โลกแปรสัณฐาน (6) : การค้าเสรี vs. ลัทธิคุ้มครองการค้า

ย้อนอ่าน โลกแปรสัณฐาน (5) (4)

ต่อให้ประธานาธิบดี โดนัลด์ ทรัมป์ และผู้นำประชานิยม-ชาตินิยมคนอื่นๆ คุยโวฝันเฟื่องว่าจะสร้างกำแพงกั้นประเทศ เพื่อปกป้องชาติจากปัญหาผลกระทบของการค้าเสรี (free trade) อย่างไร

แต่เรื่องราวในโลกยุคโลกาภิวัตน์ที่เศรษฐกิจสังคมนานาประเทศพึ่งพากันและกันอย่างเหนียวแน่นชนิดขาดเสียไม่ได้ มันไม่ง่ายขนาดนั้น

เช่น เมื่อกลุ่มอัลเคด้าโจมตีก่อการร้ายวินาศกรรมอเมริกาครั้งใหญ่เมื่อ 9/11 ค.ศ.2001 นั้น ทางการอเมริกันได้สั่งห้ามเครื่องบินขึ้นฟ้าทั่วประเทศและปิดพรมแดนทุกด้านทันที เพื่อเป็นมาตรการฉุกเฉินในการรักษาความมั่นคงปลอดภัย

ทว่า ไม่กี่ชั่วโมงต่อมา โรงงานทั้งหลายในสหรัฐเริ่มจากที่เมืองดีทรอยต์ก็พากันโอดโอยโวยวายว่าพวกตนทำการผลิตต่อไม่ได้และจะต้องปิดโรงงานลง เพราะชิ้นส่วนจากต่างประเทศที่ต้องใช้มาประกอบเป็นผลิตภัณฑ์ถูกกักไว้ที่ชายแดน ในที่สุดทางการอเมริกันก็ต้องยอมเปิดพรมแดนด้านเม็กซิโกให้นำสินค้าเข้ามาตามเคย

ความเป็นจริงของเศรษฐกิจโลกในคริสต์ศตวรรษที่ 21 จึงไม่เอื้ออำนวยให้ใช้เครื่องมือนโยบายแห่งคริสต์ศตวรรษที่ 20 อย่างการยกเลิกข้อตกลงการค้าหรือขึ้นพิกัดอัตราศุลกากรเอาดื้อๆ มาแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นอย่างมักง่ายครอบจักรวาลอีกต่อไป ขืนใช้ก็รังแต่ทำให้การค้าสะดุดชะงักวุ่นวาย เผลอๆ ก็เดือดร้อนเข้าเนื้อประเทศตัวเอง

(http://www.bbc.co.uk/programmes/p04vhftr)

ทว่า ในทางกลับกัน มาตรการคุ้มครองการค้า (protectionist measures) ด้วยการกำหนดพิกัดอัตราศุลกากร การจำกัดโควต้าสินค้านำเข้า หรือการให้เงินอุดหนุนโดยรัฐบาล (tariffs, quotas, subsidies) เป็นต้น ก็ไม่ได้หายไปไหน นานาประเทศยังใช้กันอยู่เป็นประจำ อาทิ…

เมื่อปลายเดือนกรกฎาคมศกนี้ ทั้งๆ ที่ประธานาธิบดีทรัมป์ของสหรัฐออกปากโวยวายห้ามปรามไว้ แต่รัฐบาลญี่ปุ่นก็ได้ประกาศขึ้นพิกัดอัตราศุลกากรกับเนื้อวัวแช่แข็งนำเข้าในฐานะมาตรการป้องกันฉุกเฉินเพื่อปกป้องเกษตรกรผู้เลี้ยงวัวในญี่ปุ่น

โดยทางการญี่ปุ่นอ้างว่าเนื้อวัวแช่แข็งถูกนำเข้าเพิ่มขึ้นกว่า 17% ในช่วงไตรมาสที่สองของปีนี้เมื่อเทียบกับระยะเดียวกันของปีก่อน ซึ่งเข้าเกณฑ์ที่จะลั่นไกประกาศใช้มาตรการป้องกันดังกล่าวได้โดยอัตโนมัติตามข้อตกลงที่ภาคีสมาชิกองค์การการค้าโลกได้ทำกันไว้

ประกาศของทางการญี่ปุ่นนี้ส่งผลให้เนื้อวัวแช่แข็งนำเข้าจากประเทศอย่างสหรัฐ นิวซีแลนด์และแคนาดาเสียอากรนำเข้าเพิ่มขึ้นจากอัตรา 38.5% เป็น 50% ของราคา

นี่นับเป็นการขึ้นพิกัดอัตราศุลกากรเนื้อวัวแช่แข็งนำเข้าหนแรกที่ญี่ปุ่นทำในรอบ 14 ปี และจะมีผลยาวไปถึงสิ้นเดือนมีนาคมศกหน้า (https://www3.nhk.or.jp/nhkworld/en/news/20170801_02/)

แน่นอนว่าประกาศของทางการญี่ปุ่นครั้งนี้ทำให้อเมริกายุคทรัมป์ซึ่งเป็นฝ่ายข่มขู่เงื้อง่ามาตรการคุ้มครองการค้าราคาแพงมาก่อนถึงกับจุกอุกอั่ง ตั้งแต่รัฐมนตรีเกษตรไปจนถึงสมาคมเกษตรกรผู้เลี้ยงวัวพากันออกมาประท้วงโวยวายกันอึกทึก (https://www.reuters.com/article/us-japan-beef-usa-idUSKBN1AD2LW; https://www.forbes.com/sites/kenroberts/2017/07/31/japans-50-tariff-on-frozen-beef-imports-diminish-trump-bright-spot-hurt-u-s-cattle-industry/#6b592f00192b)

ฉะนั้น ปัญหาความขัดแย้งระหว่างการค้าเสรี กับ ลัทธิคุ้มครองการค้า (free trade vs. protectionism) จึงมีนัยซับซ้อนหลายแง่หลายง่ามที่พึงใคร่ครวญให้รอบคอบ

ด้านหนึ่ง ข้อวิจารณ์โจมตีการค้าเสรีว่ามันทำลายการจ้างงานในประเทศลง เพราะคนหันไปซื้อสินค้านำเข้า (Made in China) แทน ทำให้สินค้าผลิตในประเทศ (จะเป็น Made in America หรือ Made in Thailand ก็ตามที) พาลขายไม่ออก ร้านรวงบริษัทในประเทศต้องปิดกิจการ ผู้คนตกงานนั้น ก็เป็นจริงอยู่ในมุมมองหนึ่ง

แต่มองมุมกลับ การค้าเสรีก็สร้างงานในประเทศขึ้นด้วยในเวลาเดียวกัน เพราะพอส่งสินค้าผลิตในประเทศออกไปขายต่างชาติได้ ก็ย่อมกระตุ้นการผลิตในประเทศ บริษัทร้านรวงที่ผลิตสินค้าส่งออกก็เจริญรุ่งเรือง จ้างงานคนเพิ่มเติม

การชั่งวัดเปรียบเทียบถ่วงดุลผลได้/ผลเสียของนโยบายการค้าเสรีต่อการจ้างงานในประเทศ จึงต้องดูให้ดี รอบคอบชัดเจนเป็นรูปธรรม รวมทั้งคำนึงถึงมาตรการบรรเทาแก้ไขผลกระทบที่จะตามมาภายหลังด้วย

การพูดจามักง่ายปากพล่อยว่า ถ้าผลิตในประเทศสู้สินค้านำเข้าไม่ได้ ก็เปลี่ยนอาชีพไปทำอย่างอื่นหรือเพาะปลูกพืชผลอื่นสิ… ราวกับว่าปัจจัยการผลิตทุกชนิดไม่ว่าทุนหรือแรงงาน และแรงงานทุกสาขาอาชีพไม่ว่าชาวนาชาวไร่ชาวสวนหรือคนงานอุตสาหกรรมทุกแขนง ต่างกลมกลืนเหมือนกันไปหมดและพร้อมจะปรับเปลี่ยนไปประกอบอาชีพใหม่ใดๆ ก็ได้เสมอ – หรือที่ภาษาเศรษฐศาสตร์เรียกว่า “การเคลื่อนย้ายปัจจัยการผลิตได้อย่างสมบูรณ์แบบ” (perfect factor mobility) – นั้น

เป็นสมมุติฐานรองรับการค้าเสรีที่เหลวไหลเหนือจริงทั้งเพ

สําหรับนโยบายคุ้มครองการค้า (ส่งเสริมสินค้าที่ผลิตในประเทศ กีดกันสินค้าเข้าด้วยวิธีต่างๆ) ก็อาจมีเหตุผลทางเศรษฐกิจเฉพาะเรื่องเฉพาะรายสินค้า/บริการที่เข้าท่าและสมควรนำไปปฏิบัติอยู่ ดังกรณีตัวอย่างที่ญี่ปุ่นทำกับเนื้อวัวแช่แข็งนำเข้าข้างต้น

ยิ่งไปกว่านั้น กระแสเศรษฐกิจลัทธิเสรีนิยมใหม่ที่แพร่สะพัดครอบโลกในสามสิบปีหลังที่ผ่านมา ก็ไปปิดบังบิดเบือนความจริงทางประวัติศาสตร์เศรษฐกิจที่ว่า นโยบายคุ้มครองการค้าที่นานาประเทศทุนนิยมก้าวหน้าของตะวันตกร้องห้ามไม่ให้ประเทศกำลังพัฒนาหรือตลาดเกิดใหม่ทั้งหลายใช้ แต่ให้ยึดมั่นถือมั่นนโยบายเปิดประเทศค้าเสรีเอาไว้ไม่ว่าจะส่งผลกระทบต่อเกษตรกรรมและอุตสาหกรรมทารก (infant industries) ในประเทศ รวมทั้งชาวนาชาวไร่และคนงานในภาคส่วนเศรษฐกิจที่ได้รับผลกระทบอย่างไรก็ตามนั้น

เอาเข้าจริงบรรดาประเทศทุนนิยมก้าวหน้าทั้งหลายต่างก็เคยดำเนินนโยบายและมาตรการคุ้มครองการค้ามาเองในอดีตสมัยกำลังพัฒนาทั้งนั้นนั่นแหละ เพื่อบำรุงหล่อเลี้ยงเกษตรกรรมและอุตสาหกรรมทารกในประเทศตัวเองให้กล้าแข็งก่อน แล้วจึงค่อยหันไปเรียกร้องให้ประเทศอื่นๆ เปิดการค้าเสรีต่อภายหลัง จนเรียกได้ว่าอังกฤษเป็นผู้บุกเบิกนโยบายคุ้มครองการค้า

และอเมริกาเป็นแชมป์ชูนโยบายนี้สืบต่อมาในสมัยก่อน

ส่วนประเทศทุนนิยมเสือรุ่นใหม่ที่เติบกล้าขึ้นมาในช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่สอง อย่างเกาหลีใต้ก็ทำเช่นเดียวกัน คือใช้พิกัดอัตราศุลกากร โควต้าสินค้าเข้าและเงินอุดหนุน ช่วยประคับประคองปกป้องค้ำจุนเสริมส่งอุตสาหกรรมทารกประเทศตนจากการแข่งขันในระยะเริ่มแรก จนมันปีกกล้าขาแข็งออกไปแข่งสู้นานาชาติได้ในตลาดโลกยุคการค้าเสรีโลกาภิวัตน์ จะเห็นได้ว่าประเทศทุนนิยมพัฒนาแล้วทั้งหลายล้วนแต่ปฏิบัตินโยบายและมาตรการคุ้มครองการค้ากันมาทั้งนั้นถึงพัฒนาได้สำเร็จ ใช่ว่าค้าเสรีมาตั้งแต่อ้อนแต่ออกเสียเมื่อไหร่

การที่ประเทศเหล่านี้มาป่าวร้องโพนทะนาชักชวนเกลี้ยกล่อมข่มขู่บีบคั้นกดดันให้ประเทศที่พัฒนาทีหลัง “เอาอย่างตน” ด้วยการเปิดการค้าเสรีแต่แรกเริ่ม จึงเหมือนหนึ่งนักบุญใจบาป มือถือสากปากถือศีล กะล่อนตลบตะแลง หลอกล่อให้คนอื่นเดินแนวทางการค้าเสรีที่อำนวยประโยชน์แก่ตัวเอง แต่เอาเข้าจริงตัวเองก็ไม่ได้ทำการค้าเสรีในอดีต หากทว่ากลับเดินแนวทางคุ้มครองการค้าที่ห้ามคนอื่นเดินตอนนี้นั่นเอง

เปรียบเสมือนคนที่ปีนบันได (ลัทธิคุ้มครองการค้า) ขึ้นไปยอดเขาเรียบร้อยแล้ว ก็ชักบันไดหนี ไม่ให้คนอื่นที่ยังอยู่ในหุบเขาได้มีโอกาสปีนบันไดขึ้นไปถึงยอดเขาอย่างตนบ้าง แล้วกลับร้องเสี้ยมสอนให้คนอื่นใช้วิชาตัวเบา (การค้าเสรี) กระโดดพรวดขึ้นมาถึงยอดเขาเหมือนอย่างตน หุๆ

(นักเศรษฐศาสตร์ชื่อดังผู้ชี้ประเด็นนี้ไว้อย่างแหลมคมเด่นชัดที่สุดต่อเนื่องมาตลอดหลายปีคือ ฮา จุน ชาง ชาวเกาหลีผู้สอนเศรษฐศาสตร์การเมืองแห่งการพัฒนาอยู่ที่มหาวิทยาลัยเคมบริดจ์ ประเทศอังกฤษ ในงานเล่มต่างๆ เช่น Kicking Away the Ladder : Development Strategy in Historical Perspective (ค.ศ.2002), Bad Samaritans : The Myth of Free Trade and the Secret History of Capitalism (ค.ศ.2008) และเศรษฐศาสตร์ [ฉบับทางเลือก] ที่แปลโดยลูกศิษย์ของเขา ดร.วีระยุทธ กาญจน์ชูฉัตร แห่ง National Graduate Institute for Policy Studies ที่ญี่ปุ่น (พ.ศ.2560)

โดยเฉพาะอย่างยิ่งนับแต่เกิดวิกฤตซับไพรม์และเศรษฐกิจถดถอยทั่วโลกปี ค.ศ.2008 เป็นต้นมา รัฐบาลนานาประเทศต่างพากันดำเนินมาตรการลัทธิคุ้มครองการค้าอย่างมากมายแพร่หลายพร้อมเพรียงกัน ที่หนักข้อกว่าเพื่อนได้แก่กลุ่มประเทศมหาอำนาจตลาดเกิดใหม่ BRICS (Brazil, Russia, India, China, South Africa)

สำหรับประเทศที่ออกมาตรการคุ้มครองการค้าเด่นๆ ได้แก่ อาร์เจนตินา, บราซิล, แอฟริกาใต้, รัสเซีย, อินโดนีเซีย, ยูเครน เป็นต้น

ในทางประวัติศาสตร์ มาตรการคุ้มครองการค้ามักกลับมาปรากฏให้เห็นชุกชุมในช่วงเศรษฐกิจชะลอตัวเสมอ ดังที่ปรากฏในหลายปีหลังนี้ กล่าวเฉพาะระหว่างวันที่ 1 พฤษภาคม ค.ศ.2012 ถึง 31 พฤษภาคม ค.ศ.2013 มีมาตรการคุ้มครองการค้าใหม่ๆ ออกมาจากประเทศคู่ค้าของสหภาพยุโรป 30 กว่าประเทศทั่วโลกถึง 154 มาตรการ ขณะที่มีมาตรการคุ้มครองการค้าถูกยกเลิกไปโดยประเทศเหล่านี้เพียง 18 มาตรการ

และหากนับย้อนกลับไปถึงนับแต่เกิดวิกฤตเศรษฐกิจถดถอยใหญ่ทั่วโลกเมื่อปี ค.ศ.2008 เป็นต้นมาก็จะพบว่ามีการวางมาตรการคุ้มครองการค้าที่จำกัดการค้าเสรีทั่วโลกลงเบ็ดเสร็จถึง 688 มาตรการโดยรัฐบาลนานาประเทศ (ดู TENTH REPORT ON POTENTIALLY TRADE-RESTRICTIVE MEASURES IDENTIFIED IN THE CONTEXT OF THE FINANCIAL AND ECONOMIC CRISIS 1 MAY 2012 – 31 MAY 2013 http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2013/september/tradoc_151703.pdf )

อย่างไรก็ตาม ความยุ่งยากอยู่ตรงนโยบายคุ้มครองการค้ามักถูกนำไปผูกติดกับแนวคิดชาตินิยมทางการเมือง แรงผลักดันนโยบายจากตรรกะการเมืองแบบชาตินิยมที่หลุดออกจากปากผู้นำประชานิยม-ชาตินิยมเพื่อปลุกระดมคะแนนเสียงมวลชน ย่อมร้อนแรงแกร่งกร้าวเหมารวม ไม่ค่อยคัดสรรกลั่นกรองด้วยดุลพินิจทางเศรษฐกิจที่รอบคอบถี่ถ้วนเยือกเย็น

การดำเนินมาตรการคุ้มครองการค้าในทางเป็นจริงโดยนักการเมืองจึงมักทำแบบครอบจักรวาลและแรงเกินเหตุ ก่อผลเสียกว่าผลดี และพอใช้ไปแล้ว ประเทศคู่ค้าก็มักจะปล่อยมาตรการคุ้มครองการค้าออกมาตอบโต้แก้เผ็ดบ้าง ด้วยตรรกะแบบชาตินิยมเช่นกัน จึงง่ายที่ข้อพิพาทขัดแย้งเฉพาะเรื่องเฉพาะรายสินค้า/บริการจะไต่บันไดลุกลามไปเป็นสงครามการค้าที่ส่งผลเสียให้ทุกคนทุกฝ่ายถูกเล่นงานรับเคราะห์กันไปหมด