์ส (Jamelle Bouie, “How to discipline a rogue supreme court,”) เพื่อแสดงให้เห็นว่า แม้ศาลสูงสุดอาจบ้าอำนาจ, หลงยุค, ยโสโอหัง, อันธพาล ฯลฯ อย่างไรก็ตาม ระบอบปกครองของสหรัฐก็ไม่จำเป็นต้องสยบยอมต่อศาลที่ตกต่ำลงถึงขั้นนี้อย่างไร้หนทางตอบโต้เลย ตรงกันข้าม รัฐสภาและฝ่ายบริหาร ซึ่งได้รับเลือกตั้งมาจากประชาชนโดยตรง อาจทำอะไรได้หลายอย่าง เพื่อทำให้คำตัดสินที่ไม่รับผิดชอบนั้นไร้ผลบังคับ หรือลดทอนความหน้ามืดเพราะอำนาจของตุลาการลงเสียบ้าง

เช่น ออกกฎหมายที่จะลิดรอนอำนาจของมลรัฐในการละเมิดสิทธิการทำแท้งทำได้ยากในทางปฏิบัติ ออกกฎหมายเพิ่มหรือลดจำนวนตุลาการในศาลสูงให้เกิดความสมดุลระหว่างฝ่ายเสรีนิยมและฝ่ายอนุรักษ์ให้มากขึ้น (จำนวนของตุลาการเพิ่งถูกเพิ่มเป็น 9 คน ในสมัยประธานาธิบดีโรสเวลต์นี้เอง เพื่อทำให้ศาลสูงหมดอำนาจที่จะขัดขวางนโยบายนิวดีลของตน) และอื่นๆ ได้อีกหลายอย่าง หรือถ้ารวบรวมเสียงได้มากพอ เพิ่มเติมรัฐธรรมนูญไปเสียเลยให้มันชัดๆ ว่าสิทธิทำแท้งเป็นสิทธิเหนือร่างกายของพลเมืองเท่ากับการหายใจ และอีกเหลือคณานับที่อธิปไตยของปวงชนอีกสองฝ่าย จะร่วมมือกันคานอำนาจของอธิปไตยปวงชนอีกฝ่ายหนึ่ง

ทั้งหมดนี้ว่ากันโดยทางทฤษฎี ผมทราบดีว่าในช่วงนี้เป็นไปแทบจะไม่ได้เลยที่ฝ่ายนิติบัญญัติจะร่วมมือกับฝ่ายบริหาร หรือร่วมมือกันเอง ในการคืนสติให้แก่ศาลสูง เพราะความแตกแยกร้าวลึกอย่างหนักของสังคมอเมริกัน ในขณะที่พรรคการเมืองกลับมุ่งแต่จะเก็บคะแนนเสียงจากความแตกร้าวนี้มากกว่าร่วมกันหาทางออกที่พอรับได้จากความแตกแยกของทุกฝ่าย

และนั่นคือเหตุผลที่ประชาชนพากันออกมาเคลื่อนไหว ทั้งสนับสนุนและต่อต้านคำตัดสินของศาลสูง พูดอีกอย่างหนึ่งกลายเป็นภาระของประชาชนที่จะต้องนำเอาเรื่องสิทธิมาอยู่ในมือของตนเอง

อย่างไรก็ตาม แม้เป็นความจริงเฉพาะด้านทฤษฎี แต่มันสำคัญมากนะครับ เพราะสักวันหนึ่งก็น่าจะหวังได้ว่าสังคมและพรรคการเมืองอเมริกัน จะกลับมาแสวงหาจุดที่เป็นไปได้ที่สุดทางการเมืองร่วมกันอีกครั้งหนึ่ง ถึงวันนั้น ไม่ว่าศาลสูง, สภา หรือฝ่ายปกครอง ก็ไม่สามารถบ้าอำนาจหลงยุคและยโสโอหังได้อีก

ทฤษฎีหรือหลักการมีความสำคัญก็เพราะมันเป็นความหวังว่า อะไรที่หลุดออกไปจากความพอเหมาะพอควร จะฟื้นกลับคืนไปสู่มาตรฐานที่ถูกต้องได้สักวันหนึ่งข้างหน้า

 

ทั้งหมดนี้ทำให้ผมนึกถึง พ.ศ.2557 เมื่อตอนที่ศาลรัฐธรรมนูญไทยออกคำตัดสินห้ามมิให้รัฐบาลยิ่งลักษณ์กู้เงินมาทำโครงการฟื้นฟูโครงสร้างพื้นฐานของประเทศ (รวมทั้งสร้างรถไฟความเร็วสูงด้วย) ทั้งๆ ที่ พ.ร.บ.กู้เงินฉบับดังกล่าวได้ผ่านความเห็นชอบของรัฐสภามาแล้ว ผมจำได้ว่านักวิชาการในคณะนิติราษฎร์ได้เสนอให้รัฐสภาซึ่งรัฐบาลกุมเสียงข้างมากอยู่แล้ว ออกกฎหมายที่ทำให้คำตัดสินของศาลรัฐธรรมนูญไร้ผล

มันต้องไร้ผลเพราะศาลรัฐธรรมนูญได้ล่วงล้ำเข้ามาตัดสินด้านที่เป็นนโยบายของรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งแล้ว ถ้าศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจทำเช่นนั้นได้ เราจะเลือกตั้งไปทำไม เพราะอำนาจการตัดสินนโยบายได้หลุดไปจากมือประชาชน และตกไปอยู่ในมือตาแก่ไม่กี่คน ที่ไม่มีความจำเป็นต้องรับผิดชอบต่อประชาชนด้วยประการใดๆ ทั้งสิ้น (ซ้ำโดยส่วนตัวผมยังเชื่อว่าส่วนใหญ่ขาดความรู้ที่จะวางนโยบายระดับประเทศเป็น)

แต่รัฐบาลที่ประชาชนเลือกตั้งขึ้นมากลับไม่ได้ทำอะไรเลย ยอมจำนนต่อคำตัดสินที่ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญของศาลรัฐธรรมนูญโดยดุษณี

อาจเป็นด้วยเหตุที่กฎหมายศาลรัฐธรรมนูญเขียนไว้ว่าคำตัดสิน “ผูกพันทุกองค์กร” ทำให้รัฐบาลคิดว่าไม่เหลือทางออกอะไรเลย นอกจากยอมรับคำตัดสิน แม้จะรู้อยู่เต็มอกว่าคำตัดสินนั้นย่อมขัดกับหลักการแบ่งแยกอำนาจอธิปไตยในรัฐธรรมนูญอย่างแน่นอน

อันที่จริง “ผูกพันทุกองค์กร” หมายความว่า ตราบเท่าที่ไม่มีกฎหมายอื่นหรือคำตัดสินอื่นมาทดแทนแล้ว ทุกองค์กรของรัฐย่อมต้องปฏิบัติตามคำตัดสินของศาลรัฐธรรมนูญ แต่นั่นไม่ได้หมายความว่าฝ่ายบริหารและนิติบัญญัติจะไม่สามารถออกกฎหมายใหม่ที่ทำให้ข้ออ้างทางกฎหมายของคำตัดสิน มีความหมายชัดเจนไปในทางใดทางหนึ่งซึ่งอาจไม่ตรงกับความเข้าใจของศาลรัฐธรรมนูญ หรือแก้ไขกฎหมายนั้นๆ จนไม่อาจตีความไปในทางที่ศาลรัฐธรรมนูญเข้าใจได้

จนถึงที่สุด ศาลรัฐธรรมนูญใน รธน.2540 และ 2550 ได้รับการแต่งตั้งจากวุฒิสภา (ซึ่งมาจากการเลือกตั้งทั้งหมดหรืออย่างน้อยครึ่งหนึ่ง) วุฒิสภาน่าจะมีอำนาจถอดถอนศาลรัฐธรรมนูญได้ ภายใต้เงื่อนไขบางอย่างที่กำหนดขึ้นไว้อย่างชัดเจนในกฎหมาย

 

ผมทราบดีว่า ข้อเสนอของนักวิชาการในกลุ่มนิติราษฎร์ก็ดี หรือที่ผมกล่าวข้างต้นก็ดี ทำให้คนไทยจำนวนมากคิดว่า หากทำตามนี้ก็จะเกิดกลียุค เพราะไม่มีอำนาจอะไรเหลือสำหรับการบังคับควบคุมให้เกิดระเบียบขึ้นได้ เนื่องจากอำนาจของทุกฝ่ายไม่มีลำดับของอำนาจ พูดอีกอย่างหนึ่งก็คือไม่มีใครเหนือใคร

และด้วยเหตุดังนั้น ปัญหาประชาธิปไตยไทย (อย่างหนึ่ง) เกิดขึ้นจากแนวคิดเรื่องอำนาจในวัฒนธรรมไทยนั่นเอง

อำนาจในวัฒนธรรมไทยถูกจัดวางให้เป็นเส้นดิ่ง จากอำนาจสูงสุดซึ่งอยู่บนสุด ไล่ลงมาด้วยอำนาจที่ถดถอยลงตามลำดับจนถึงอำนาจน้อยสุด

ไม่จำเป็นว่าการจัดวางอำนาจในลักษณะนี้จะต้องเกิดขึ้นในระบอบกษัตริย์โดยทั่วไป ในอีกหลายรัฐทั่วโลก กษัตริย์อาจเป็นเพียงผู้นำที่มีเกียรติยศ, ทรัพย์ศฤงคาร, กำลังคน มากกว่าผู้นำอื่นโดยเปรียบเทียบเล็กน้อย แต่ถ้าผู้นำอื่นทั้งหมดรวมตัวกันก็จะมีกำลังคนและทรัพย์ศฤงคารเหนือกว่ากษัตริย์อย่างเทียบกันไม่ได้ ดังนั้น รัฐแบบนี้จึงมักถูกบรรยายว่าเป็น “สาธารณรัฐของผู้ดี” (เช่น ในติมอร์ตะวันออกในคริสต์ศตวรรษที่ 17) หมายความว่า เหล่าผู้ดีเลือกหรือยอมให้บางคนบางตระกูลขึ้นเป็นหัวหน้ากลุ่ม คนคนนั้นจึงต้องแบ่งปันอำนาจและผลประโยชน์ระหว่างผู้ดีด้วยกัน แทนที่จะรวบอำนาจไว้กับตนแต่ผู้เดียว

แน่นอน ในกรณีของอยุธยาสืบมาจนถึง 2475 ไม่ใช่อย่างนั้น กษัตริย์ค่อยๆ รวบอำนาจจากเจ้าเมืองและเหล่าตระกูลขุนนางทั้งหลายให้มาอยู่ภายใต้พระราชอำนาจจนหมด มาถึงปลายอยุธยา กษัตริย์อาจปลดขุนนางระดับสูงออกจากตำแหน่ง จับเฆี่ยนหลัง ริบทรัพย์ทั้งหมด แล้วเอาครอบครัวเครือญาติตกเป็นคนหลวงประเภทต่างๆ จากมูลนายระดับสูงอาจตกเป็นไพร่ได้ในพริบตาด้วยพระราชอำนาจ

แนวคิดเรื่องอำนาจในวัฒนธรรมไทยจึงเคยชินกับการเห็นอำนาจเป็นเส้นดิ่ง ที่มีลำดับชั้นแห่งอำนาจไล่ลงมา และอำนาจนั้นก็ไม่แตกแยกเป็นอิสระต่อกันด้วย เพราะล้วนเป็นส่วนหนึ่งของพระราชอำนาจที่แบ่งให้คนที่ไว้วางพระทัยได้ถือเป็นลำดับขั้น

นักวิชาการฝรั่งบางคนพูดถึงความสัมพันธ์ระหว่าง “ศักดินาสวามิภักดิ์” แบบยุโรป กับระบอบประชาธิปไตยว่ามีความเกี่ยวเนื่องกันก็ด้วยเหตุนี้แหละครับ คือศักดินาฝรั่งก่อให้เกิดอำนาจอิสระในแว่นแคว้นต่างๆ (ตามประเพณีบ้าง ตาม “สัญญา” บ้าง) ที่อาจคานกับอำนาจกษัตริย์ได้ตลอดเวลา ยังไม่พูดถึงอำนาจของศาสนจักรซึ่งยิ่งเป็นอิสระจากกษัตริย์ขึ้นไปใหญ่

ประชาธิปไตยตะวันตกจึงไม่ได้มองอำนาจเป็นเส้นดิ่ง แต่มองอำนาจเป็นวงจรของอำนาจที่เป็นอิสระต่อกัน (ในระดับหนึ่ง) และคานอำนาจกันเอง อันที่จริง Check and Balance หรือการตรวจสอบถ่วงดุลไม่ใช่ลักษณะเฉพาะของประชาธิปไตยอเมริกัน เพียงแต่ถูกกำหนดให้เห็นอย่างชัดเจนใน รธน.อเมริกันเท่านั้น ไม่ว่าจะบัญญัติให้เห็นหรือไม่ก็ตาม การตรวจสอบถ่วงดุลคือหัวใจของประชาธิปไตยตะวันตกทุกแห่ง นั่นหมายความว่าอำนาจเป็นวงจรของอำนาจอิสระที่ตรวจสอบถ่วงดุลกันเองอยู่ตลอดเวลา

 

แนวคิดว่าอำนาจที่สร้างระเบียบทางสังคมขึ้นต้องถูกจัดวางเป็นเส้นตรงแนวดิ่ง ไม่แต่เพียงทำให้เขียนกฎหมายเกี่ยวกับศาลรัฐธรรมนูญให้กลายเป็นอำนาจที่อยู่เหนือรัฐสภา, ฝ่ายบริหาร และศาลยุติธรรม โดยเด็ดขาดเท่านั้น ว่ากันให้ถึงที่สุดก็คือแนวโน้มไปสู่ระบอบเผด็จการของสังคมไทยเอง

แม้หลัง 2475 เมื่อไรที่คิดถึงการนำความเจริญรุ่งเรืองสู่ประเทศชาติ ผู้นำไทยก็มักจินตนาการถึงระบอบบริหารที่อำนาจกลับกลายเป็นเส้นตรงแนวดิ่ง แม้มีรัฐสภาที่มาจากการเลือกตั้ง (ครึ่งหนึ่ง) และมีรัฐบาลที่ได้รับความไว้วางใจจากสภา กระนั้นก็ตาม เมื่อชาติเผชิญภัยก็ควรจะ “เชื่อผู้นำชาติพ้นภัย”

“ประชาธิปไตยแบบไทย” ของสฤษดิ์ ธนะรัชต์ คือ “ประชาธิปไตย” ภายใต้การนำ ไม่ต่างจาก Guided Democracy ของประธานาธิบดีซูการ์โนแห่งอินโดนีเซีย ชัดเจนเลยว่าประชาธิปไตยที่มีการตรวจสอบถ่วงดุลย่อมไม่ใช่ “ไทย” นายพลนักโฆษณาชวนเชื่อของสฤษดิ์อ้างว่า ประชาธิปไตยที่ผ่านมาของไทยนี่แหละ ที่ทำให้การเมืองยุ่งเหยิงสับสนและถ่วงความเจริญก้าวหน้าทางเศรษฐกิจของไทย

จนแม้ถึงรัฐธรรมนูญ 2540 ก็ยังออกแบบให้การตรวจสอบถ่วงดุลเกิดขึ้นได้เฉพาะในองค์กรที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนเท่านั้น คือรัฐสภาและฝ่ายบริหาร อาจตรวจสอบถ่วงดุลกันเอง แต่อำนาจก็ยังไม่ถูกจัดวางให้เป็นวงจรอยู่นั่นเอง เพราะอำนาจตุลาการและองค์กรอิสระ ซึ่งไม่ถูกใครตรวจสอบได้เลย กลับถูกวางไว้บนตำแหน่งที่สูงกว่าองค์กรที่มาจากการเลือกตั้งบนเส้นดิ่งแห่งอำนาจ แม้ว่าองค์กรอิสระจะได้รับเลือกจากวุฒิสภา แต่ก็มีข้อกำหนดให้ผู้ที่วุฒิสมาชิกจะลงมติเลือกต้องมีสถานภาพพิเศษบางอย่าง เช่น การศึกษาหรืออาชีพการงาน จำกัดให้อำนาจบนเส้นดิ่งนี้คือ “อภิชน” ในความหมายใดความหมายหนึ่งอยู่เสมอ

แม้เมื่อระบอบเผด็จการถูกตั้งคำถามทั้งในด้านความชอบธรรมและสมรรถภาพจากสังคมมากขึ้น แนวโน้มเผด็จการซึ่งแฝงอยู่ในวัฒนธรรมไทย ก็ยังเลือกจะเสนอระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์แทนสมบูรณาญาสิทธิ์ประเภทอื่น เมื่อไรที่คิดถึงอำนาจ, การจัดวางอำนาจ, ระเบียบทางสังคม และความเจริญก้าวหน้าของชาติ คนไทยจะคิดถึงอำนาจที่ถูกจัดวางเป็นแนวเส้นดิ่งเสมอ

สะดวก ฉับไว คุ้มค่า สมัครสมาชิกนิตยสารมติชนสุดสัปดาห์ได้ที่นี่https://t.co/KYFMEpsHWj

— MatichonWeekly มติชนสุดสัปดาห์ (@matichonweekly) July 27, 2022